公民參與社區(qū)矯正的機(jī)制探索

莊華忠 徐光耀

1.浙江萬里學(xué)院法學(xué)院，浙江 寧波 315100；2.浙江省寧波市鄞州區(qū)司法局，浙江 寧波 315100

社區(qū)矯正作為一種相對開放的刑罰執(zhí)行方式，是國際上認(rèn)可的讓服刑人員回歸社會的重要手段，而公民參與社區(qū)矯正是社區(qū)矯正社會化的一個(gè)重要內(nèi)容。社區(qū)矯正工作的需要公民的參與和監(jiān)督，政府與公民共同在社區(qū)矯正領(lǐng)域的攜手，成為刑事司法民主化的一個(gè)重要內(nèi)容。但總的來看，目前我國社區(qū)矯正實(shí)踐中的公民參與仍然是低水平的，需要不斷的發(fā)展和完善。

一、公民參與社區(qū)矯正的必要性

(一)公民參與社區(qū)矯正可以促進(jìn)社區(qū)以及社區(qū)公民對社區(qū)矯正活動的認(rèn)同與支持，有利于提升社區(qū)矯正的成績和效果。首先，公民參與社區(qū)矯正體現(xiàn)了公民作為社區(qū)的主體對于社區(qū)矯正工作的基礎(chǔ)性作用，可以為社區(qū)矯正提供很好的社會和民意基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)社區(qū)矯正的社會性；其次，公民參與社區(qū)矯正可以使社區(qū)矯正活動更好的去聽取和吸收公民和社區(qū)對社區(qū)矯正活動的利益訴求，對公民和社區(qū)而言使得社區(qū)矯正活動更加的透明和開放、對社區(qū)矯正活動更加的了解和信任，反過來進(jìn)一步提升公民參與的積極性。實(shí)踐證明公民參與積極性高，其社區(qū)矯正的效果就好。

(二)公民參與社區(qū)矯正工作有利于調(diào)適社區(qū)矯正活動和社區(qū)公民的之間的可能的利益沖突與矛盾。社區(qū)矯正工作作為一項(xiàng)以社區(qū)為基礎(chǔ)的刑罰執(zhí)行工作，在社區(qū)進(jìn)行罪犯的矯治肯定在一定程度上會對公民個(gè)體利益帶來影響。社區(qū)矯正活動是體現(xiàn)我國現(xiàn)階段寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的一個(gè)非常重要方面的內(nèi)容。公民參與社區(qū)矯正活動，在體現(xiàn)刑罰執(zhí)行活動的公共屬性的同時(shí)，可以充分體現(xiàn)公民對刑罰執(zhí)行活動社會化的支持，強(qiáng)化社區(qū)矯正活動的公共屬性與公民社區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)。在社區(qū)矯正活動過程如果得不到社區(qū)居民的支持，社區(qū)矯正的罪犯矯治開放行刑的效果就難以實(shí)現(xiàn)。

(三)公民參與社區(qū)矯正工作也是現(xiàn)代社會公民的權(quán)利要求。公民的參與權(quán)是現(xiàn)代民主制度的基礎(chǔ)與核心。社區(qū)矯正活動是在社區(qū)對罪犯進(jìn)行矯治的一項(xiàng)開放性的刑罰執(zhí)行活動，作為在社區(qū)進(jìn)行的刑罰執(zhí)行活動，顯然與社區(qū)以及社區(qū)公民的生活秩序、人身以及財(cái)產(chǎn)安全都息息相關(guān)。作為現(xiàn)代社會公民的權(quán)利要求，公民不僅有權(quán)直接參與到可能影響自身生活的開放行刑的社區(qū)矯正活動中，也有權(quán)參與到應(yīng)對犯罪的社會刑事政策的制定以及通過其他途徑來參與監(jiān)禁行刑的罪犯的懲罰和矯治。當(dāng)然，公民參與到開放行刑的社區(qū)矯正活動中，更能體現(xiàn)公民在參與刑事司法的民主權(quán)利的積極性和有效性。

(四)公民參與社區(qū)矯正工作，可以更好的對社區(qū)矯正活動的進(jìn)行監(jiān)督和約束。公民參與社區(qū)矯正相關(guān)活動，使得社區(qū)矯正活動有更多的參與主體，不僅可以使社區(qū)矯正的各工作主體工作更加規(guī)范，也可以強(qiáng)化對其工作的內(nèi)部監(jiān)督，約束參與社區(qū)矯正的各方主體，預(yù)防和減少在社區(qū)矯正活動中可能產(chǎn)生的不良行為或腐敗行為的發(fā)生，使社區(qū)矯正活動能夠更加體現(xiàn)作為公共活動的社會利益的最大化。

二、公民參與社區(qū)矯正的理論依據(jù)

(一)新時(shí)代司法改革的需要

新一輪司法改革作為中共中央全面深化改革、建設(shè)法治中國、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)部署的重要組成部分，在黨的十八屆三中全會后向縱深展開。“保障人民群眾參與司法”已被寫入《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》?！稕Q定》“不僅揭示了我國司法制度的人民屬性，也指明了司法體制的改革方向和具體要求”。①不言而喻，現(xiàn)階段在我國公眾參與司法進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。社區(qū)矯正作為司法改革的一個(gè)重要方面，公民參與社區(qū)矯正是司法改革的必然要求和趨勢。

(二)體現(xiàn)現(xiàn)代刑事政策的價(jià)值取向

隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成熟，以政治國家為核心的一元社會結(jié)構(gòu)開始衰亡，政治國家與市民社會相對分離的二元社會結(jié)構(gòu)開始悄然崛起。②社區(qū)矯正作為行刑社會化的重要內(nèi)容，正是體現(xiàn)了國家和社會雙本位的現(xiàn)代刑事政策取向，尤其在刑罰執(zhí)行中，傳統(tǒng)的監(jiān)禁刑更多體現(xiàn)國家和公共權(quán)力對犯罪分子的懲罰、改造，對犯罪人個(gè)人的發(fā)展(尤其是出獄后個(gè)人發(fā)展)幾乎無能為力。而社會化的開放行刑的方式(在我國目前以社區(qū)矯正為主要形式)在關(guān)注對犯罪人的懲罰、改造、教育的同時(shí)，更多的公民的參與、社會組織的參與以及其他社團(tuán)的參與可以使社區(qū)服刑的犯罪人在懲罰、改造的同時(shí)能更好的提升、發(fā)展自我，融入社會、復(fù)歸社會。

(三)體現(xiàn)現(xiàn)代公共管理政策趨勢

新公共管理運(yùn)動主要關(guān)注公共部門對市場機(jī)制和企業(yè)管理技術(shù)的引進(jìn)，治理理論的興起，則進(jìn)一步拓展了政府改革的視角，它對現(xiàn)實(shí)問題的處理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域，成為引領(lǐng)公共管理未來發(fā)展的潮流③。在過往的觀念中，人們往往認(rèn)為政府是公共權(quán)力的唯一的擁有和執(zhí)行者。在新的治理理論中，認(rèn)為隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展必然要求社會治理主體的多元化。雖然政府是現(xiàn)代社會最主要的推動者，但是現(xiàn)代社會日益龐大和復(fù)雜，政府的能力是有限的，單一的政府治理很難適應(yīng)社會的高速發(fā)展。這推動著非政府的組織和部門如公民、私營部門、第三方組織等去參與社會公共治理，分享社會公共權(quán)力。社區(qū)矯正的社會化屬性正是體現(xiàn)了公共事務(wù)中各方共同參與，發(fā)揮各方的優(yōu)勢的現(xiàn)代公共管理理念。

三、目前公民參與社區(qū)矯正存在的主要問題

(一)目前我國社區(qū)矯正中公民參與度比較低

我國的社區(qū)矯正試點(diǎn)工作不同于其他許多國家和地區(qū)的一個(gè)重要方面就是，對罪犯的社區(qū)矯正不是源于民間自發(fā)的幫助活動，而是一種自上而下的快速推動，在社會力量的參與和支持方面有所欠缺④。在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作期間和全面鋪開以后，社區(qū)矯正的社會團(tuán)體和公民參與方面，各地的做法各不相同。就全國的情況來看，上海是比較早就開展社會力量和公民參與社區(qū)矯正工作的，相對專門化的社團(tuán)組織培育也比較成熟(比如較早成立的“新航社區(qū)”)，通過政府購買服務(wù)服務(wù)的方式，由這些社團(tuán)來承擔(dān)和參與社區(qū)矯正的一部分工作和職責(zé)，使更多的自愿者和公民參與進(jìn)來。但是由于社會力量和社會資源還是比較缺乏，這些社團(tuán)組織社區(qū)矯正工作的開展、維持和發(fā)展還是更多需要和依賴政府的幫助和支持。其他一些省市在具體做法上基本上大同小異，社區(qū)矯正工作以司法行政部門為主，社區(qū)矯正的社會力量和公民參與的主力還是公共管理屬性比較濃的社區(qū)干部，自愿者的類型和數(shù)量都比較有限，民間力量的自發(fā)參與明顯不足。就筆者參與的浙江省寧波市鄞州區(qū)的實(shí)際情況來看，在實(shí)際參與社區(qū)矯正的公民中，主要是心理咨詢工作者參與矯正人員的心理矯治和心理輔導(dǎo)。

(二)社區(qū)矯正中公民參與的意愿不高、參與的人員范圍及參與途徑有限

現(xiàn)階段公民參與社區(qū)矯正從形式來看主要還是以各種志愿者的身份參與進(jìn)來，在社區(qū)矯正中起著不可替代的重要的作用，實(shí)踐對各類社區(qū)矯正人員在個(gè)案矯治的方案和過程中都需要有公民以及各類社會志愿者的參與其中，可以提升社區(qū)矯正的親和力和矯治效果。

但是在具體實(shí)施上，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在北京地區(qū)，雖有40%的社區(qū)居民愿意以志愿者的身份參與社區(qū)矯正，但實(shí)際僅有2%的人表示參與過社區(qū)矯正工作。⑤華東政法大學(xué)葉慧娟對上海某街道志愿者參與社區(qū)矯正狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的對象中只有15.94%的被調(diào)查人員稱他們的家人或者朋友參加過社區(qū)矯正志愿者活動。而且在這些志愿者中，街道、居委會工作人員占了其中的絕大多數(shù)，一般居民參加社區(qū)矯正志愿者活動在5%以下。

另外根據(jù)對大學(xué)生的調(diào)查結(jié)果顯示，愿意以志愿者身份進(jìn)行社區(qū)矯正工作大學(xué)生仍占少數(shù)(占調(diào)查總數(shù)的38.64%)，一方面是由于大多數(shù)大學(xué)生對社區(qū)矯正制度并不了解，另一方面，矯正對象與志愿者的空余時(shí)間難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，表明志愿者人數(shù)尚有不足，并且志愿服務(wù)的準(zhǔn)備不夠充分，缺乏預(yù)案等措施；志愿者提供服務(wù)的形式不夠多樣化，導(dǎo)致開展過單次服務(wù)之后對社區(qū)矯正對象沒有后續(xù)方案予以跟進(jìn)；志愿者也相對缺乏促使矯正對象再社會化的綜合素質(zhì)。⑥

(三)缺乏法律與政策的保障

司法民主就概念和形式而言是一個(gè)和程序密切相關(guān)的范疇，“民主是一種程序，是尋求公眾問題解決方法的一種途徑”⑦。公眾參與司法活動從形式來看更多的是一種外部參與，這種主要是外部性的參與活動，就要求對這些參與活動的相應(yīng)法律規(guī)定要盡量的清晰、盡量的明確。我國現(xiàn)階段對社區(qū)矯正的專項(xiàng)立法進(jìn)程不符合大家的期望，至今還沒有能夠制定一部專門的社區(qū)矯正法。目前主要的規(guī)定是2014年11月14日司法部、中央綜治辦、教育部等聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》。對于公民參與社區(qū)矯正缺乏專門性的法律法規(guī)的規(guī)定。同時(shí)作為公民和社會力量參與社區(qū)矯正的主要依據(jù)，一方面從形式來看，前述的《意見》在法律效力的位階層面也顯然較低，另一方面從內(nèi)容來看，《意見》對于社會力量參與社區(qū)矯正的規(guī)定也比較狹窄，很多相關(guān)的內(nèi)容或是沒有相應(yīng)的規(guī)定，或是有一些規(guī)定但是規(guī)定比較抽象、比較原則，缺少具體的、具備較強(qiáng)可實(shí)際操作的內(nèi)容?？梢哉f，目前公民參與社區(qū)矯正在外部缺乏必要的法律與政策保障。

(四)公民參與社區(qū)矯正的平臺缺乏、管理機(jī)制不成熟

從內(nèi)部管理角度講，對公民參與社區(qū)矯正的服務(wù)項(xiàng)目管理、需求管理、表彰激勵(lì)、考核評價(jià)、資金籌集等具體的各個(gè)環(huán)節(jié)尚未出臺一套完整管理機(jī)制細(xì)則，對公民參與社區(qū)矯正管理的規(guī)范化、有效性和效率都需要提升。同時(shí)參與社區(qū)矯正中的公民其特長和具備的素質(zhì)力量都各不相同，其組織形式比較分散，要充分發(fā)揮公民參與社區(qū)矯正的作用，在組織層面上需要通過依托有一定專業(yè)性的組織作為參與平臺來進(jìn)行協(xié)調(diào)和維護(hù)，在管理層面需要有效的管理機(jī)制進(jìn)行串聯(lián)。但是從目前的情況來看，不僅公民參與社區(qū)矯正可以依托的平臺非常缺乏，在對公民參與社區(qū)矯正的內(nèi)部管理上也缺乏必要的管理制度和激勵(lì)機(jī)制。

四、我國公民參與社區(qū)矯正的途徑和措施的完善

(一)公民參與意識的培養(yǎng)

公民意識作為一種社會意識形式，是公民在公民社會中所形成的對于自身主體性、權(quán)利和義務(wù)、社會身份、政治地位等的理性自覺⑧。公民意識包括主體意識、民主參與意識、社會責(zé)任意識、法制意識、政治寬容意識等要素⑨。

公民社會中公民參與意識的提高和增強(qiáng)，可以有效的提升公民參與社區(qū)矯正的積極性和主動性。盡管我國社區(qū)建設(shè)已開展20余年，但社區(qū)的公民社會的公民意識并不強(qiáng)，公民對社會以及社區(qū)的公共事務(wù)并沒有很強(qiáng)的主人翁姿態(tài)的自我參與意識，而且公民參與社會公共治理的能力也沒有隨著社區(qū)建設(shè)發(fā)展而有較大的提升，社區(qū)和公民的參與意識與參與能力的不足必然會影響公民對社區(qū)矯正的參與不足。

公民意識的培養(yǎng)和增強(qiáng)，一方面公民需要通過學(xué)習(xí)隨著素質(zhì)和知識的提升，公民社會的公民自覺和公民意識會得到提高；另一方面，政府要放棄大包大攬而強(qiáng)化公民對社會事務(wù)的參與，要通過各種途徑大力培養(yǎng)公民的對社會公共事務(wù)的參與意識和熱情。司法機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中要通過制度設(shè)計(jì)來積極推進(jìn)和鼓勵(lì)支持公民參與到社區(qū)矯正中來，引導(dǎo)和發(fā)揮公民參與社區(qū)矯正的積極性、主動性。外環(huán)境的公民社會應(yīng)該積極倡導(dǎo)公民的參與意識和責(zé)任意識，強(qiáng)調(diào)通過廣泛的公民參與(包括司法參與)，培養(yǎng)公民社會中的公民的民主意識、民主習(xí)慣和民主能力，把民主意識、民主參與滲透進(jìn)人們的日常生活中成為常態(tài)。

(二)公民參與社區(qū)矯正相應(yīng)法律法規(guī)的完善

很多國家對公民及社會力量參與社區(qū)矯正都有相應(yīng)的法律法規(guī)。英國的社區(qū)矯正立法主要體現(xiàn)在社區(qū)令上，社區(qū)令包括“宵禁令、緩刑令、社區(qū)服務(wù)令、結(jié)合令、毒品治療令和測試令、管護(hù)中心令、行動計(jì)劃令”，社會力量的參與集中體現(xiàn)在行動計(jì)劃令上。⑩美國紅十字會有一個(gè)專門的法律即《志愿人員權(quán)利法案》(A Bill of Rightsfor Volunteers)。這個(gè)法案中的很多內(nèi)容都可以同樣被用于社區(qū)矯正領(lǐng)域的志愿者的義務(wù)規(guī)范和權(quán)利保障。

借鑒國外成功的做法，結(jié)合我國社區(qū)矯正工作實(shí)際和公民參與社區(qū)矯正的現(xiàn)實(shí)情況，我們認(rèn)為從立法層面構(gòu)建公民參與社區(qū)矯正的法律法規(guī)制度是十分迫切也是十分必要的。通過立法可以明確參與社區(qū)矯正工作的公民以及各類社會力量的性質(zhì)屬性和職責(zé)定位。給公民參與社區(qū)矯正服務(wù)和活動提供明確而具體的法律依據(jù)，保障其在參與社區(qū)矯正中人身安全及其他各項(xiàng)權(quán)利，明確其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)。

(三)公民參與社區(qū)矯正的教育培訓(xùn)和激勵(lì)機(jī)制的建立和完善

社區(qū)矯正是一項(xiàng)專業(yè)性、嚴(yán)肅性都比較強(qiáng)的司法活動，參與到社區(qū)矯正中的公民絕大多數(shù)都不是該領(lǐng)域的專業(yè)人員，不僅對社區(qū)矯正的性質(zhì)、具體措施等缺乏深入了解，對參與社區(qū)矯正工作所需要的一定的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)也不甚具備，對公民參與社區(qū)矯正的培訓(xùn)必不可少。這些教育培訓(xùn)工作具體的流程可以這樣，組織工作由負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的司法行政部門指揮領(lǐng)導(dǎo)，村(居)民委員會和社團(tuán)及其他志愿者組織負(fù)責(zé)協(xié)助和具體實(shí)施工作，培訓(xùn)的主要內(nèi)容可以包括了解社區(qū)矯正的性質(zhì)、有關(guān)社區(qū)矯正的法律法規(guī)規(guī)定、社區(qū)服刑人員教育矯正矯治的措施和責(zé)任，國家和社會對社區(qū)矯正人員的幫困扶助的政策和資助，為提升矯治效果與社區(qū)矯正人員進(jìn)行良好和有效的人際交往的溝通技巧。

公民參與社區(qū)矯正體現(xiàn)了公民的參與意識和民主意識，更多的是一種志愿行為，需要公民更多的付出，國家和政府應(yīng)該對這類行為進(jìn)行表彰和激勵(lì)，鼓勵(lì)更多的公民參與其中?？梢酝ㄟ^立法和政策的方式明確由人民政府或者司法行政部門對自愿參與社區(qū)矯正工作并作出突出貢獻(xiàn)的社會組織和公民，給予其相應(yīng)的表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)對于積極參與社區(qū)矯正工作的公民，可以視情況的不同，或給予表彰和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，或給予在就業(yè)、上學(xué)、錄用、錄取、晉升提拔等方面給予優(yōu)先的傾斜政策等。

(四)公民參與社區(qū)矯正的市場化機(jī)制運(yùn)行

公民參與社區(qū)矯正工作一般是志愿的，但是我們必須認(rèn)識到單純的志愿和無償?shù)淖龇ú⒉焕诠駞⑴c社區(qū)矯正工作的開展，有其缺陷和局限性。所以利用市場化的運(yùn)作機(jī)制，志愿和有償相結(jié)合來推進(jìn)公民和社會組織參與社區(qū)矯正，是提升和實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正效果的很好的方法。因此，一方面政府和司法行政機(jī)關(guān)要樹立利用市場、通過市場“花錢買服務(wù)”的觀念。通過市場化的運(yùn)作方式，能夠采用多種形式的“花錢買服務(wù)”，可以充分利用公民和社會組織提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)來開展社區(qū)矯正工作，能夠?yàn)樯鐓^(qū)服刑人員提供更專業(yè)更有針對性的矯正服務(wù)，在實(shí)踐中不僅具有可行性，而且服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)而有效率。另一方面，有償利用的社會人員有很大的差異要區(qū)別對待。在倡導(dǎo)、弘揚(yáng)志愿精神的前提下，對志愿者進(jìn)行全面客觀評估，考核其服務(wù)成效。遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)情況，實(shí)行區(qū)別對待，安排適當(dāng)補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。

[ 注 釋 ]

①姜偉.保障人民群眾參與司法[N].光明日報(bào)，2014-11-27.

②杜萬華.二元社會結(jié)構(gòu)體系及其法理學(xué)思考[J].現(xiàn)代法學(xué)，1996(1).

③陳廣勝.走向善治：中國地方政府的模式創(chuàng)新[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2007.10.

④劉津慧.我國社區(qū)矯正試點(diǎn)考察及制度構(gòu)建[A].盧建平主編.京師刑事政策評論(第2卷)[C].北京：北京師范大學(xué)出版社，2008：265-294.

⑤周國強(qiáng).我國公民參與社區(qū)矯正的困境與出路[J].學(xué)海，2013(6).

⑥金鑫.基于調(diào)查問卷進(jìn)行的社區(qū)矯正工作參與人員的調(diào)查與研究[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2016(2).

⑦[美]科恩.論民主[M].聶崇信等譯.北京：商務(wù)印書館，2004，1：4.

⑧李小群.公民意識與法治國家的構(gòu)建[J].江淮論壇，2009(5).

⑨羅建平，梁紀(jì)毅.公民意識對擴(kuò)大公民有序政治參與的意義———種非制度條件的分析視角[J].社科縱橫，2009(2).

⑩譚恩惠，衛(wèi)嶸.社會力量參與社區(qū)矯正的積極性引導(dǎo)及參與路徑研究[J].生產(chǎn)力研究，2011(4).