飼料行業(yè)監(jiān)督執(zhí)法探討

周小娟，鄧 文，張栓玲

（1.河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南鄭州 450008；2.河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院畜牧獸醫(yī)研究所，河南鄭州 450002）

飼料行業(yè)監(jiān)督執(zhí)法探討

周小娟1，鄧 文2，張栓玲1

（1.河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南鄭州 450008；2.河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院畜牧獸醫(yī)研究所，河南鄭州 450002）

本文描述了飼料行業(yè)監(jiān)督執(zhí)法在保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全中的重要作用，分析了監(jiān)督執(zhí)法中存在的保障措施不足、執(zhí)法難度加大、法律法規(guī)不完善、監(jiān)測體系不健全等問題，提出了創(chuàng)新工作機(jī)制、加大保障力度、提高人員素質(zhì)、嚴(yán)格執(zhí)法辦案、完善法律法規(guī)、做好宣傳教育等建議，為全面提升飼料行業(yè)監(jiān)督執(zhí)法能力提供借鑒。

飼料；執(zhí)法；監(jiān)管；問題；對策

Abstract：Supervision and law enforcement in feed industry play an important role in ensuring quality and safety of the livestock products. On the basis of description about the importance，problems existing in the supervision process were analyzed，including the insufficient safeguards，big difficulty in law enforcement，imperfect system of laws and regulations and the unsound supervision system. In order to provide reference for improving supervision and law enforcement ability，related suggestions were proposed，such as innovating the system of work process，strengthening security，improving personnel quality，enforcing the law and handling the cases strictly，perfecting laws and regulations，as well as doing well in publicity and education.

Key words：feed；law enforcement；supervision；problems；countermeasures

飼料監(jiān)督執(zhí)法是指畜牧主管部門對從事飼料生產(chǎn)、經(jīng)營、使用以及其他與飼料有關(guān)活動的單位和個人依法進(jìn)行督促、檢查，促使其履行法定義務(wù)的行政活動。飼料監(jiān)督執(zhí)法是一種政府管理的行政行為，目的在于發(fā)現(xiàn)、糾正、處理違法行為，也是一項科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工作[1]。2012年5月1日，隨著新修訂《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下簡稱《條例》）的實(shí)施，飼料監(jiān)督執(zhí)法工作逐步步入法制化、規(guī)范化軌道。近年來，隨著“瘦肉精”事件和濫用獸藥事件的不斷曝光，飼料作為保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要投入品，監(jiān)督執(zhí)法工作任重道遠(yuǎn)。在此，筆者結(jié)合工作實(shí)際，探究飼料監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題和解決對策。

1 存在的問題

1.1 監(jiān)管對象法律意識不強(qiáng)

1.1.1飼料生產(chǎn)環(huán)節(jié)。一是部分企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證而從事飼料生產(chǎn)活動；二是使用《飼料原料目錄》《飼料添加劑品種目錄》《藥物飼料添加劑品種目錄》以外的物質(zhì)生產(chǎn)飼料；三是《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》落實(shí)不到位，對原料把關(guān)不嚴(yán)，未建立供應(yīng)商評價制度，使用未經(jīng)許可的飼料原料或食品級飼料添加劑，違規(guī)使用藥物飼料添加劑或藥物飼料添加劑不在標(biāo)簽上標(biāo)識；四是生產(chǎn)產(chǎn)品不檢驗即出廠銷售或產(chǎn)品質(zhì)量不合格、標(biāo)簽不規(guī)范、各項記錄不全等問題。

1.1.2飼料經(jīng)營環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)存在對飼料、飼料添加劑進(jìn)行再加工、添加物質(zhì)或拆包分裝，經(jīng)營無產(chǎn)品標(biāo)簽、無生產(chǎn)許可證、無產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格證或質(zhì)量不合格的飼料、飼料添加劑等問題。

1.1.3飼料使用環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)存在使用無產(chǎn)品標(biāo)簽、無生產(chǎn)許可證、無產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格證的“三無”產(chǎn)品；在飼料或者動物飲水中添加禁用物質(zhì)，濫用抗菌藥，對外銷售自配料等問題。

1.2 保障措施不足

1.2.1專業(yè)素質(zhì)有待提高。隨著畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法在全國的推進(jìn)，相關(guān)法律培訓(xùn)力度不斷加大，執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)水平明顯提升。飼料監(jiān)督執(zhí)法技術(shù)要求高，當(dāng)前執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)偏低，有的對配合飼料、濃縮飼料、添加劑預(yù)混合飼料等概念都搞不清楚，難以做到依法監(jiān)管。

1.2.2財政保障不足。目前，全國很多地方（尤其是縣級），畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)未納入本級財政全額預(yù)算，投入力度不夠，裝備缺乏、技術(shù)手段落后，與當(dāng)前繁重的執(zhí)法任務(wù)不相匹配。

1.3 飼料執(zhí)法辦案難度加大

1.3.1違法手段翻新。隨著執(zhí)法監(jiān)管的日益深入，違法行為人逃避打擊的手段也不斷翻新。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，有的“黑窩點(diǎn)”藏匿于居民小區(qū)、偏僻倉庫或農(nóng)村住戶；有的在正規(guī)企業(yè)非法設(shè)置廠外廠、庫外庫。在經(jīng)營環(huán)節(jié)，網(wǎng)店銷售、電話營銷、物流發(fā)貨、代收貨款等新型經(jīng)營方式日益多樣化，違法行為高發(fā)、頻發(fā)，打擊難度加大。在使用環(huán)節(jié)，購進(jìn)不要票，不如實(shí)記錄購進(jìn)臺賬和建檔，監(jiān)管難度大。

1.3.2取證困難。在查處違法行為時，執(zhí)法人員面臨的問題復(fù)雜多樣，如生產(chǎn)、經(jīng)營者不按規(guī)定建立生產(chǎn)銷售記錄，這給執(zhí)法人員查證違法產(chǎn)品貨值和違法所得帶來困難，而飼料法規(guī)又未規(guī)定貨值無法查明時，如何認(rèn)定貨值。監(jiān)督抽檢時，有時因檢測機(jī)構(gòu)出具檢測報告時間較長，所抽飼料已過保質(zhì)期或者銷售完畢，相關(guān)證據(jù)取證困難。

1.4 法律法規(guī)不完善

1.4.1法規(guī)解釋不到位。《條例》是飼料監(jiān)督執(zhí)法的唯一法律依據(jù)。由于《條例》個別條文籠統(tǒng)，違法行為找不到相應(yīng)的處罰條款，實(shí)施性細(xì)則制定或修改滯后，法律解釋工作不到位，這都會造成執(zhí)法人員理解有偏差，難以有效依法監(jiān)管。如《條例》第四十六條，對生產(chǎn)、經(jīng)營無產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的飼料、飼料添加劑作了明確的處罰規(guī)定。其中關(guān)鍵詞“無產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，什么樣的情況才算無產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，無明確解釋。目前，飼料生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)一般是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)，按照《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施條例》，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有效期是3年，到期后需要重新在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門備案。若飼料生產(chǎn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)到期沒有重新備案，是否視為無產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)內(nèi)意見不一。

1.4.2個別規(guī)定缺失。《條例》規(guī)定，養(yǎng)殖者使用自配飼料的，應(yīng)遵守自行配制飼料的使用規(guī)范，但該規(guī)范至今仍未出臺。其次，寵物飼料問題，什么樣的飼料才算寵物飼料，寵物零食、食品和飼料如何區(qū)分，由于缺乏相關(guān)規(guī)定和寵物飼料國家標(biāo)準(zhǔn)，寵物食品行業(yè)管理較為混亂。

1.5 監(jiān)測體系不健全

1.5.1缺少檢測標(biāo)準(zhǔn)。目前，部分藥物飼料添加劑沒有國家檢測標(biāo)準(zhǔn)，如吉他霉素預(yù)混劑、硫酸新霉素預(yù)混劑等。飼料中獸藥（不包括藥物飼料添加劑）缺少檢測方法，如“3·15”晚會曝光的飼料中添加的獸藥二氫吡啶。此外，現(xiàn)行的飼料中藥物飼料添加劑的檢測方法也不適用于飼料添加劑。

1.5.2現(xiàn)行的監(jiān)測體系有待完善。 如《農(nóng)業(yè)部飼料質(zhì)量安全監(jiān)測工作規(guī)范》中，在經(jīng)營或使用環(huán)節(jié)抽樣時，需要向標(biāo)稱生產(chǎn)企業(yè)確認(rèn)檢驗結(jié)果，缺少產(chǎn)品確認(rèn)程序，易造成行政處罰時，標(biāo)稱生產(chǎn)企業(yè)不承認(rèn)自身非法產(chǎn)品。飼料采樣問題，若嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T14699.1—2005）規(guī)定采樣，樣品基數(shù)大時，取樣時需要打開的包裝較多，在實(shí)際中執(zhí)行比較困難。建議根據(jù)工作實(shí)際，重新修訂飼料采樣國家標(biāo)準(zhǔn)，制定操作性強(qiáng)的采樣方法。

2 對策與思考

2.1 創(chuàng)新工作機(jī)制

2.1.1建立行政管理和執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合工作機(jī)制。在落實(shí)好“檢打聯(lián)動”的基礎(chǔ)上，各級畜牧部門要建立行政管理和執(zhí)法監(jiān)督溝通銜接工作機(jī)制，形成監(jiān)管合力。

2.1.2建立監(jiān)督抽檢與執(zhí)法辦案相結(jié)合工作機(jī)制。堅持監(jiān)督抽檢與執(zhí)法辦案相結(jié)合，加大對問題突出、風(fēng)險高、隱患大區(qū)域的抽檢力度。監(jiān)督抽檢中發(fā)現(xiàn)的問題，該整改的，下發(fā)責(zé)令整改通知書；該立案的，嚴(yán)格立案查處；涉嫌刑事犯罪的，及時移送公安機(jī)關(guān)。

2.1.3建立嚴(yán)肅問責(zé)與激勵獎勵相結(jié)合工作機(jī)制。在嚴(yán)肅問責(zé)的基礎(chǔ)上，積極探索建立執(zhí)法激勵機(jī)制，對工作成績突出、查辦大案要案有功的人員，在評先評優(yōu)、職稱評聘、提拔任用等方面優(yōu)先考慮。

2.1.4完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制。加強(qiáng)與公安、檢察院等機(jī)關(guān)的溝通銜接，對涉嫌犯罪的案件，必須嚴(yán)格按照規(guī)定時限、規(guī)定內(nèi)容、規(guī)定程序移送公安機(jī)關(guān)，并向檢察機(jī)關(guān)備案。

2.2 加大保障力度

執(zhí)法辦案需要投入大量的精力、人力和財力。一是增加人員。積極與編制部門、人事部門溝通，加大增編和招聘力度。二是增加執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。圍繞日常監(jiān)督和執(zhí)法辦案等重點(diǎn)工作，加強(qiáng)快速檢測、交通車輛、證據(jù)采集固定、信息化手段等執(zhí)法必需的配備，保證執(zhí)法工作需要。將執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)全額納入本級財政預(yù)算，建立完善財政投入長效機(jī)制[2]。

2.3 提高執(zhí)法人員素質(zhì)

要定期或不定期的對飼料執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，按照“省級重點(diǎn)培訓(xùn)師資，市級重點(diǎn)培訓(xùn)骨干，縣級全員培訓(xùn)”的原則，加大飼料法律法規(guī)的培訓(xùn)力度。貫徹落實(shí)長效培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

2.4 嚴(yán)格執(zhí)法辦案

一是要建立完善網(wǎng)絡(luò)舉報平臺、公布舉報電話，暢通舉報渠道。對每一條案件線索，都要上追下查，一查到底。超出本轄區(qū)的，要嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序》的規(guī)定，移送給有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)查處到底。二是要創(chuàng)新辦案方式，樹立“經(jīng)營”案件理念，采取外圍走訪、摸排蹲守、跟蹤監(jiān)控等措施，開展證據(jù)搜集固定，嚴(yán)懲不法行為，震懾不法分子。三是要積極探索互聯(lián)網(wǎng)制假售假行為的查處，打壓違法行為生存空間，規(guī)范畜牧產(chǎn)業(yè)市場秩序。

2.5 完善法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是做好飼料監(jiān)督執(zhí)法的基礎(chǔ)。針對《條例》及配套規(guī)章，實(shí)施性細(xì)則制定或修改滯后，法律的解釋工作不到位、個別條款缺失的實(shí)際情況，盡快組織力量進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和完善。另外要加快制訂飼料中藥物飼料添加劑的檢測方法，為依法打擊濫用藥物飼料添加劑提供技術(shù)支撐。

2.6 做好宣傳教育

各級政府及有關(guān)部門要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，高度重視，把從源頭保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全作為一項重要民生工程來抓，同時要利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑和方式，向廣大飼料從業(yè)人員宣傳《條例》等法律法規(guī)，發(fā)放“以案說法”典型素材，切實(shí)提高行政相對人知法、懂法、守法意識，履行第一責(zé)任人義務(wù)。逐步形成領(lǐng)導(dǎo)重視、部門支持、經(jīng)營者理解，社會擁護(hù)的飼料監(jiān)督執(zhí)法工作新局面。

[1]李炳玉，吳惠忠，關(guān)亞林.淺談動物衛(wèi)生監(jiān)督存在的問題與對策[J].中國動物檢疫，2010，27（10）：40-41.

[2]周小娟，鄧文，董俊偉.河南省畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法實(shí)踐[J].中國動物檢疫，2016，33（10）：54-57.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Discussion on Supervision and Law Enforcement towards the Feed Industry

Zhou Xiaojuan1，Deng Wen2，Zhang Shuanling1
（1. Henan Animal Health Supervision Institution，Zhengzhou，Henan 450008；2. Institute of Animal Husbandry and Veterinary Science，Henan Academy of Agricultural Sciences，Zhengzhou，Henan 450002）

S851.33；D912.1

A

1005-944X（2017）10-0036-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.10.011

并列第一作者：周小娟、鄧 文