寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革調(diào)研

譚 倩，高愛霞，趙 麗

（寧夏回族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，寧夏銀川 750002）

寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革調(diào)研

譚 倩，高愛霞，趙 麗

（寧夏回族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，寧夏銀川 750002）

為了解寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展現(xiàn)狀，為獸醫(yī)體制改革提供參考，通過對寧夏各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體制進(jìn)行摸底調(diào)查，在對機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀闡述的基礎(chǔ)上，著重分析了在改革過程中面臨的立法滯后、執(zhí)法主體缺失、職能定位不明、隊(duì)伍素質(zhì)偏低、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作弱化等主要問題，提出了完善立法、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、做好機(jī)構(gòu)銜接、加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)等對策和建議。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督；綜合執(zhí)法；獸醫(yī)體制改革；執(zhí)法主體

黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出推進(jìn)綜合執(zhí)法，探索整合部門相同相近的執(zhí)法職能，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。當(dāng)前各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)正處在獸醫(yī)體制改革的浪潮中，機(jī)構(gòu)和人員究竟何去何從，是當(dāng)前各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)面臨的巨大挑戰(zhàn)。據(jù)了解，各地圍繞獸醫(yī)體制改革的發(fā)展需要已作了較多有益探索[1-3]。為此，筆者進(jìn)行了專題調(diào)研，摸清目前寧夏各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的類型、職能，理清思路，為推進(jìn)改革提供借鑒。

1 基本情況

截至2016年底，寧夏自治區(qū)、市、縣三級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所共計(jì)195個(gè)，其中省級1個(gè)、市級5個(gè)、縣級22個(gè)、縣級派出機(jī)構(gòu)167個(gè)（檢疫監(jiān)督合設(shè)159個(gè)，檢疫監(jiān)督分設(shè)8個(gè)），全部為事業(yè)單位，其中財(cái)政全額補(bǔ)助185個(gè)（94.8%）、財(cái)政差額補(bǔ)助10個(gè)（5.2%）[4]。經(jīng)調(diào)查，自治區(qū)、市、縣三級28個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中占比屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不存在跨行業(yè)綜合執(zhí)法和在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所基礎(chǔ)上實(shí)施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的情況，主要存在以下類型：

1.1 機(jī)構(gòu)合并

吳忠市、中衛(wèi)市、沙坡頭區(qū)將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所與動(dòng)物疾病預(yù)防控制中心合并，合署辦公。其中，吳忠市、沙坡頭區(qū)實(shí)行1套人馬2塊牌子，占比10.7%。

1.2 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

銀川市、石嘴山市、金鳳區(qū)、西夏區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所并入所在農(nóng)牧局下屬的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，無獨(dú)立法人資格。其中，銀川市以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)××大隊(duì)加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的牌子開展工作，占比14.3%。

1.3 其他情況

興慶區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所與農(nóng)牧局其他職能部門1套人馬2塊牌子合署辦公，無獨(dú)立法人資格，財(cái)務(wù)不獨(dú)立；賀蘭縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所有獨(dú)立法人資格，財(cái)務(wù)不獨(dú)立，隸屬縣農(nóng)牧局；利通區(qū)、紅寺堡區(qū)作為吳忠市政府大部門行政綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)縣，人員編制已從農(nóng)牧局劃出，待整合。

目前，除自治區(qū)級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，其他市縣級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中還分別承擔(dān)著獸醫(yī)主管部門委托的獸藥、飼料、生鮮乳監(jiān)管、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督等執(zhí)法工作。

2 存在的問題

2.1 立法滯后

2008新修訂的《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（以下簡稱《動(dòng)物防疫法》）及后續(xù)的配套法規(guī)都難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政執(zhí)法改革的需求，存在執(zhí)法主體不適格、執(zhí)法無依據(jù)、法規(guī)配套差，規(guī)定過于籠統(tǒng)等問題，制約了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的正常開展。

2.2 執(zhí)法主體缺失

石嘴山市、中衛(wèi)市等多地機(jī)構(gòu)合并，也未加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)牌子，機(jī)構(gòu)設(shè)置變了，名稱換了，使原有機(jī)構(gòu)失去了獨(dú)立法人資格，處在一個(gè)有案不敢辦、不能辦的尷尬境地，加大了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 職能定位不明

依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》規(guī)定：“省、市、縣三級人民政府可根據(jù)本地實(shí)際情況，對現(xiàn)有動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機(jī)構(gòu)及其行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合，組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依法負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫、檢疫與動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法工作?！币陨弦?guī)定既表明了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政主體地位，又明確了其行政執(zhí)法職能和范圍。但現(xiàn)行體制中我們的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與之相矛盾，改革多年，機(jī)構(gòu)、人員身份、職能定位仍不明確。

2.4 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作有所弱化

目前，市縣級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)除行使《動(dòng)物防疫法》授權(quán)職能外，還需要承擔(dān)屠宰監(jiān)管、獸藥、飼料、生鮮乳監(jiān)管等委托執(zhí)法工作，弱化了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢疫、監(jiān)督等管理職能。機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制不到位，導(dǎo)致執(zhí)法主體混亂、法定與承擔(dān)任務(wù)的職責(zé)不清，“種別人地、荒自己田”的現(xiàn)象普遍存在。

2.5 隊(duì)伍素質(zhì)偏低

寧夏各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)有執(zhí)法人員875人，其中從事檢疫（含聘用人員）539人、從事監(jiān)督工作336人，持有行政執(zhí)法證270人。各單位缺乏法學(xué)專業(yè)人員配備，絕大部分執(zhí)法工作由畜牧獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員承擔(dān)，依法行政意識(shí)和能力不強(qiáng)，大大削弱了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平和質(zhì)量。

3 幾點(diǎn)建議

3.1 完善立法

現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》自頒布實(shí)施近十年來，相繼頒布出臺(tái)了一批與之相適應(yīng)的配套法規(guī)規(guī)章，在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。在我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，逐步形成了動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品大市場、大流通格局，現(xiàn)行法律法規(guī)已難以應(yīng)對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中出現(xiàn)的新問題、新情況。當(dāng)前，應(yīng)加快完善我國動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法律體系建設(shè)，修訂《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法規(guī)規(guī)章，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索動(dòng)物福利、動(dòng)物衛(wèi)生程序法等新領(lǐng)域，健全配套法規(guī)規(guī)章，彌補(bǔ)我國動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域空白，為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作提供法律保障。

3.2 推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法

深化獸醫(yī)管理體制改革，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革。將分散在各職能部門的行政執(zhí)法職能整合，理順執(zhí)法體制，設(shè)立統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，專司執(zhí)法工作，配備執(zhí)法服裝，獨(dú)立行使職能?？梢赃x擇部分市縣先行試點(diǎn)，成立×××農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總（大、支）隊(duì)（加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子）；也可以在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，避免弱化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢疫、監(jiān)督、管理等職能。在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以點(diǎn)帶面，逐步推廣，從源頭上解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問題，形成執(zhí)法合力。

3.3 做好機(jī)構(gòu)銜接

各地要積極爭取政策支持，將改革思路、發(fā)展方向等與當(dāng)?shù)厝耸?、編制和主管部門多溝通，參照農(nóng)業(yè)部辦公廳近期復(fù)函北京市農(nóng)業(yè)局，關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革中動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法有關(guān)問題的文件精神，凡縣級以上地方人民政府編制部門批準(zhǔn)設(shè)立的承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，無論其機(jī)構(gòu)設(shè)置如何、名稱如何表述，均屬于《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有權(quán)以自己的名義行使《動(dòng)物防疫法》賦予的相應(yīng)職責(zé)，進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)的職責(zé)權(quán)限，做好執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法工作、執(zhí)法人員的銜接。

3.4 加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)

通過舉辦培訓(xùn)班、專題講座、遠(yuǎn)程教育、案例教學(xué)、外出考察等形式，督促執(zhí)法人員加強(qiáng)職業(yè)道德和相關(guān)行政法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，特別是要加強(qiáng)執(zhí)法人員執(zhí)法辦案和案卷制作等方面的培訓(xùn)，切實(shí)提高培訓(xùn)的針對性和實(shí)效性。在加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時(shí)，也要重視思想政治教育，鍛造一支作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精通、執(zhí)法有力、清正廉潔的執(zhí)法隊(duì)伍。

[1] 石蘭，袁孟偉.四川省成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革實(shí)踐初探[J].中國動(dòng)物檢疫，2017，34（2）：67-70.

[2] 文煉鋼，羅冬生，陳宇明，等.湖南省長沙市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作調(diào)研[J].中國動(dòng)物檢疫，2016，33（2）：46-49.

[3] 譚倩.動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題及對策[J].當(dāng)代畜牧，2012（4）：58-60.

[4] 孫國斌.寧夏獸醫(yī)志[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2016.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Research on Animal Health Supervision Organization Reform in Ningxia

Tan Qian，Gao Aixia，Zhao Li
（Ningxia Animal Health Supervision Institution，Yinchuan，Ningxia 750002）

In order to understand the present situation of the animal health supervision institution reform and to provide reference for veterinary system reform in Ningxia，investigations were conducted on animal health supervision organizations at various levels in Ningxia. Based on the description of the current institutions，some problems were pointed out such as legislation delay，main responsibility missing，unclear function，low quality staff，the animal health supervision work weakening and so on. Suggestions were put forward，such as to improve legislation，to promote comprehensive agricultural law enforcement，to do a good job at institutional convergence，and to strengthen the of law enforcement off i cer training.

animal health supervision；comprehensive law enforcement；reform；main responsibility

S851.32

：A

：1005-944X（2017）07-0056-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.07.016