新世紀(jì)我國生態(tài)安全面臨的新態(tài)勢(shì)與對(duì)策*

■ 歐陽志云 徐衛(wèi)華 肖燚 鄭華 張路

中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100085

新世紀(jì)我國生態(tài)安全面臨的新態(tài)勢(shì)與對(duì)策*

■ 歐陽志云 徐衛(wèi)華 肖燚 鄭華 張路

中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100085

[目的/意義]自進(jìn)入新世紀(jì)以來，持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長、快速城鎮(zhèn)化、資源高強(qiáng)度開發(fā)，以及汶川特大地震等自然災(zāi)害對(duì)生態(tài)系統(tǒng)帶來巨大沖擊和影響，這一時(shí)期也是我國生態(tài)保護(hù)與建設(shè)力度最大的時(shí)期，先后實(shí)施一系列生態(tài)保護(hù)政策與建設(shè)工程，促進(jìn)了生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，研究新時(shí)期生態(tài)問題特征及變化趨勢(shì)，分析生態(tài)保護(hù)面臨的問題，對(duì)完善生態(tài)保護(hù)政策與措施具有重要意義。［方法/過程］分析我國2000—2010年主要生態(tài)問題及其變化趨勢(shì)。［結(jié)果/結(jié)論］研究發(fā)現(xiàn)，新世紀(jì)以來，我國生態(tài)問題開始進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，農(nóng)業(yè)導(dǎo)致的生態(tài)問題仍然嚴(yán)重，但開始好轉(zhuǎn)；城市化導(dǎo)致的生態(tài)問題加劇，主要表現(xiàn)為：生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能低下，水土流失、土地沙化、石漠化等問題仍然嚴(yán)重，但面積減少與程度下降。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與資源開發(fā)導(dǎo)致的流域生態(tài)破壞、城鎮(zhèn)人居環(huán)境惡化、自然海岸線喪失、野生動(dòng)植物自然棲息地減少等問題加劇。全國生態(tài)安全形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾還尖銳。為了應(yīng)對(duì)生態(tài)問題的轉(zhuǎn)型，保障國家生態(tài)安全，應(yīng)該堅(jiān)持自然恢復(fù)，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與生物多樣性保護(hù)，積極推進(jìn)綠色城市化道路，降低城市化對(duì)區(qū)域環(huán)境的影響，加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，提高流域生態(tài)服務(wù)功能。

生態(tài)安全 生態(tài)問題 土地退化 生境喪失 流域生態(tài)功能退化 城市人居環(huán)境惡化

自進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持高速增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快[1-2]，資源開發(fā)強(qiáng)度與力度不斷增強(qiáng)[3]，同時(shí)汶川特大地震、西南持續(xù)干旱、南方嚴(yán)重冰雪、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)[4-6]，我國生態(tài)系統(tǒng)受到巨大沖擊和影響[7]。新世紀(jì)以來，還是我國生態(tài)保護(hù)與建設(shè)力度最大的時(shí)期，我國先后實(shí)施了天然林保護(hù)、退耕還林還草、退田還湖、京津風(fēng)沙源治理工程、三江源生態(tài)建設(shè)工程等一系列生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程[8-12]，推動(dòng)了我國生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與恢復(fù)，研究我國生態(tài)問題特征及變化趨勢(shì)，分析生態(tài)保護(hù)面臨的問題，是完善生態(tài)保護(hù)政策與措施、確保我國生態(tài)安全的科學(xué)基礎(chǔ)。

1 生態(tài)問題態(tài)勢(shì)與變化趨勢(shì)

由于氣候、地理?xiàng)l件的影響，我國生態(tài)環(huán)境脆弱，對(duì)人類活動(dòng)的干擾十分敏感[13-14]；同時(shí)悠久的歷史、巨大的人口數(shù)量和高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的高強(qiáng)度資源開發(fā)，對(duì)我國森林、草地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大的影響，產(chǎn)生了生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低下、水土流失、沙漠化、石漠化、野生動(dòng)植物生境破壞、流域生態(tài)環(huán)境惡化等一系列嚴(yán)重的生態(tài)問題[15-19]。

1.1 生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能低下

受地理與氣候條件的影響，我國生態(tài)環(huán)境脆弱，脆弱區(qū)面積占國土面積60%以上[20]，西北干旱半干旱區(qū)、黃土高原區(qū)、西南山地區(qū)、青藏高寒區(qū)等地區(qū)尤為突出。

全國森林、灌叢與草地質(zhì)量和服務(wù)功能低下，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量為低等級(jí)與差等級(jí)的面積比例分別占3種類型總面積的43.7%、60.3%和68.2%；質(zhì)量為優(yōu)等級(jí)的面積比例僅占3種類型總面積的5.8%、11.7%和5.4%。局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能仍在下降，有17.6%的森林、14.4%的灌叢與34.7%的草地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量有不同程度的下降。質(zhì)量降低的森林與灌叢生態(tài)系統(tǒng)主要分布在大興安嶺地區(qū)、汶川地震重災(zāi)區(qū)、云南東南部、青藏高原南部和東部的部分地區(qū)，質(zhì)量降低的草地生態(tài)系統(tǒng)主要分布在內(nèi)蒙古中部、青藏高原西部、新疆天山南部、四川西北部等地區(qū)。

1.2 土地退化問題仍然嚴(yán)重

在我國土地退化主要表現(xiàn)為以水土流失、土地沙化、石漠化為主的土地退化等。

1.2.1 水土流失 我國水土流失分布廣、面積大。2010年，全國水土流失（水蝕）總面積為167.75萬平方千米，占國土面積的17.8%。其中，極重度和重度侵蝕面積占水土流失總面積的22.5%，輕度侵蝕面積占水土流失總面積的58.1%。全國水土流失強(qiáng)度較大的區(qū)域主要分布在黃土高原和西南地區(qū)，其中，極重度水土流失主要發(fā)生在黃土高原和四川、云南局部地區(qū)；東部地區(qū)水土流失強(qiáng)度相對(duì)較小。

10年間全國水土流失面積減少，從177.78萬平方千米減少到167.75萬平方千米，減幅為5.6%。其中，極重度水土流失面積比例減少幅度最大，減少16.1%（見表1）。10年間，全國水土流失嚴(yán)重區(qū)侵蝕強(qiáng)度整體下降，南方部分區(qū)域侵蝕強(qiáng)度增加。黃土高原地區(qū)的土壤侵蝕強(qiáng)度呈現(xiàn)大面積降低，秦巴山區(qū)、三峽庫區(qū)、大婁山、苗嶺以及仙霞嶺的侵蝕強(qiáng)度均有一定程度下降，而岷山、邛崍山、西藏東南、云南中部與南部、廣西中部以及廣東北部等西南地區(qū)的侵蝕強(qiáng)度表現(xiàn)為明顯增加。

表1 全國水土流失面積動(dòng)態(tài)變化Table 1 The area change of soil erosion

1.2.2 土地沙化 我國沙化土地面積大，以極重度及重度沙化等級(jí)為主。2010年，全國沙化土地面積為182.35萬平方千米，占全國國土總面積的19.0%。其中，沙漠/戈壁面積占沙化土地面積的51.8%，極重度沙化面積占沙化土地面積的16.6%，重度沙化面積占沙化土地面積的22.5%，中度沙化面積占沙化土地面積的7.6%。全國沙化土地主要分布在我國的西北地區(qū)，以及西南、華北、東北的局部地區(qū)。沙化土地面積最多省份是新疆、內(nèi)蒙古、西藏，3省區(qū)的沙化土地面積占全國沙化土地總面積的82.0%。

10年間，全國沙化土地面積整體減少，局部沙化程度加重。沙化土地面積減少11.61萬平方千米，減幅為6.0%（表2）。其中極重度沙化區(qū)呈減少趨勢(shì)，輕度沙化面積增加。沙化程度減輕區(qū)域主要分布在內(nèi)蒙古東北部、黃土高原西北部、新疆北部等。沙化程度加重區(qū)域主要分布在內(nèi)蒙古中部、西藏西部等。

表2 全國沙化土地面積動(dòng)態(tài)變化Table 2 The area change of the desertification land

1.2.3 西南石漠化 全國石漠化區(qū)域主要分布在貴州、云南、廣西、四川、湖南、廣東、重慶及湖北8省市的喀斯特地區(qū)，總面積為9.56萬平方千米，占8省市總面積的17.9%。石漠化程度以中度和輕度為主，中度石漠化面積2.60萬平方千米，占石漠化總面積的27.2%，輕度石漠化面積5.98萬平方千米，占石漠化總面積的62.6%。重度石漠化的面積為0.98萬平方千米，占石漠化總面積的10.3%，主要分布在貴州、云南、廣西等省份。

10年間，全國石漠化程度有所改善，主要在貴州大部、云南西南部等區(qū)域，面積減少了4.7%（表3），但局部地區(qū)有惡化的趨勢(shì)。

表3 全國石漠化土地面積動(dòng)態(tài)變化Table 3 The area change of the rocky desertification land

1.3 生態(tài)系統(tǒng)人工化加劇，野生動(dòng)植物自然棲息地減少

10年間，人工林、庫塘等人工濕地和城鎮(zhèn)面積顯著增長，自然森林、沼澤濕地、自然草地面積持續(xù)減少，生態(tài)系統(tǒng)人工化趨勢(shì)進(jìn)一步加劇。全國人工林面積約占森林生態(tài)系統(tǒng)面積的1/3，桉樹面積持續(xù)增加，如：2010年海南桉樹等漿紙林面積達(dá)到1941平方千米，占全省森林面積的21.1%，比2000年增加了70.3%。全國城鎮(zhèn)面積明顯增加，十年增加了5.56萬平方千米，比2000年增加28.0%。全國水庫數(shù)量8.79萬個(gè)，水庫水面5.28萬平方千米，總庫容7162億立方米，分別占全國陸地水體總面積的26.1%和全國河流徑流總量的23.0%，十年間水庫面積增加了3.1%，自然河段長度比例不斷下降。

十年間天然林、灌叢、草地和沼澤等自然生態(tài)系統(tǒng)的面積均下降，其中，天然林面積減少了10.3%，東部湖泊面積在減少，自然海岸線長度減少1078.5千米，減少了10.7%。海岸帶自然濕地生態(tài)系統(tǒng)喪失0.18萬平方千米，減少了14.9%（表4）。野生動(dòng)植物棲息地面積還在喪失或減少，棲息地質(zhì)量持續(xù)下降，這仍然是生物多樣性保護(hù)面臨的主要問題。

表4 全國自然棲息地面積變化Table 4 The area change of the natural habitat

1.4 流域生態(tài)破壞嚴(yán)重，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)巨大

由于水資源與水電資源的大規(guī)模開發(fā)，我國河流生態(tài)系統(tǒng)面臨巨大的沖擊，河流斷流、濕地喪失、廢水排放顯著增加、水環(huán)境污染嚴(yán)重、生物多樣性減少、生態(tài)調(diào)節(jié)功能低。長江流域、黃河流域和海河流域的生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)尤為顯著。

1.4.1 長江流域 長江中、下游河流岸邊帶人工開發(fā)強(qiáng)度大。2010年，長江上、中、下游1000米河岸帶自然生態(tài)系統(tǒng)面積比例分別為80.2%、53.6%和45.7%。

自然濕地喪失嚴(yán)重。10年間，長江流域沼澤濕地喪失742.1平方千米，湖泊喪失220.7平方千米。

自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低。優(yōu)、良等級(jí)森林生態(tài)系統(tǒng)面積比例僅為13.6%；優(yōu)良等級(jí)草地生態(tài)系統(tǒng)面積比例為52.7%；沙化土地面積達(dá)5.8%；石漠化土地面積達(dá)3.1%。

水土流失嚴(yán)重。長江流域土流失面積57.59萬平方千米，占全流域面積的32.3%，2010年全流域土壤流失量10.18億噸，是同期黃河流域的3.5倍。滑坡泥石流等地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重。

水資源開發(fā)強(qiáng)度大，生態(tài)隱患大。長江流域已建水庫4.6萬座，總庫容逾2307億立方米，占長江多年平均入海水量的24.0%。水庫的建設(shè)和運(yùn)行，將對(duì)中下游河流和湖泊生態(tài)系統(tǒng)帶來嚴(yán)重不利影響。如2003年三峽工程運(yùn)行后，2004—2010年間鄱陽湖枯水期的水面萎縮了25%。長江上游支流水電開發(fā)強(qiáng)度大，河道斷流普遍發(fā)生。

廢水排放增加，水環(huán)境污染嚴(yán)重。2010年，長江流域工業(yè)與生活用水達(dá)到1015.1億立方米，廢水排放量444.9億噸，分別比2000年增長43.7%與47.5%，而且中上游污水排放量比例不斷提高。長江流域干流和主要支流水質(zhì)呈現(xiàn)變好趨勢(shì)，但3級(jí)以下支流水質(zhì)則呈變差趨勢(shì)。長江流域51個(gè)主要湖泊中度富營養(yǎng)以上的湖泊16個(gè)，占31.4 %，滇池、巢湖、太湖等湖泊的污染與富營養(yǎng)化已經(jīng)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙。

生物多樣性減少。斷流、水環(huán)境嚴(yán)重污染、水庫和水電站建設(shè)，導(dǎo)致河道片段化、江湖阻隔和水環(huán)境惡化，野生動(dòng)植物棲息地喪失與退化。長江水生生物多樣性喪失嚴(yán)重，白暨豚已功能性滅絕，江豚、中華鱘等珍稀瀕危物種種群數(shù)量不斷下降，瀕臨滅絕。

1.4.2 黃河流域 生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低，水土流失依然嚴(yán)重。黃河流域優(yōu)、良等級(jí)森林生態(tài)系統(tǒng)面積比例僅為7.4%；優(yōu)、良等級(jí)草地生態(tài)系統(tǒng)面積比例僅為30.0%；黃河流域水土流失面積比例達(dá)63.7%；沙化土地面積達(dá)9.0%。水資源過度開發(fā)，河流斷流嚴(yán)重。由于水資源開發(fā)利用增加，全國斷流河流愈來愈多、斷流河道長度不斷增加、斷流時(shí)間不斷延長。黃河27條主要支流中，11條常年干涸，黃河下游干流已經(jīng)成為人工控制的“水渠”。

污染物排放加劇，水環(huán)境污染嚴(yán)重。2000—2010年黃河流域污水平均排放量達(dá)到42.16億噸，是1980年代（21.7億噸）的2倍，比1990年代初的32.6億噸增長近30%。黃河流域水污染嚴(yán)重，2009年黃河干流劣于III類水質(zhì)河長占45.3%，支流劣于III類水質(zhì)河長占75.5%。水環(huán)境污染嚴(yán)重。2010年黃河干流劣于III類水質(zhì)河長占56.0%。

1.4.3 海河流域 生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低，水土流失嚴(yán)重。海河流域優(yōu)、良等級(jí)森林生態(tài)系統(tǒng)面積比例僅為4.6%，優(yōu)、良等級(jí)草地生態(tài)系統(tǒng)面積比例為44.4%。海河流域水土流失面積比例30.7%。

水資源過低開發(fā)，地下水位下降。海河流域水資源總開發(fā)利用程度為98%，全流域淺層地下水超采嚴(yán)重，總開發(fā)利用程度高達(dá)110.4%。海河流域地下水開發(fā)利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的合理開發(fā)程度30%以及極限開發(fā)程度40%的標(biāo)準(zhǔn)。至2011年海河流域受水區(qū)淺層地下水超采區(qū)面積為5.83萬平方千米，占海河流域總面積的45.5%。由于地下水的持續(xù)嚴(yán)重超采，海河平原淺層地下水超采區(qū)面積達(dá)6萬平方千米，形成了唐山、北京順義—通州、北京房山等11個(gè)較大的地下水漏斗，面積達(dá)1.82平方千米。

河流斷流嚴(yán)重。1990—2010年間，海河流域60%河流的徑流量出現(xiàn)不同水平的下降趨勢(shì)，50%以上河流斷流天數(shù)呈現(xiàn)顯著增加趨勢(shì)。

水環(huán)境污染嚴(yán)重。海河流域劣于Ⅲ類水的河長比例高達(dá)63.8%。平原區(qū)（含盆地）地下水大多數(shù)也受到不同程度的污染，污染面積占平原區(qū)（含盆地）面積的76.45%。

1.5 城鎮(zhèn)擴(kuò)張失控，人居環(huán)境惡化

全國城鎮(zhèn)擴(kuò)張“攤大餅”現(xiàn)象普遍。10年間，6個(gè)重點(diǎn)城鎮(zhèn)化區(qū)中，17個(gè)重點(diǎn)城市主城區(qū)范圍均呈較大規(guī)模擴(kuò)張，重慶、蘇州、無錫和常州主城區(qū)面積擴(kuò)大了2～4倍，北京、天津、成都、武漢等多數(shù)重點(diǎn)城市建成區(qū)呈攤大餅式的單中心擴(kuò)張模式。

生態(tài)調(diào)節(jié)功能不斷降低。全國所有大城市“熱島效應(yīng)”不斷增強(qiáng)，以地表溫度為例，十年間北京、天津、上海、廣州、重慶和長沙6個(gè)重點(diǎn)城市的“高溫區(qū)”范圍都有所增加，其中，上海主城區(qū)內(nèi)“高溫區(qū)”所占比例由2000年9.2%增加到2010年的47.7%。內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)，近年全國62%的城市發(fā)生過城市內(nèi)澇，其中，74.6%最大積水深度超過50厘米，給城市居民生活帶來嚴(yán)重影響。城市大氣污染嚴(yán)重，健康風(fēng)險(xiǎn)加大。城市綠地結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，外來植物比例高，如北京城區(qū)外來植物物種占比高達(dá)52.7%，野生動(dòng)植物種類少、種群數(shù)量低。

1.6 海岸帶變化劇烈，自然岸線與濱海濕地持續(xù)減少

自然岸線減少。10年間由于工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、養(yǎng)殖等導(dǎo)致自然岸線長度由8933.6千米減少到7680.3千米，自然岸線的比例從54.6%降低到44.1%，而人工岸線的比例從45.4%增加到55.9%。

濕地變化顯著。10年間，自然濕地面積由11923.5平方千米減少到10148.9平方千米，減少了14.9%。而人工濕地面積從11817.3平方千米增加到14805.1平方千米，增加了25.3%。

海岸帶自然岸線長度與自然濕地面積不斷減少，濱海灘涂生態(tài)服務(wù)功能退化，野生動(dòng)植物棲息地喪失，近海污染凈化能力與防災(zāi)減災(zāi)能力下降。

1.7 礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大

十年間，全國礦產(chǎn)資源開發(fā)擴(kuò)張迅速。2010年直接破壞地表面積在5公頃以上的礦產(chǎn)開發(fā)點(diǎn)達(dá)52566個(gè)，分布于全國1774個(gè)縣。10年間新增礦區(qū)面積為2285.17平方千米，占2010年礦產(chǎn)總面積的32.26%。新增礦區(qū)面積55%分布在西部地區(qū)。在25個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，24個(gè)有礦產(chǎn)開采，占全國礦區(qū)總面積的15.5%。

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染嚴(yán)重，地面沉降、滑坡、地裂縫、潰壩等次生地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。如2008年9月8日，山西省臨汾市襄汾縣發(fā)生尾礦庫特別重大潰壩事故，造成277人死亡。2010年7月3日，福建上杭縣紫金礦業(yè)發(fā)生污水滲漏事故，造成過汀江千噸魚中毒死亡。江西贛州地區(qū)的稀土無序開采對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，生態(tài)修復(fù)代價(jià)高，僅贛州礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費(fèi)用就需要380億元。

2 生態(tài)保護(hù)管理體制與機(jī)制所面臨的問題

我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題，有自然的、歷史的原因，但主要是由于資源盲目開發(fā)、無序開發(fā)、過度開發(fā)等人為因素所導(dǎo)致的。體制不完善、機(jī)制不健全、責(zé)任不落實(shí)、改革不到位等是生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生發(fā)展的深層次因素。

2.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)不完善、責(zé)任不落實(shí)

當(dāng)前，我國生態(tài)保護(hù)體制是按生態(tài)類型與生態(tài)要素分部門管理的思路建立的，既分森林、草地、湖泊與河流、海洋等生態(tài)類型進(jìn)行管理，又按氣象、土地、水資源等生態(tài)要素管理，缺乏統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，多頭管理，責(zé)任不清，效率低下。

同時(shí)，主管部門“既是運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”，監(jiān)管部門往往“既是裁判員、又要充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”。資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管職能不分，難以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施有效保護(hù)。政府與企業(yè)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任不明確、任務(wù)未落實(shí)。

2.2 生態(tài)保護(hù)觀念落后，重人工建設(shè)、輕自然恢復(fù)

實(shí)踐表明，人工生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能與生態(tài)效益遠(yuǎn)低于自然生態(tài)系統(tǒng)。在我國的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中，生態(tài)建設(shè)工程的前期規(guī)劃與評(píng)價(jià)不夠，重建設(shè)、輕管理，生態(tài)恢復(fù)沒有遵循生態(tài)規(guī)律，過分強(qiáng)調(diào)人工措施，將人工造林、種草、改造立地條件等同于生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，忽視生態(tài)保護(hù)和自然恢復(fù)，不重視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的恢復(fù)，大面積種植桉樹、楊樹、濕地松、日本落葉松等人工用材林和經(jīng)濟(jì)林，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成本高、生態(tài)系統(tǒng)人工化趨勢(shì)加劇、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量下降、自然棲息地喪失、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化、生態(tài)產(chǎn)品提供能力下降等一系列生態(tài)問題。

2.3 生態(tài)保護(hù)重戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏“落地”機(jī)制

主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃均屬戰(zhàn)略規(guī)劃，不能將生態(tài)保護(hù)的要求落實(shí)到具體地塊上。我國現(xiàn)行《土地利用規(guī)劃分類體系》的主要依據(jù)是土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，在分類體系中只有農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地，沒有考慮土地提供生態(tài)服務(wù)功能的屬性，缺少“生態(tài)用地”類型，將水域、灘涂、沼澤、自然保留地等歸為未利用地，從而導(dǎo)致在土地利用規(guī)劃與管理中，提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的土地得不到保障，構(gòu)建生態(tài)安全格局落實(shí)不到具體地塊上，在農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)與資源開發(fā)中，生態(tài)保護(hù)的要求得不到落實(shí)。

2.4 生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目多頭管理，效益低下

國家生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，項(xiàng)目類型多，管理部門多，資金分散，重復(fù)立項(xiàng)。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施科學(xué)性差，重建設(shè)、輕管理，缺長效機(jī)制，資金使用效益不高。

生態(tài)補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，內(nèi)涵泛化，導(dǎo)致補(bǔ)償名目多、管理部門多，監(jiān)督機(jī)制缺乏。生態(tài)補(bǔ)償與扶持社會(huì)發(fā)展、生態(tài)賠償、生態(tài)建設(shè)工程等混淆，補(bǔ)償資金分散，政策效果不明顯等。

2.5 城市建設(shè)與管理缺乏生態(tài)理念

城鎮(zhèn)建設(shè)中，只注重道路、建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，城鎮(zhèn)快速、無序、攤大餅發(fā)展的現(xiàn)象普遍存在，在城鎮(zhèn)形態(tài)、土地利用布局、綠地建設(shè)等多個(gè)方面忽視城市生態(tài)調(diào)節(jié)功能的保護(hù)和提升，導(dǎo)致城市“熱島效應(yīng)”增強(qiáng)、內(nèi)澇加劇、生物多樣性喪失等一系列問題，并加劇城鎮(zhèn)環(huán)境污染和人居環(huán)境惡化。

在城鎮(zhèn)發(fā)展中，缺乏城鎮(zhèn)與區(qū)域的生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展理念，忽視城鎮(zhèn)化對(duì)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境影響，以及區(qū)域?qū)Τ擎?zhèn)的生態(tài)支撐作用，盲目開發(fā)、無序開發(fā)、過度開發(fā)資源的問題普遍且嚴(yán)重，導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物棲息地喪失、區(qū)域生態(tài)承載力下降、河流斷流與污染、自然濕地喪失、湖泊富營養(yǎng)化和酸雨等一系列的生態(tài)環(huán)境問題，并已成為嚴(yán)重影響我國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

2.6 缺乏合理的生態(tài)保護(hù)評(píng)估和績效考核機(jī)制

我國尚未建立科學(xué)、獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境評(píng)估機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的調(diào)查評(píng)估平臺(tái)與隊(duì)伍。長期以來，我國生態(tài)保護(hù)成效的考核，只注重單一生態(tài)要素，生態(tài)建設(shè)工程與實(shí)施成效自我評(píng)估的現(xiàn)象普遍。沒有從保障國家和區(qū)域生態(tài)安全的要求出發(fā)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)和考核機(jī)制，導(dǎo)致將人工造林種草等生態(tài)建設(shè)簡(jiǎn)單等同于生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)，加劇生態(tài)系統(tǒng)的人工化。

3 對(duì)策與建議

根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的部署，圍繞建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明體制改革、加快建立生態(tài)文明制度、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障國家和區(qū)域生態(tài)安全的要求，從創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念、完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制等方面提出如下對(duì)策與建議。

3.1 落實(shí)生態(tài)保護(hù)新理念，完善國家生態(tài)保護(hù)策略

落實(shí)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的新理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，根據(jù)資源環(huán)境承載力編制國家與地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局與城市規(guī)劃，形成與生態(tài)保護(hù)相適應(yīng)的生產(chǎn)生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。

充分利用城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的人口轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，調(diào)整城市戶籍管理政策、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展政策、生態(tài)保護(hù)資金分配政策等，降低農(nóng)牧區(qū)人口對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)依賴性，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集聚，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)。

3.2 改革現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理體制，建立生態(tài)保護(hù)制度體系

樹立生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念，改革和理順生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制，改變目前按類型分要素交錯(cuò)重疊管理體制，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的綜合保護(hù)與管理，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)主管部門的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制。

建立國土空間開發(fā)生態(tài)保護(hù)制度，優(yōu)化生態(tài)空間格局。建立生態(tài)資產(chǎn)與生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算機(jī)制，把生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，形成體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際的資源有償使用制度，以及國家統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌補(bǔ)償資金，明確補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和受補(bǔ)償主體的責(zé)任。健全生態(tài)保護(hù)責(zé)任追究制度和生態(tài)系統(tǒng)損害賠償制度。積極開展生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的交易試點(diǎn)，推動(dòng)生態(tài)服務(wù)功能提供者與受益者的互惠合作，以及生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。推進(jìn)《生態(tài)保護(hù)法》的制定。

3.3 明確“生態(tài)用地”類型，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局

為保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，國家應(yīng)盡早應(yīng)明確“生態(tài)用地”類型，面積應(yīng)占陸地國土總面積55%以上，并將全國極重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的區(qū)域劃定為生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，面積應(yīng)占陸地國土總面積35%以上。

市、縣級(jí)人民政府應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線范圍具體落實(shí)到土地利用規(guī)劃上，并以生態(tài)保護(hù)紅線為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國務(wù)院盡快制定并頒布生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法，明確與規(guī)范生態(tài)保護(hù)紅線的劃定程序、管理措施、考核機(jī)制及相關(guān)配套政策。

3.4 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，完善相關(guān)政策，促進(jìn)自然恢復(fù)

生態(tài)保護(hù)與管理要以增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、提高生態(tài)系統(tǒng)提供產(chǎn)品和服務(wù)能力為目標(biāo)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，科學(xué)規(guī)范生態(tài)建設(shè)與生態(tài)恢復(fù)，對(duì)人工造林種草等生態(tài)建設(shè)工程要進(jìn)行科學(xué)論證和限制，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒。在重要的生態(tài)功能區(qū)實(shí)行“退人工用材林和經(jīng)濟(jì)林還生態(tài)林”。完善生態(tài)建設(shè)相關(guān)政策，提高封山育林、草地封育的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)自然恢復(fù)。

3.5 統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)工程，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)

以國家重要的生態(tài)功能區(qū)與生態(tài)安全屏障區(qū)為重點(diǎn)，以增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力為目標(biāo)，編制統(tǒng)一的國家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域重大生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)工程，改變目前生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目多頭管理的局面。

發(fā)揮中央與地方的積極性，促進(jìn)生態(tài)功能受益方和提供方的合作，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金的多元化，推動(dòng)中東部地區(qū)重大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程，加強(qiáng)我國東南部和南水北調(diào)中線重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)的生態(tài)恢復(fù)。

在重大生態(tài)建設(shè)工程區(qū)應(yīng)大力發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，以教育移民帶動(dòng)生態(tài)移民，改變農(nóng)牧區(qū)能源結(jié)構(gòu)，完善生態(tài)補(bǔ)償政策，降低當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的利用和經(jīng)濟(jì)依賴性。

3.6 增強(qiáng)城鎮(zhèn)和城市群生態(tài)功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

在國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，強(qiáng)化城鎮(zhèn)生態(tài)安全意識(shí)和要求，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張規(guī)模，提高城鎮(zhèn)化土地利用與資源利用的效率，預(yù)防城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，避免走“先破壞、后修復(fù)”的道路，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

在城市群發(fā)展規(guī)劃中，要體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先原則，優(yōu)先確定生態(tài)用地、再規(guī)劃城市建設(shè)用地。在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理多個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力，確定城市發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向和空間結(jié)構(gòu)。在城市總體規(guī)劃中增加生態(tài)環(huán)境規(guī)劃專項(xiàng)，推動(dòng)生態(tài)建筑和生態(tài)社區(qū)建設(shè)，建立節(jié)約資源、利用可再生資源和循環(huán)利用資源的機(jī)制和政策。

3.7 推進(jìn)流域綜合管理，保障流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)安全形勢(shì)嚴(yán)峻的局面，綜合協(xié)調(diào)流域資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)化格局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)系，推進(jìn)流域綜合生態(tài)管理。

盡快啟動(dòng)長江（長江經(jīng)濟(jì)帶）、黃河、海河（京津冀）等重點(diǎn)流域生態(tài)安全對(duì)策研究，重點(diǎn)開展流域生態(tài)調(diào)查、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)措施等工作，制定流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)與綜合治理規(guī)劃，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.8 加大資源開發(fā)的監(jiān)管力度，落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任

改變目前資源開發(fā)多頭監(jiān)管的局面，建立資源開發(fā)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格禁止在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)進(jìn)行各類資源開發(fā)和探礦、采礦活動(dòng)。建立天地一體化的資源開發(fā)監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)資源開發(fā)進(jìn)行全天候的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法行為。將資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入當(dāng)?shù)卣h(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)責(zé)任人定期進(jìn)行考評(píng)，考核結(jié)果納入其政績考核內(nèi)容。對(duì)資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行定量評(píng)估。

3.9 增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)科技支撐，建立生態(tài)調(diào)查評(píng)估長效機(jī)制

加大國家生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)方面的科技投入，提升科技支撐能力建設(shè)水平。構(gòu)建國家生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查評(píng)估體系，形成“天地一體化”國家生態(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，每5年開展一次全國生態(tài)狀況和變化調(diào)查評(píng)估工作，為國家制定規(guī)劃和政府考核提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

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作者貢獻(xiàn)說明：

歐陽志云：設(shè)計(jì)本項(xiàng)研究，主筆撰寫論文；

徐衛(wèi)華：組織分析了全國生態(tài)問題；

肖 燚：共同分析全國生態(tài)問題；

鄭 華：分析了流域生態(tài)問題；

張 路：共同分析全國生態(tài)問題。

Challenges and Strategies for China’s Ecological Security in the New Era

Ouyang Zhiyun Xu Weihua Xiao Yi Zheng Hua Zhang Lu
State Key Laboratory of Urban and Regional Ecology, Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100085

[Purpose/signifcance] In the new century, the rapid economic growth and urban expansion, the massive natural resource exploitation and natural disasters such as the Wenchuan Earthquake have caused great impact and threats to China’s ecosystems. At the same time, China has implemented several conservation policies and ecosystem restoration projects throughout the country. It is of signifcance to identify the characteristics of ecological problems and their changes, and analyze the challenges in protection for improving the ecosystem conservation strategies and policies. [Method/process] The ecological problems and their changes between 2000 and 2010 were analyzed. [Result/conclusion] The results show that the ecological problems in China begin to transform from agriculture-induced ecological problems to the urbanization-reduced problems. Agricultureinduced ecological problems are still severe, but improving. The ecosystem quality and services are low. Soil erosion, land desertification and rocky desertification are still severe, but improved from 2000 to 2010. In contrast, urbanization-related ecological problems worsen, such as the watershed ecological destruction, the urban environment degradation, the natural coastline and wildlife habitat lost between 2000 and 2010. There are severe contradictions between conservation and economic development in China. The national ecological security is still facing serious challenges. In response to ecological problems transformation, China needs to strengthen biodiversity conservation and wildlife habitat restoration, adopt green urbanization to minimize the environmental impacts, and improve ecosystem services by river-shed restoration and ecologically sound management.

ecological security ecological problems land degradation wildlife habitat lost river basin ecological degradation urban environmental deterioration

X21/TP79

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.06.06

2016-12-13

2016-12-14 本文責(zé)任編輯：唐果媛

*本文系環(huán)境保護(hù)部、中國科學(xué)院聯(lián)合組織項(xiàng)目“全國生態(tài)環(huán)境十年變化（2000-2010年）遙感調(diào)查評(píng)估”（項(xiàng)目編號(hào)：STSN-04-00）研究成果之一。

歐陽志云，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任，研究員，博士，E-mail：zyouyang@rcees.ac.cn；徐衛(wèi)華，副研究員，博士；肖燚，副研究員，博士；鄭華，研究員，博士；張路，助理研究員，博士。