《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對違反黨章行為的剛性約束

孫大雄

(華中師范大學 法學院,湖北 武漢 430079)

《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對違反黨章行為的剛性約束

孫大雄

(華中師范大學 法學院,湖北 武漢 430079)

黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。這次黨紀處分條例的修改，貫徹尊崇黨章，細化紀律的總要求，對黨章內(nèi)容進行全面梳理，明確規(guī)定違反黨章的黨紀處分行為。條例把維護黨章權(quán)威、遵循黨章置于首位,主要對黨章有關(guān)黨員、黨的組織制度、黨的基層組織、黨的干部和黨的紀律等五章十八個條文的內(nèi)容進行細化，累計涉及條例一百三十八條。重點細化了黨章有關(guān)黨員權(quán)利和黨員義務(wù)、基層組織的基本任務(wù)、黨的民主集中制原則和黨的各級領(lǐng)導干部的基本條件等條款的內(nèi)容，在政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律、群眾紀律和生活紀律等方面規(guī)定了對應(yīng)的違紀行為及其處分情節(jié)，將黨章對黨員、黨組織和黨員領(lǐng)導干部的要求轉(zhuǎn)化為剛性的紀律約束。

黨章；紀律處分條例；黨章權(quán)威；紀律約束

黨章是黨的總章程，是各級黨組織和全體黨員必須共同遵守的根本行為規(guī)范，全面從嚴治黨首先要尊崇黨章。黨章的綱領(lǐng)性規(guī)定決定了其內(nèi)容的抽象性，黨章沒必要也不可能對其所有內(nèi)容包括紀律等做事無巨細的具體規(guī)定。因此，要維護黨章的權(quán)威單靠黨章自身是無法做到的，黨章權(quán)威的實現(xiàn)有多種途徑和方式，而制定嚴明的紀律是最直接和最有效的維護黨章權(quán)威的手段之一。而原《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2003年12月頒布實施)存在的主要問題之一，是“對違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀行為缺乏必要和嚴肅的責任追究?！盵1]正因為如此，這次修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《條例》)，全面梳理了黨章對黨組織、黨員和黨的干部的紀律要求，把黨章中的有關(guān)要點突出出來，在新修訂的《條例》中予以具體細化，通過嚴明黨的紀律達到維護黨章權(quán)威的目的。本文對照《黨章》和新修訂《條例》的內(nèi)容，從黨紀對黨章權(quán)威維護的視角，簡要闡述黨章與黨的紀律關(guān)系，著重梳理新修訂《條例》對黨章相關(guān)條文內(nèi)容的具體細化和轉(zhuǎn)換。

黨章是黨內(nèi)“根本大法”[2]、“黨內(nèi)憲法”[3]，具有“元制度”的屬性，是黨內(nèi)法規(guī)的根本制度，是從嚴治黨、管理黨員的總章程。[4]按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條明確了黨章的“根本法”性質(zhì)和地位：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條明確規(guī)定了黨章應(yīng)當包含的內(nèi)容，“黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定?！鄙鲜鲆?guī)定決定了黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的“根本法”地位。

從一定意義上講，黨章也是黨紀，而且是最根本的黨紀?！包h章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩?！边@里的“總規(guī)矩”可以理解為總的紀律?，F(xiàn)行黨章設(shè)專章規(guī)定了“黨的紀律”。

但黨章對黨紀只能作一般性規(guī)定?！包h章作為最高法規(guī)，主要是對黨的政治、思想、組織等方面的基本問題作出明確規(guī)定，但不必事無巨細，在結(jié)構(gòu)及用語上必須繁簡適當、清晰明確。許多具體方面的問題，無須動用黨章，而徑由具體法來作出規(guī)定?！盵5]黨章的文本屬性決定了黨章對黨紀的內(nèi)容只能作出原則性、概括性規(guī)定，其具體細化，必須通過準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等下位黨內(nèi)法規(guī)去實現(xiàn)。

由于原條例即《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2003年)存在對黨章的內(nèi)容細化不夠、對黨章的權(quán)威維護不夠的問題，習近平總書記在審議黨紀處分條例修訂稿時強調(diào)“要堅持以黨章為根本遵循，用嚴明的紀律維護黨章權(quán)威。”[6]主持新《條例》修訂工作的中紀委書記王岐山在論述《條例》修訂時強調(diào)：“修訂《條例》要解決突出問題，體現(xiàn)黨紀嚴于國法、突出黨紀特色，使之成為管黨治黨的尺子、黨員不可逾越的底線。條例修訂要從全面梳理黨章開始，把黨章和其他主要黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的紀律要求細化，明確規(guī)定違反黨章就要依規(guī)給予相應(yīng)黨紀處分。”[7]

從新修訂《條例》的內(nèi)容來看，在黨章內(nèi)容的細化和黨章權(quán)威的維護方面，新修訂《條例》全面細化了黨章的內(nèi)容，既體現(xiàn)了《條例》對黨章的尊崇，又將黨章對黨組織和黨員的要求轉(zhuǎn)化為紀律的剛性約束。《條例》第一條把維護黨章、遵循黨章置于首位，將黨章作為條例的制定目的和依據(jù)，規(guī)定“為維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例?！薄熬S護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”、“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》”是新修訂條例增加的內(nèi)容?！稐l例》第三條從正面概括規(guī)定了黨組織和黨員遵守黨章和黨的紀律的總要求，明確規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。黨組織和黨員必須自覺遵守黨章，嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律。”第六條則從紀律處分方面為黨組織和黨員劃出底線，規(guī)定“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)……都必須受到追究?！?/p>

新修訂《條例》將黨章對黨組織和黨員的要求轉(zhuǎn)化為紀律的剛性約束，主要集中在《中國共產(chǎn)黨章程》(簡稱《黨章》)第一章黨員、第二章黨的組織制度、第五章黨的基層組織、第六章黨的干部和第七章黨的紀律等五章，重點對黨章十八個條文的內(nèi)容進行了具體細化，累計涉及《條例》一百三十八條(其中因為很多紀律對黨員、黨組織和黨的干部要求相同，所以部分《條例》內(nèi)容存在重疊)。其中，條例細化黨章第一章“黨員”部分七條內(nèi)容，涉及條例六十一條；細化黨章第二章“黨的組織制度”部分四條內(nèi)容，涉及條例九條；細化黨章第五章“黨的基層組織”部分一條內(nèi)容，涉及條例十三條；細化黨章第六章“黨的干部”部分兩條內(nèi)容 ，涉及條例三十八條；細化黨章第七章“黨的紀律”部分四條內(nèi)容，涉及條例十七條。[8]下面就新修訂《條例》對《黨章》內(nèi)容的具體細化進行分析。

一、《條例》對《黨章》第一章“黨員”要求的剛性約束

新修訂《條例》對《黨章》內(nèi)容的細化，其突出特點是為黨員和黨組織劃出不能觸碰的底線，并開出“負面清單”。按照這一修訂原則，新修訂《條例》對《黨章》第一章“黨員”要求的剛性約束，重點圍繞黨員如何正確行使黨員權(quán)利和履行黨員義務(wù)條款展開。

1. 條例對黨章規(guī)定的“共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”的要求的剛性約束

《黨章》第二條第三款規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨黨員永遠是勞動人民的普通一員。除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個人利益和工作職權(quán)以外，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)。”根據(jù)黨章“共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”的要求，《條例》在分則第八章“對違反廉潔紀律行為的處分”中，共用十七條對十七種“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利和特權(quán)的行為”規(guī)定了紀律處分的條款。具體細化的違反廉潔紀律行為包括：權(quán)錢交易行為(第八十條)、權(quán)權(quán)交易行為(第八十一條)、親屬違規(guī)經(jīng)商行為(第九十條)、謀求特殊待遇行為(第九十二條)、侵占非本人經(jīng)管的公私財物行為(第九十三條)、在分配、購買住房中侵犯國家、集體利益行為(第九十三條)、違規(guī)參加公款消費行為(第九十六條)、違規(guī)發(fā)放薪酬或者濫發(fā)津貼獎金行為(第九十七條)、公款旅游行為(第九十八條)、違反公務(wù)接待管理規(guī)定行為(第九十九條)、違反公務(wù)用車管理規(guī)定行為(第一百條)、違規(guī)到景區(qū)開會舉辦活動行為(第一百零一條)違反辦公用房管理規(guī)定行為(第一百零二條)、權(quán)色交易和錢色交易行為(第一百零三條)。

條例在第十章“對違反工作紀律行為的處分”中，用一條規(guī)定了黨員領(lǐng)導干部違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動的行為(第一百一十九條)。上述違反廉潔紀律行為和違反工作紀律行為，其共同點都是對黨章“共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”的要求的公然違反，條例的細化規(guī)定既是對正確行使黨員權(quán)利開出的負面清單，也是對黨章權(quán)威的維護。

2. 條例對黨員義務(wù)要求的剛性約束

黨章對黨員規(guī)定了八個方面的義務(wù)，如何將這些義務(wù)變?yōu)榫唧w的行為規(guī)范，條例分別在第四章、第六章、第七章、第八章、第九章、第十章、第十一章等七章共三十八條，對黨章第三條其中(二)至(八)項義務(wù)進行了具體細化。

根據(jù)黨章第三條(二)規(guī)定黨員必須“貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項方針、政策，帶頭參加改革開放”的要求，條例在第六章“對違反政治紀律行為的處分”中，用五條對此項義務(wù)進行了細化，規(guī)定了黨員四種不當?shù)恼窝哉摵驼伪磉_行為(第四十五條至第四十八條)、拒不執(zhí)行、故意作出與黨和國家的方針政策以及決策部署相違背的決定或擅自對應(yīng)當由中央決定的重大政策問題作出決定的行為(第五十三條)。

根據(jù)黨章第三條(三)規(guī)定黨員必須“堅持黨和人民的利益高于一切，個人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公”的要求，條例分別在分則第七章、第八章、第十一章共八條對此項義務(wù)進行了細化。條例第七章 “對違反組織紀律行為的處分”，規(guī)定了拒不執(zhí)行黨組織決定的行為(第六十五條)；條例第八章 “對違反廉潔紀律行為的處分”用六條規(guī)定了六種違反廉潔紀律行為，包括違規(guī)謀求特殊待遇行為(第九十二條)、違規(guī)參加公款消費行為(第九十六條)、違規(guī)發(fā)放薪酬或者濫發(fā)津貼獎金行為(第九十七條)、違反公務(wù)接待管理規(guī)定的行為(第九十九條)、違反公務(wù)用車管理規(guī)定行為(第一百條)、違反辦公用房管理規(guī)定行為(第一百零二條)；條例第十一章 “對違反生活紀律行為的處分”，用一條規(guī)定了一種違反生活紀律行為，即生活奢靡行為(第一百二十六條)。

根據(jù)黨章第三條(四)的規(guī)定黨員必須“模范遵守國家的法律法規(guī)，嚴格保守黨和國家的秘密，執(zhí)行黨的決定，服從組織分配”的要求。條例分別在總則第四章、分則第六章、第七章、第十章共用九條對此項義務(wù)進行了細化。此次條例修訂要解決的一個突出問題是實行紀法分開，但紀法分開后如何做到紀法銜接也是條例修訂中備受關(guān)注的問題之一。新修訂的條例對違法犯罪黨員紀律處分的六種情形作出的規(guī)定，既細化了黨章對黨員義務(wù)的規(guī)定，又實現(xiàn)了黨紀與國法的有效銜接。條例第四章“對違法犯罪黨員的紀律處分”，用六條規(guī)定了對違法犯罪黨員紀律處分的六種情形：在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為(第二十七條第二十八條)、在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有其他違法行為(第二十九條)、涉嫌違法犯罪的移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理(第三十條)、黨員犯罪黨紀處分(第三十一條第三十二條)。為落實黨章“執(zhí)行黨的決定，服從組織分配”的要求，條例第六章用一條規(guī)定了拒不執(zhí)行、故意作出與黨和國家的方針政策以及決策部署相違背的決定或擅自對應(yīng)當由中央決定的重大政策問題作出決定和對外發(fā)表主張的的行為(第五十三條)，第七章用一條規(guī)定了拒不執(zhí)行黨組織調(diào)動決定的違反組織紀律行為(第六十五條)；根據(jù)黨章“嚴格保守黨和國家的秘密”的要求，條例第七章用一條規(guī)定了泄露、擴散或者竊取黨組織秘密的違反工作紀律行為(第一百二十條)。

根據(jù)黨章第三條(五)的規(guī)定黨員必須“維護黨的團結(jié)和統(tǒng)一，對黨忠誠老實，言行一致，堅決反對一切派別組織和小集團活動，反對陽奉陰違的兩面派行為和一切陰謀詭計”的要求，條例分別在分則第六章、第七章共五條對此項義務(wù)進行了細化。條例在第六章用兩條規(guī)定了兩種違反政治紀律的行為：搞團團伙伙、拉幫結(jié)派行為(第五十二條)、對抗組織審查行為(第五十七條)；在第七章用三條規(guī)定了三種違反組織紀律行為：違反請示報告制度的行為(第六十六條)、違反個人重大事項報告制度的行為(第六十七條)、違規(guī)組織參加老鄉(xiāng)會等組織的行為(第六十八條)。

根據(jù)黨章第三條(六)的規(guī)定黨員必須“切實開展批評和自我批評，堅決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”的要求”，條例在分則第六章規(guī)定了對政治性錯誤思想和行為放任不管行為(第六十一條)。

根據(jù)黨章第三條(七)規(guī)定黨員必須“密切聯(lián)系群眾，向群眾宣傳黨的主張，遇事同群眾商量，及時向黨反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益”的要求，條例第九章用八條對該項義務(wù)進行了細化，規(guī)定了八種違反群眾紀律行為：不當增加群眾負擔行為(第一百零五條)、干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)行為(第一百零六條)、特定事項中優(yōu)親厚友行為(第一百零七條)、失職怠政行為(第一百零八條)、盲目決策行為(第一百零九條)、見危不救行為(第一百一十條)、侵犯群眾知情權(quán)行為(第一百一十一條)。

根據(jù)黨章第三條(八)的規(guī)定黨員必須“提倡共產(chǎn)主義道德，為了保護國家和人民的利益，在一切困難和危險的時刻挺身而出，不怕犧牲”的要求，條例第九章規(guī)定了見危不救行為(第一百一十條)；條例第十一章規(guī)定了違背社會公序良俗行為(第一百二十八條)。

3. 條例對保障黨員權(quán)利要求的剛性約束

黨章第四條賦予了黨員八個方面的權(quán)利，包括黨內(nèi)活動和事務(wù)的參會權(quán)、討論權(quán)，建議權(quán)、批評權(quán)、表決權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，申辯權(quán)，請求、申訴和控告權(quán)等，并且規(guī)定“黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利”。中共中央還專門制定了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，并在第三十四條中規(guī)定對侵犯黨員權(quán)利的行為“按照規(guī)定給予黨紀處分”，但如何給予黨紀處分并無進一步規(guī)定。鑒于此，新修訂條例第七章第七十一條對侵犯黨員權(quán)利違紀行為的幾種情形進行了具體規(guī)定。包括：誣告陷害他人意在使他人受紀律追究的行為，侵犯黨員的表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行為，侵犯黨員的批評、檢舉、控告權(quán)利的行為，侵犯黨員的申辯、辯護、作證、申訴權(quán)利等行為。并且規(guī)定黨組織有上述行為的，對直接責任者和領(lǐng)導責任者，依照規(guī)定處理。

4. 條例對黨章發(fā)展黨員和黨的組織生活要求的剛性約束

黨章第五條對發(fā)展黨員的原則和一般程序作出了規(guī)定，但近些年違規(guī)發(fā)展黨員的現(xiàn)象時有發(fā)生。按照從嚴治黨的要求，條例第七十五條規(guī)定了違規(guī)發(fā)展黨員行為的幾種情形。

黨章第八條、第九條對黨員參加黨的組織生活，接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督和黨員不交納黨費、不做黨所分配的工作作出了的規(guī)定，但如果黨員違反這些規(guī)定應(yīng)當如何處理，需要條例進一步細化。條例第九章第一百一十一條規(guī)定了不按照規(guī)定公開黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村(居)務(wù)等，侵犯群眾知情權(quán)的行為。條例第七章第七十九條規(guī)定了違反組織紀律出國黨員脫離組織出走行為。

二、《條例》對《黨章》第二章“黨的組織制度”要求的剛性約束

新修訂《條例》對《黨章》第二章“黨的組織制度”要求的剛性約束，重點圍繞民主集中制原則、黨內(nèi)選舉制度、上下級組織關(guān)系、黨組織決策制度等方面展開，《條例》第六章、第七章、第十章等三章共十二條，對《黨章》第十條、第十一條第一款、第十五條、第十六條、第十七條等五條的內(nèi)容進行了具體細化。

根據(jù)黨章第十條黨的民主集中制原則的要求，條例第一章第四條細化了黨的紀律處分工作中民主集中制原則的內(nèi)容，規(guī)定“實施黨紀處分，應(yīng)當按照規(guī)定程序經(jīng)黨組織集體討論決定，不允許任何個人或者少數(shù)人擅自決定和批準。上級黨組織對違犯黨紀的黨組織和黨員作出的處理決定，下級黨組織必須執(zhí)行。”條例在第七章規(guī)定了兩種違反黨的民主集中制原則的行為：拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，個人或者少數(shù)人決定重大問題行為(第六十三條)；下級黨組織拒不執(zhí)行或者擅自改變上級黨組織決定行為(第六十四條)。

根據(jù)黨章第十一條第一款關(guān)于黨內(nèi)選舉中“任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人”的規(guī)定，條例第七章規(guī)定了三種違反組織紀律行為：侵犯黨員的表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行為(第七十條)、侵犯黨員權(quán)利行為(第七十一條)、選舉活動中搞非組織活動行為(第七十二條)。

根據(jù)黨章第十五條關(guān)于維護黨中央權(quán)威，維護黨的集中統(tǒng)一的規(guī)定，條例第六章、第七章兩章，共用四條對黨章第十五條一、二、三款的內(nèi)容進行了細化，規(guī)定了三種違反政治紀律的行為，一種違反組織紀律的行為。具體對應(yīng)內(nèi)容為：根據(jù)黨章第十五條第一款“有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織不得擅自作出決定和對外發(fā)表主張”的要求，條例規(guī)定了拒不執(zhí)行黨和國家的方針政策以及決策部署行為(第五十三條)。根據(jù)黨章第十五條第二款“黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定。下級組織不得公開發(fā)表不同意見”的要求，條例規(guī)定了拒不執(zhí)行或者擅自改變上級黨組織決定的行為(第六十四條)。根據(jù)黨章第十五條第三款“黨的各級組織的報刊和其他宣傳工具，必須宣傳黨的路線、方針、政策和決議”的要求，條例第六章規(guī)定了兩種不當?shù)恼窝哉摵驼伪磉_行為：公開發(fā)表堅持資產(chǎn)階級自由化立場、反對四項基本原則，反對黨的改革開放決策言論的行為(第四十五條)。公開發(fā)表違背四項基本原則、黨的改革開放決策、妄議中央大政方針、丑化黨和國家形象的行為(第四十六條)。

根據(jù)黨章第十六條“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則”的要求，條例規(guī)定了拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定、個人或者少數(shù)人決定重大問題的違反組織紀律行為第(六十三條)。根據(jù)黨章第十七條“黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設(shè)”的要求，條例第十章規(guī)定了黨務(wù)機關(guān)工作中不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

三、《條例》對《黨章》第五章“黨的基層組織”要求的剛性約束

《條例》對《黨章》第五章“黨的基層組織”部分要求的剛性約束，重點圍繞《黨章》第三十一條黨的基層組織的基本任務(wù)第(一)至(八)項展開。分別在第六章、第七章、第十章等三章，用十五條對黨的基層組織的基本任務(wù)的要求進行了細化。

根據(jù)黨章第三十一條(一)黨的基層組織必須“宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級組織和本組織的決議”的要求，條例在第十章規(guī)定了兩種違反工作紀律行為：不傳達貫徹、不檢查督促落實黨和國家的方針政策以及決策部署，或者作出違背黨和國家方針政策以及決策部署的錯誤決策行為(第一百一十三條)、黨務(wù)機關(guān)工作中不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

根據(jù)黨章第三十一條(二)黨的基層組織必須“組織黨員認真學習學習黨的路線、方針、政策和決議，學習黨的基本知識”等內(nèi)容的要求，條例第十章規(guī)定了黨務(wù)機關(guān)工作中不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

根據(jù)黨章第三十一條(三)黨的基層組織必須“對黨員進行教育、管理、監(jiān)督，維護和執(zhí)行黨的紀律，監(jiān)督黨員切實履行義務(wù)”的要求，條例在第六章規(guī)定了一種違反政治紀律行為：對政治性錯誤思想和行為放任不管行為(第六十一條)；第十章規(guī)定了兩種違反工作紀律行為：黨組織負責人在工作中失職、瀆職行為(第一百一十三條)、黨務(wù)機關(guān)工作中不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

根據(jù)黨章第三十一條(四)黨的基層組織必須“密切聯(lián)系群眾，經(jīng)常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見，維護群眾的正當權(quán)利和利益”的要求，第九章規(guī)定了兩種違反群眾紀律行為：不當增加群眾負擔行為(第一百零五條)、失職怠政行為(第一百零八條)。

根據(jù)黨章第三十一條(五)黨的基層組織必須“充分發(fā)揮黨員和群眾的積極性創(chuàng)造性，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和推薦他們中間的優(yōu)秀人才”的要求，條例第十章規(guī)定了一種違反工作紀律行為：黨務(wù)機關(guān)工作中不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)

根據(jù)黨章第三十一條(六)黨的基層組織必須“對要求入黨的積極分子進行教育和培養(yǎng)，做好經(jīng)常性的發(fā)展黨員工作”要求，條例第七章規(guī)定了違反組織紀律行為：制造瑕疵黨員身份行為(第七十五條)；第十章規(guī)定了一種違反工作紀律行為：黨務(wù)機關(guān)工作中不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

根據(jù)黨章第三十一條(七)黨的基層組織必須“監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國法政紀，嚴格遵守國家的財政經(jīng)濟法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益”的要求。條例第十章規(guī)定了兩種違反工作紀律行為：全面從嚴治黨主體責任不力行為(第一百一十四條)、不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

根據(jù)黨章第三十一條(八)黨的基層組織必須“教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭”的要求，條例第六章規(guī)定了一種違反政治紀律行為：對政治性錯誤思想和行為放任不管的行為(第六十一條)；第十章規(guī)定了一種違反工作紀律行為：不履行或者不正確履行職責的行為(第一百二十五條)。

四、《條例》對《黨章》第六章“黨的干部”要求的剛性約束

《條例》對《黨章》第六章“黨的干部”的要求，重點圍繞黨的各級領(lǐng)導干部的基本條件進行展開和細化，同時對領(lǐng)導干部職務(wù)變動或解除作出紀律規(guī)定。黨章規(guī)定黨的干部的基本條件，實質(zhì)上是黨員領(lǐng)導干部的行為準則，條例重點圍繞這些準則為黨員領(lǐng)導干部正確行使權(quán)力開出負面清單、劃出不能逾越的底線?！稐l例》分別在分則第六章至第十章共五章，用三十七條對《黨章》第三十四條、第三十六條的內(nèi)容進行了細化，其中對《黨章》第三十四條的細化，《條例》就用了三十六個條文。

根據(jù)黨章第三十四條“黨的各級領(lǐng)導干部必須模范地履行本章程第三條所規(guī)定的黨員的各項義務(wù)”的總要求，以及第三十四條(二)黨的各級領(lǐng)導干部“必須堅決執(zhí)行黨的基本路線和各項方針、政策，樹立正確政績觀，做出經(jīng)得起檢驗的實績”的要求，條例在第六章規(guī)定了一種違反政治紀律行為：對抗黨和國家方針政策和部署行為(第五十三條)，第九章規(guī)定了一種違反群眾紀律行為：盲目決策行為(第一百零九條)，第十章規(guī)定了一種違反工作紀律行為：不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

根據(jù)黨章第三十四條(三)黨的各級領(lǐng)導干部要“堅持實事求是，講實話，辦實事，求實效，反對形式主義”的要求，條例第九章規(guī)定了一種違反群眾紀律行為:盲目決策行為(第一百零九條)，第十章規(guī)定了一種違反工作紀律行為：不履行或者不正確履行職責行為(第一百二十五條)。

根據(jù)黨章第三十四條(四)黨的各級領(lǐng)導干部要“有強烈的革命事業(yè)心和政治責任感，有勝任領(lǐng)導工作的組織能力”的要求，條例第十章規(guī)定了黨組織負責人在工作中不負責任或者疏于管理的三種情形：不傳達貫徹、不檢查督促落實黨和國家的方針政策以及決策部署，或者作出違背黨和國家方針政策以及決策部署的錯誤決策的；本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)和本單位發(fā)生公開反對黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗、基本要求或者黨和國家方針政策以及決策部署行為的(第一百一十三條)。

根據(jù)黨章第三十四條(五)黨的各級領(lǐng)導干部必須“正確行使人民賦予的權(quán)力，清正廉潔，反對官僚主義，反對任何濫用職權(quán)、謀求私利的不正之風”的要求，《條例》緊扣這一要求，按照德紀分開的原則，總結(jié)吸收原《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》五十二個不準中的部分內(nèi)容和中央八項規(guī)定精神，將黨的領(lǐng)導干部的權(quán)力關(guān)進紀律的籠子里。條例第七章規(guī)定了三種違反組織紀律行為：違反干部選拔任用規(guī)定、用人失察失誤造成嚴重后果的行為(第七十三條)、在干部、人事、征兵等工作中的違規(guī)行為(第七十四條)、制造瑕疵黨員身份的行為(第七十五條)。

條例第八章共用二十五條規(guī)定了二十五種違反廉潔紀律行為：利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響收受財物行為(第八十條)、權(quán)權(quán)交易行為(第八十一條)、縱容、默許親屬和身邊工作人員謀取私利行為(第八十二條)、違規(guī)收受禮品、禮金行為(第八十三條)、向公務(wù)人員及其親屬和其他特定關(guān)系人贈送禮品、禮金的行為(第八十四條)、大操大辦婚喪喜慶行為(第八十五條)、接受影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請等活動安排行為(第八十六條)、違反有關(guān)規(guī)定取得、持有、實際使用會員卡等消費卡，或者出入私人會所行為(第八十七條)、違規(guī)從事營利活動行為(第八十八條)、黨員領(lǐng)導干部離職或者退(離)休后違規(guī)從業(yè)或從事營利活動行為(第八十九條)、黨員領(lǐng)導干部親屬違規(guī)經(jīng)營行為(第九十條)、黨和國家機關(guān)違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)行為(第九十一條)、黨員領(lǐng)導干部違規(guī)謀求特殊待遇行為(第九十二條)、在分配、購買住房中侵犯國家、集體利益行為(第九十三條)、利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，侵占非本人經(jīng)管的公私財物行為(第九十四條)、利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，違規(guī)占用公物或占用公物進行營利活動(第九十五條)、違規(guī)組織、參加用公款支付的宴請、高消費等活動(第九十六條)、違規(guī)自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補貼、獎金行為(第九十七條)、公款旅游或變相公款旅游行為(第九十八條)、違反公務(wù)接待管理規(guī)定，超標準、超范圍接待或者借機大吃大喝行為(第九十九條)、違反公務(wù)用車管理規(guī)定行為(第一百條)、違反會議活動管理規(guī)定召開會議、舉辦活動行為(第一百零一條)、違反辦公用房管理規(guī)定行為(第一百零二條)、搞權(quán)色交易或者錢色交易行為(第一百零三條)、其他違反廉潔紀律規(guī)定行為(第一百零四條)。此處對黨的領(lǐng)導干部廉潔紀律的約束與前面“共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”部分，條例對黨章細化的內(nèi)容重合度最高。

根據(jù)黨章第三十四條(六)黨的各級領(lǐng)導干部必須“堅持和維護黨的民主集中制”原則的要求，條例第七章規(guī)定了三種違反組織紀律行為：拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，或者違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大問題的行為(第六十三條)、下級黨組織拒不執(zhí)行或者擅自改變上級黨組織決定的行為(第六十四條)、拒不執(zhí)行黨組織的分配、調(diào)動、交流等決定的行為(第六十五條)。

根據(jù)黨章第三十六條第一款“黨的各級領(lǐng)導干部的職務(wù)都不是終身的，都可以變動或解除”的規(guī)定，條例第七章規(guī)定了一種違反組織紀律行為：拒不執(zhí)行黨組織的分配、調(diào)動、交流等決定的(第六十五條)。

五、《條例》對《黨章》第七章“黨的紀律”內(nèi)容的剛性約束

如前所述，歷部黨章都有關(guān)于黨紀的專門規(guī)定。但黨章對黨紀的規(guī)定一般都是原則性的、概括性條款。黨章對黨紀處分的規(guī)定還需要下位實施性黨內(nèi)法規(guī)進行具體細化。重點針對《黨章》中四條黨紀的內(nèi)容，《條例》分別在第一章、第二章、第四章、第五章、第七章、第十章等六章用十七條對其進行了細化。

根據(jù)黨章第三十七條對黨的紀律的性質(zhì)、地位的規(guī)定“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織必須嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，共產(chǎn)黨員必須自覺接受黨的紀律的約束”的要求，條例在總則第一章補充完善了黨章對黨的紀律的性質(zhì)地位的規(guī)定。增加“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩”和“黨組織和黨員必須自覺遵守黨章，嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規(guī)”的規(guī)定(第三條)。在第一章第四條明確規(guī)定紀律處分的原則(一)黨要管黨、從嚴治黨。把紀律挺在前面，注重抓早抓小。(二)黨紀面前一律平等。黨內(nèi)不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員。在總則第二章第六條對黨組織和黨員違紀處分作出概括規(guī)定，“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究?！薄?/p>

對《黨章》第三十八條三款的內(nèi)容，《條例》用四條進行了細化。根據(jù)黨章第三十八條第一款對黨紀處分原則的一般規(guī)定：“黨組織對違犯黨的紀律的黨員，應(yīng)當本著懲前毖后、治病救人的精神，按照錯誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以批評教育直至紀律處分?！睏l例總則第一章第四條對此進行細化，規(guī)定“黨的紀律處分工作應(yīng)當堅持以下原則：(三)實事求是。對黨組織和黨員違犯黨紀的行為，應(yīng)當以事實為依據(jù)，以黨章、其他黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)為準繩，準確認定違紀性質(zhì)，區(qū)別不同情況，恰當予以處理……(五)懲前毖后、治病救人。處理違犯黨紀的黨組織和黨員，應(yīng)當實行懲戒與教育相結(jié)合，做到寬嚴相濟?！?/p>

根據(jù)黨章第三十八條第二款“嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍”的要求，條例第四章細化了對黨員犯罪應(yīng)當給予開除黨籍處分的三種情形：(一)因故意犯罪被依法判處刑法規(guī)定的主刑(含宣告緩刑)的；(二)被單處或者附加剝奪政治權(quán)利的；(三)因過失犯罪，被依法判處三年以上(不含三年)有期徒刑的(第三十三條)。

根據(jù)黨章第三十八條第三款“黨內(nèi)嚴格禁止用違反黨章和國家法律的手段對待黨員，嚴格禁止打擊報復(fù)和誣告陷害”的要求，條例第七章規(guī)定了兩種違反組織紀律行為：誣告陷害他人行為(第六十九條)、對批評人、檢舉人、控告人、證人及其他人員打擊報復(fù)的行為(第七十一條)

條例第二章第七條重述了黨章第三十九條第一款規(guī)定的黨的紀律處分的五種類型，條例第十一條補充了黨章第三十九條第二款留黨察看的內(nèi)容。增加留黨察看處分種類、留黨察看處分后果、留黨察看轉(zhuǎn)化為開除黨籍的兩種情形等內(nèi)容：“留黨察看處分，分為留黨察看一年、留黨察看二年。對于受到留黨察看處分一年的黨員，期滿后仍不符合恢復(fù)黨員權(quán)利條件的，應(yīng)當延長一年留黨察看期限。”“留黨察看期間，確有悔改表現(xiàn)的，期滿后恢復(fù)其黨員權(quán)利；堅持不改或者又發(fā)現(xiàn)其他應(yīng)當受到黨紀處分的違紀行為的，應(yīng)當開除黨籍?！薄包h員受到留黨察看處分，其黨內(nèi)職務(wù)自然撤銷。對于擔任黨外職務(wù)的，應(yīng)當建議黨外組織撤銷其黨外職務(wù)。受到留黨察看處分的黨員，恢復(fù)黨員權(quán)利后二年內(nèi)，不得在黨內(nèi)擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職務(wù)相當或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)。”

黨章第四十一條是對黨員黨紀處分原則、處分程序和救濟程序的一般規(guī)定。條例分別在總則第一章、第五章和分則第七章用四條對其進行了細化。條例總則第一章第四條規(guī)定“黨的紀律處分工作應(yīng)當堅持以下原則：(三)實事求是。對黨組織和黨員違犯黨紀的行為，應(yīng)當以事實為依據(jù)，以黨章、其他黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)為準繩，準確認定違紀性質(zhì)，區(qū)別不同情況，恰當予以處理?！钡谖逭碌谒氖l具體規(guī)定了黨紀處分的決定期限及具體程序。條例第七章規(guī)定了兩種違反組織紀律行為：侵犯黨員的表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)行為(第七十條)、阻撓、壓制批評人、檢舉人、控告人、證人及打擊報復(fù)行為(第七十一條)。

最后，《條例》共用四條對《黨章》第四十二條第一、二款的內(nèi)容進行了必要的細化。根據(jù)《黨章》第四十二條第一款“黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須受到追究”的要求，條例第十章規(guī)定了一種違反工作紀律行為：黨組織不落實對違法違紀黨員進行處分職責、不對受處分黨員開展日常教育、管理和監(jiān)督的行為(第一百一十五條)。根據(jù)黨章第四十二條第二款關(guān)于嚴重違犯黨紀的黨組織的改組或解散的要求，條例第二章違紀與紀律處分中對嚴重違犯黨紀的黨組織的改組或解散作出了三條規(guī)定(第八條、第十四條、第十五條)。

第八條重述了黨章對嚴重違犯黨紀的黨組織的紀律處理措施：改組或解散。第十四條細化了黨組織改組的條件和后果，第十五條細化了黨組織解散的條件、黨組織解散后黨員的處理程序和紀律處分。

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2016-04-10

2014年度國家社會科學基金重點項目“依法治國與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究”(項目編號：14AZD137)。

孫大雄(1963—)，男，華中師范大學法學院教授，法學博士，碩士生導師，研究方向為憲法學。

D262.6

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1009-105X(2017)01-0025-07