淺談我國重大活動(dòng)食品安全監(jiān)管法規(guī)現(xiàn)狀

熊子靈

1 引言

近年來，隨著我國對(duì)外經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、科學(xué)和文化交流逐漸深入，國內(nèi)外各類重大活動(dòng)的舉辦頻率越來越高，規(guī)模也愈發(fā)龐大。為了規(guī)范重大活動(dòng)的食品安全管理，我國已于2011年發(fā)布《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》，用于指導(dǎo)各級(jí)監(jiān)管部門在重大活動(dòng)時(shí)期的食品安全管理工作，確?；顒?dòng)期間的食品安全。該標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布至今已近10年，期間，我國部分省市也陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)的實(shí)施指南、細(xì)則或管理規(guī)范來細(xì)化監(jiān)管機(jī)制和措施?？陀^來看，我國的重大活動(dòng)食品安全法規(guī)基礎(chǔ)較為雄厚，但在內(nèi)容上仍然存在一定的盲點(diǎn)。

2 我國重大活動(dòng)食品安全監(jiān)管法規(guī)現(xiàn)狀

2.1 法規(guī)基礎(chǔ)逐漸完善

我國舉辦重大活動(dòng)的歷史由來已久，但直到2011年才首次正式發(fā)布了《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》，以此為重大活動(dòng)的食品安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。

自該規(guī)范發(fā)布以來，各地為進(jìn)一步加強(qiáng)重大活動(dòng)食品安全監(jiān)管工作也陸續(xù)發(fā)布了相應(yīng)的規(guī)范性文件，部分省級(jí)規(guī)范性文件見表1。

除此之外，針對(duì)國家級(jí)和省級(jí)主管部門發(fā)布的文件，部分市級(jí)主管部門也發(fā)布了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則用于指導(dǎo)具體工作的開展，部分市級(jí)主管單位發(fā)布實(shí)施細(xì)則的情況見表2。

另外，從法規(guī)內(nèi)容上看，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》的內(nèi)容分為總則、主辦單位責(zé)任、餐飲服務(wù)提供者責(zé)任、監(jiān)管部門責(zé)任、監(jiān)管程序和附則共計(jì)6章34條內(nèi)容;各個(gè)省級(jí)、市級(jí)主管部門發(fā)布的監(jiān)管實(shí)施細(xì)則、管理辦法或工作指南則更加側(cè)重于實(shí)際操作。以重慶市市場監(jiān)督管理局于2020年1月發(fā)布的《重慶市重大活動(dòng)食品安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》為例，其內(nèi)容包括總則、承辦單位責(zé)任、餐飲服務(wù)提供者責(zé)任、食品供應(yīng)商責(zé)任、監(jiān)督管理、事故應(yīng)急處置、工作要求和附則共計(jì)8章52條內(nèi)容，是對(duì)《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》的擴(kuò)充和細(xì)化。

由此可見，我國重大活動(dòng)監(jiān)管相關(guān)的法規(guī)基礎(chǔ)正于近年逐漸完善，形成了從國家級(jí)到市級(jí)、宏觀到微觀、方向性到落地性的法規(guī)架構(gòu)。

2.2 各地對(duì)重大活動(dòng)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》中提到，“重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理堅(jiān)持預(yù)防為主、科學(xué)管理、屬地負(fù)責(zé)、分級(jí)監(jiān)督的原則”。重大活動(dòng)的分級(jí)管理不僅體現(xiàn)在監(jiān)管分級(jí)上，也體現(xiàn)在分級(jí)保障、科學(xué)管理等方面。對(duì)重大活動(dòng)進(jìn)行分級(jí)、優(yōu)化資源以避免監(jiān)管和食品安全保障資源的浪費(fèi)，以及重點(diǎn)和科學(xué)管理，是目前重大活動(dòng)食品安全監(jiān)管的主要做法。

事實(shí)上，各地對(duì)重大活動(dòng)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和用途存在一定區(qū)別。例如，部分省份對(duì)重大活動(dòng)的分級(jí)通常根據(jù)重大活動(dòng)的規(guī)模和性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，但分級(jí)的用途主要為監(jiān)管部門進(jìn)行分級(jí)管理和監(jiān)管資源配置。北京市對(duì)重大活動(dòng)的分級(jí)不僅用于監(jiān)管，還用于對(duì)其他相關(guān)方在重大活動(dòng)食品安全保障工作中資源的合理配置和使用。

分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的差異主要來自于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平、重大活動(dòng)類型和規(guī)模大小等，這可能導(dǎo)致同一個(gè)活動(dòng)在不同地區(qū)舉辦時(shí)所匹配的食品安全管理水平不一致，從而致使食品安全保障效果有所差異，其具體利弊值得繼續(xù)深入探索。但從趨勢上看，對(duì)重大活動(dòng)進(jìn)行分級(jí)監(jiān)管和保障已成為各地區(qū)合理分配資源、實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的主要方式之一。

2.3 對(duì)承辦單位職責(zé)的強(qiáng)調(diào)較弱

原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》對(duì)主辦方職責(zé)的要求共計(jì)5條，包括要求主辦方建立健全餐飲服務(wù)食品安全管理機(jī)構(gòu)并對(duì)重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全及其管理負(fù)責(zé)、根據(jù)要求選擇符合規(guī)定的餐飲服務(wù)提供者、提前20個(gè)工作日向監(jiān)管部門進(jìn)行信息通報(bào)并提供監(jiān)管工作開展的必要條件，以及對(duì)餐飲服務(wù)提供者進(jìn)行監(jiān)管并督促其落實(shí)餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任等。然而，相較于對(duì)餐飲服務(wù)提供者和監(jiān)管部門的職責(zé)與工作流程要求，對(duì)主辦方的要求在法規(guī)中強(qiáng)調(diào)的不多，也未明確提及承辦單位的相關(guān)職責(zé)。以2020年發(fā)布的《重慶市重大活動(dòng)食品安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》為例，其內(nèi)容中雖然提到了“承辦單位責(zé)任”，但具體要求與《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》中對(duì)主辦方職責(zé)的要求基本一致。

對(duì)承辦單位職責(zé)的強(qiáng)調(diào)普遍較弱是目前我國重大活動(dòng)食品安全監(jiān)管相關(guān)法規(guī)的特點(diǎn)之一。是否需要將承辦單位的職責(zé)更加細(xì)化或進(jìn)行擴(kuò)展，是食品安全管理為達(dá)到“預(yù)防為主、科學(xué)管理”的目標(biāo)需要進(jìn)一步考量的內(nèi)容。

2.4 部分相關(guān)方在法規(guī)中缺席

雖然大部分的相關(guān)法規(guī)和制度對(duì)承辦單位、監(jiān)管部門、餐飲服務(wù)提供者和食品供應(yīng)商都提出了明確要求。但是，隨著我國重大活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大和供餐模式的多樣化，重大活動(dòng)食品安全相關(guān)方的類型也在逐漸增多。

例如，室內(nèi)外的會(huì)場提供單位尚未被賦予食品安全管理責(zé)任。同時(shí)，南京青奧會(huì)設(shè)立了食品總倉、深圳大運(yùn)會(huì)引進(jìn)了餐飲監(jiān)理機(jī)構(gòu)等，這些新形式的機(jī)構(gòu)也未被相關(guān)法規(guī)納入到重大活動(dòng)食品安全的管理工作之中。然而，諸多相關(guān)方在重大活動(dòng)食品安全的保障中均具有重要職責(zé)。另外，展會(huì)場館、自動(dòng)盒飯售賣機(jī)等新的相關(guān)方正陸續(xù)進(jìn)入食品安全管理的角色中。以展會(huì)場館為例，許多城市新建的展會(huì)場館園區(qū)都引進(jìn)了便利店、餐飲店等食品經(jīng)營單位，這類在場館內(nèi)固定經(jīng)營的單位將會(huì)在重大活動(dòng)舉辦的過程中繼續(xù)在場館中進(jìn)行食品經(jīng)營。因此，將其納入規(guī)范管理具有必要性。

3 建議和展望

3.1 對(duì)分級(jí)進(jìn)行更多的應(yīng)用

分級(jí)監(jiān)管是重大活動(dòng)食品安全監(jiān)管的原則，故可在分級(jí)監(jiān)管的基礎(chǔ)上對(duì)其他相關(guān)方的食品安全保障或管理賦予分級(jí)的理念。例如，食品供應(yīng)商在應(yīng)對(duì)更高級(jí)別的重大活動(dòng)時(shí)可以將食品安全管理向供應(yīng)鏈上端前移;監(jiān)管部門在應(yīng)對(duì)更高級(jí)別的重大互動(dòng)時(shí)可以將監(jiān)管范圍向生產(chǎn)過程前移。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的不同而采用差異化的風(fēng)險(xiǎn)防控手段，是目前國際通行的風(fēng)險(xiǎn)管理方式。

3.2 對(duì)承辦單位的職責(zé)進(jìn)行強(qiáng)化

對(duì)承辦單位的食品安全管理職責(zé)進(jìn)行強(qiáng)化是落實(shí)“預(yù)防為主”原則的重要方式。重大活動(dòng)的食品安全管理不僅需要食品安全監(jiān)管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營者嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，承辦單位的作用也十分重要——在遴選餐飲服務(wù)提供者時(shí)應(yīng)考慮食品安全管理水平和條件;在選擇活動(dòng)場所時(shí)應(yīng)考慮其是否具備提供食品安全保障和管理的條件，如電壓、通風(fēng)、排氣、照明、廢棄物處理等。

3.3 針對(duì)各相關(guān)方出臺(tái)更細(xì)節(jié)的指導(dǎo)文件

目前，獲得更細(xì)節(jié)的指導(dǎo)文件是重大活動(dòng)食品安全各相關(guān)方較為迫切的需求。例如，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》中第十八條提到，“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)與主辦單位共同做好餐飲服務(wù)從業(yè)人員的培訓(xùn)，滿足重大活動(dòng)的特殊需求”。但就培訓(xùn)的范圍和內(nèi)容、培訓(xùn)的時(shí)間和頻次并未進(jìn)行更多描述和要求，亦未闡明活動(dòng)主辦方和餐飲服務(wù)提供者的具體分工，導(dǎo)致在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)培訓(xùn)不到位的情況。因此，對(duì)相關(guān)方提供更為細(xì)節(jié)的指導(dǎo)文件依然很有必要。

4 總結(jié)

自《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》發(fā)布至今的近10年間，我國各省市也陸續(xù)在發(fā)布相關(guān)的實(shí)施指南、細(xì)則或管理規(guī)范。從整體上看，重大活動(dòng)的法規(guī)建設(shè)已經(jīng)在逐年豐富與完善。但是，仍存在各地對(duì)重大活動(dòng)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不一、對(duì)承辦單位職責(zé)的強(qiáng)調(diào)較弱和部分相關(guān)方在法規(guī)中缺席等一些盲點(diǎn)。建議在法規(guī)中對(duì)分級(jí)管理進(jìn)行更多應(yīng)用，進(jìn)一步強(qiáng)化承辦單位的職責(zé)，并對(duì)其進(jìn)行更為細(xì)節(jié)的工作指導(dǎo)，進(jìn)而完善重大活動(dòng)食品安全法規(guī)內(nèi)容，以及對(duì)重大活動(dòng)的食品安全管理提供更科學(xué)的指導(dǎo)。