地方重大行政決策程序立法比較分析研究

陳孟燃+茅銘晨

摘 要： 行政決策是行政的重要環(huán)節(jié)，直接決定后續(xù)事態(tài)的發(fā)展方向與結(jié)果。行政決策中的重大行政決策更是關乎國計民生，其影響力的廣度與深度極大，故對重大行政決策程序的立法顯得尤為重要。我國有關重大行政決策的程序立法總體呈現(xiàn)“地方優(yōu)先于中央”的態(tài)勢，同時各地方立法之間存在著共性與不足。地方重大行政決策程序立法的先行為中央統(tǒng)一立法提供了更多實踐經(jīng)驗，中央立法的出臺勢在必行。在參考地方立法實踐的基礎上，中央還必須從全局入手，調(diào)和各方關系，這樣才能實現(xiàn)立法的科學性和客觀性。

關鍵詞： 重大行政決策； 程序立法； 地方立法； 中央立法

中圖分類號： D922 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.021

2014年10月召開的黨的十八屆四中全會專題討論了依法治國的問題，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。在《決定》的第三部分“深入推進依法行政，加快建設法治政府”[1]中，提出要“健全依法決策機制”，[1]“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。[1]

法治國家建設的核心是依法行政。行政決策是行政的重要環(huán)節(jié)，它直接決定后續(xù)事態(tài)的發(fā)展方向與結(jié)果。決策畢竟是人作出的，其中難免有非理性因素的存在。為了保證決策的科學與理性，就應該從程序設計安排入手，將個人或某幾個人的影響降低，通過制度安排保證決策的合法性和科學性?！俺绦虿皇谴我氖隆ｋS著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！盵2] 通過程序的公正保證結(jié)果的公正，從而進一步約束權(quán)力。

重大行政決策關乎國計民生，其影響力深入且廣泛，“具有廣泛性、宏觀性、長期性的特點”。[3] 筆者試圖從我國重大行政決策程序立法方面切入，對現(xiàn)如今出臺的地方重大行政決策程序規(guī)范性文件進行分析研究，找出其共性與差異，提煉總結(jié)概括，以期為中央層面對重大行政決策程序進行立法提供借鑒。

一、地方重大行政決策程序立法的現(xiàn)狀

地方有關重大行政決策程序的立法比中央先行，部分省和有立法權(quán)的市已經(jīng)出臺了相關文件對重大行政決策的程序作出規(guī)范。

（一）省級層面

筆者查閱相關資料，經(jīng)過統(tǒng)計整理，對省級層面有關重大行政決策程序立法的規(guī)范性文件進行了梳理。（見表1） 這些文件有專門涉及重大行政決策程序的，也有部分涉及重大行政決策程序的。

由表1可知，專門涉及重大行政決策程序的文件東北地區(qū)和西北地區(qū)制定較多；部分涉及重大行政決策程序的文件華東地區(qū)制定較多?？傮w來看，有關重大行政決策程序的規(guī)范性文件在各地區(qū)分布大致均勻，全國不存在重點立法的地方。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，社會發(fā)展程度不同，加之政治、文化、習俗等方面因素的影響，省與省之間出現(xiàn)立法的差異是正常的。

（二）有立法權(quán)的市級層面

相比省級層面立法，市級層面立法要多一點。從筆者查閱到的文獻資料看，市級政府有關重大行政決策程序的立法很多：《南京市重大行政決策程序規(guī)則》、《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則》、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《昆明市人民政府重大事項決策程序規(guī)定》、《西安市人民政府重大行政決策》、《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》、《無錫市重大行政決策程序規(guī)定》、《長沙市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。

筆者發(fā)現(xiàn)，我國有立法權(quán)的城市市級層面立法啟動較早，且遍及各個省份，許多市政府關于重大行政決策程序立法的文件制定都較早。比如《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》從2002年5月1日就開始實行。另一些城市的比如杭州市、無錫市、長沙市是近一兩年才出臺相關文件。

地方立法先行為中央統(tǒng)一立法積累了經(jīng)驗。接下來，筆者想選取幾個具有代表性的地方的規(guī)范文件進行分析，比較研究其共性與差異。

二、地方重大行政決策程序立法的比較分析

筆者選取天津、南京、廣州、長沙四座城市，對其出臺的有關重大行政決策程序的文件進行分析。這四座城市的跨度由北到南、由東及西，都是發(fā)展較快城市，具有一定的代表性，在一定程度上可反映現(xiàn)階

段中國地方立法的最新情況。

從文件名稱看，除了天津市的文件名是“重大事項決策程序規(guī)則”，其它都是“重大行政決策程序規(guī)則（規(guī)定）”。其中天津市實行的最早（2008年），長沙市最晚（2014年），綜合比較，可以發(fā)現(xiàn)以下問題。

（一）內(nèi)容、框架及結(jié)構(gòu)差別不大

橫向比較四個城市的程序立法，發(fā)現(xiàn)大體構(gòu)成差不多，都是由總則（依據(jù)的法律法規(guī)和遵循的大原則）、重大決策事項列舉、決策程序、決策后管理幾部分組成。（詳見表2） 其中四份文件的重點都放在對于決策程序的規(guī)定上，南京、廣州、長沙對于程序的規(guī)定較系統(tǒng)且有條理。在決策后管理方面，天津、南京及廣州規(guī)定得較清楚，長沙市則比較簡單，只有第二十五條、二十六條這兩條說明，對于決策后的評估涉及很少；在重大決策事項列舉方面，南京和廣州都采用正反面列舉式，天津和長沙則只采用正面列舉式。各地正面列舉的事項大致差不多，其中尤以天津最為詳盡（共十六條），反面列舉的事項（不在重大行政決策事項范圍內(nèi)的）南京和廣州內(nèi)容基本一致（南京多出一條）；決策程序各地規(guī)定大同小異，皆嚴格按照“公眾參與、專家討論、風險評估、合法性審查和集體討論決定”的原則，只是在一些細節(jié)上規(guī)定有所不同。比如把專家討論有的放在提出過程，有的放在提出后論證過程，有的兼有。另外，各地側(cè)重點也不同，比如長沙市對重大決策過程中決策的提出進行了較詳細的規(guī)定，天津市對于須經(jīng)人民政府全體會議討論決定的事項進行了詳細規(guī)定，這些都是各地的“特色”?？偟膩碚f，在決策程序這塊，各市結(jié)合實際情況針對當?shù)靥攸c，制定了適合自身的地方規(guī)章；文件最后部分都是關于決策管理，主要是對決策如何執(zhí)行及執(zhí)行后的反饋情況進行規(guī)范說明，同時強調(diào)對整個決策過程進行監(jiān)督的重要性。綜合來看，南京和廣州的文件系統(tǒng)性邏輯性較強，規(guī)定較全面，各方面考慮較嚴謹。

（二）不足及存在問題

這些地方立法制定的程序制度也并非“完美無缺”，從目前我國所處的環(huán)境形勢看，這些文件還是有“短板”的。筆者在這里將就以上四個城市關于重大行政決策程序的立法內(nèi)容稍作分析，提出一點自己的看法。

1. 規(guī)范化、理性化的程序模式抑制了非理性因素的作用。韋伯曾說過權(quán)威的三種來源是“傳統(tǒng)、個人魅力和法理”。[4]其中法理式的權(quán)威政治最穩(wěn)定也最理性，在現(xiàn)實生活中則具體體現(xiàn)為法規(guī)法條、規(guī)章制度。重大行政決策程序立法將重大行政決策從產(chǎn)生、討論、作出再到實行的各個環(huán)節(jié)都做出了強制力約束，這在很大程度上將決策程序規(guī)范化，排除杜絕了人為因素（特別是行政領導人拍腦袋決定），雖體現(xiàn)了依法行政的核心理念，但如此一來做出的行政決策可能會嚴重依賴于程式而偏離最初方向，導致決策效率降低，實施效果不理想。

2. 專家論證與公眾參與程序未有明確、具體的制度規(guī)范。四座城市的文件中，對專家論證與公眾參與都有提及，但具體操作性的規(guī)定不多。比如《南京市重大行政決策程序規(guī)則》第十三條提到要“實行專家咨詢論證制度”并“出具書面論證報告”；第十六條指出“規(guī)定應當聽取公眾意見”的事項“按規(guī)定程序征求公眾意見”；第十七條則用兩句話規(guī)定了舉行聽證會應注意的事項?！稄V州市重大行政決策程序規(guī)定》在第十一條決策起草中規(guī)定的“應當組織專家咨詢會，邀請相關領域5名以上專家”，相對來說這算是較為細致的規(guī)定；第十四條對于公眾參與規(guī)定“公開征求意見時間不得少于20日”；第十六條對聽證會則列舉出了七條規(guī)定，也是四份文件中規(guī)定最詳細的了。

總的來看，對涉及決策過程中的專家論證和公眾參與，地方立法表述得比較模糊，沒有正式詳細的分則規(guī)定，都是以某條規(guī)定一帶而過。然而這兩方面恰恰對決策的影響很大，直接關系到?jīng)Q策的科學性和群眾基礎。專家論證和公眾參與好比是決策的兩條腿，決策能不能“立”起來靠的就是它們，對它們的規(guī)定如果模糊不清甚至草草了事會在很大程度上影響決策的合法性。

3. 責任追究方面的規(guī)定不完善。重大行政決策是一個連續(xù)的動態(tài)過程，提出、起草、制定、討論、審議、實施等環(huán)節(jié)貫穿整個決策過程。作為對重大行政決策程序進行規(guī)范的地方立法，應當考慮到?jīng)Q策涉及的方方面面。比如與重大行政決策緊密相關的責任追究制度。責任追究是一種事后懲戒制度，任何規(guī)范性規(guī)章制度除了強制性的形式規(guī)定外應當明確規(guī)定對違規(guī)者的處理方式，它體現(xiàn)了制度的嚴肅性與權(quán)威性。同樣，在重大行政決策程序立法中，對沒有按法定程序辦事沒有盡到自身職責的人員該如何處理，需加以明確規(guī)定。這不只是條文中一兩句“參照某某條例”就能解決的。責任的追究有很多種形式，依對象的不同規(guī)定也應不同。重大行政決策責任的追究依托的是重大行政決策程序立法，要針對性地對程序立法中提及的問題和涉及到的關系進行責任追究。

然而筆者查閱相關文件，皆未發(fā)現(xiàn)有關重大行政決策程序立法責任追究的詳細規(guī)定。在選取的四個城市的文件中，只有天津市的規(guī)定較為細致。《天津市人民政府重大事項決策程序規(guī)則》第三十五條對有關重大行政決策的追責行為進行了列舉（共六條，都是針對前面相關規(guī)定的），指出這些行為如果造成決策失誤和嚴重后果，就將受到追責?？墒俏募⑽磳ω熑巫肪康木唧w辦法進行說明。相對而言，其他三個城市的規(guī)定更簡單，幾乎都是一條說明：對于違法違規(guī)違紀者按照《行政機關公務員處分條例》問責，涉嫌犯罪移送司法機關處理。責任追究如果不規(guī)范就會造成漏洞，就會有人“鉆空子”。重大行政決策程序?qū)ω熑握叩募s束一定要清楚明確，要讓決策參與者知道其作出的每一個行為都是舉足輕重的，對每一個行為都必須承擔責任，讓決策者不敢胡來。不然的話，他們對決策程序的重要性也就視而不見了。

三、地方立法對統(tǒng)一立法的啟示

（一）中央層面立法缺失

一般情況下，地方規(guī)章制度的制定都會以中央為參考依據(jù)，地方政府的文件不得與中央政府（國務院）的相關規(guī)定沖突。然而筆者所研究的重大行政決策程序立法則是個例外。目前為止中央尚無對重大行政決策程序進行統(tǒng)一立法，只在一些其他文件中稍有提及，提到的也只是一些大的原則性規(guī)定等等。究其原因，筆者認為，中國地大物博，政治經(jīng)濟社會環(huán)境復雜，中央雖然駕馭全局，但對于某些領域的處理仍要慎之又慎，不然會造成大的矛盾。比如在重大行政決策程序的立法上要對“重大決策”進行科學定義就很難，某處的“重大”在另一處可能不構(gòu)成“重大”。另外我國提出依法治國不過十幾年，對重大行政決策的規(guī)范研究時間則更短，理論基礎不夠，實踐經(jīng)驗不足，所以中央需要先在地方“搞試點”吸取經(jīng)驗看看效果。

（二）統(tǒng)一立法的必要性和應注意問題

1. 地方立法到中央立法之必然趨勢。我國地方政府并非各自為政，是在中央政府統(tǒng)一領導下制定自己的政策，地方的發(fā)展要配合全局的發(fā)展戰(zhàn)略。各地重大行政決策的制定涉及政治、經(jīng)濟、社會民生，表面上是針對地方事務，實則背后的影響是深遠廣泛的。

地方各省市聯(lián)系密切，權(quán)力層層節(jié)制到中央，地方的重大行政決策不論對全國的政治還是經(jīng)濟都有很大影響，不僅如此，某地出臺的重大行政決策會在很大程度上影響其它地方的發(fā)展，比如某省在能源發(fā)展上的重大行政決策會間接影響周邊各省的工業(yè)甚至服務業(yè)。地方的發(fā)展從來不是獨立的，特點與差異的存在導致他們需要合作發(fā)展謀求共贏，某項產(chǎn)業(yè)可能遍及好幾個省市，社會經(jīng)濟發(fā)展的紐帶無形中把他們聯(lián)系在了一起。在這樣一個有機整體里，某處的調(diào)整變化勢必會牽動整個“機體”。所以地方的重大行政決策可能會造成連帶效應。但由于地方之間溝通協(xié)調(diào)不暢，導致信息差異，做出的重大決策可能會截然不同，甚至相互矛盾形成沖突，這會嚴重影響區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

作為中央政府，在統(tǒng)籌兼顧的同時，要對地方重大行政決策的關系進行調(diào)和。地方經(jīng)常只著眼自身利益而較少考慮全局，做出的決策可能會破壞整體發(fā)展。因此，中央對地方的重大行政決策程序立法要有控制和約束。中央掌握比較全面的信息，對各省資源環(huán)境的情況很清楚，實現(xiàn)地方共贏，需要中央穿針引線。

中央政府須從全局出發(fā)對重大行政決策程序進行規(guī)范，各地參照中央的規(guī)范制定自己的制度，這樣才能確保地方做出的重大行政決策符合全局利益，不至于對別處產(chǎn)生重大消極影響。地方政府在中央的權(quán)威約束節(jié)制下，也會加強對重大行政決策的程序建設，以保證其科學性與合法性。

2. 地方立法到中央立法須注意的問題。中央層面的立法關乎全局，并不能做到具體而微，況且各地還有各地的狀況，中央要從大方向上進行規(guī)范，須注意以下問題。

（1）專門的統(tǒng)一立法強調(diào)系統(tǒng)性。目前各地方有關重大行政決策程序的立法名目不一，規(guī)定混亂。雖說是針對地方特色制定，但從規(guī)范性上來說是不合格的。規(guī)范性不合格，制度的嚴肅性權(quán)威性就會受到影響，政府的威信就難樹立。另外，各地的程序立法有的還存在相互沖突矛盾，在區(qū)域合作日趨密切的今天，從長遠來看不是好事。

因此，中央須出臺較高位階的專門立法來對此類現(xiàn)象進行規(guī)范，明確重大行政決策程序立法的系統(tǒng)性，從決策提出、制定、論證、審議、決定，再到執(zhí)行、評估、監(jiān)督、追責，都必須明確大的框架原則。

（2）事項范圍的統(tǒng)一。重大行政決策程序立法一個很重要的前提就是重大決策事項的范圍。筆者在上文說過，各地情況不一，欲對“重大行政決策”作統(tǒng)一規(guī)定比較困難。但我們也不能忽略差異間的共性。除突發(fā)情況外，一般情況下各地的重大行政決策存在有相似之處，以筆者選取的四座城市的立法文件來說，對重大行政決策事項的列舉很多都類似。中央在統(tǒng)一規(guī)定時，可分為省級層面的事項范圍規(guī)定和市級層面的事項范圍規(guī)定，這樣就避免了某些市級政府再參照省級政府進行重復立法，節(jié)省資源提高效率。

事項范圍的劃定從某種程度上說是種博弈，從被規(guī)范者的角度說，自然希望納入重大行政決策的事項越少越好；但從民眾角度說，則希望越多事項納入越好。筆者認為，政府權(quán)力人民賦予，行政執(zhí)法的核心就是“為人民服務”，執(zhí)法者應當轉(zhuǎn)變身份觀念，作為受委托的管理者為民眾利益服務。立法者對重大行政決策事項范圍的規(guī)定要隨時根據(jù)社會發(fā)展狀況進行修改完善。

（3）汲取地方經(jīng)驗調(diào)和地方關系。中央政府的作用一方面在于統(tǒng)一領導發(fā)布命令，另一方面也要調(diào)和關系以免矛盾沖突。所以，筆者認為，中央立法的一個重要原則，就是要調(diào)和各地方立法的關系，使之在中央安排布置下有效運轉(zhuǎn)。

中央的重大行政決策程序立法首先要借鑒地方經(jīng)驗，可聯(lián)合專家學者對現(xiàn)今各省市地方的立法進行全面深入的考察調(diào)研，這其中不光是文本的梳理解讀，更重要的是規(guī)章實施后的效果分析，理論結(jié)合實踐，對地方立法及其實踐的情況有較好的了解；其次，針對地方立法的利、弊起草中央的文件不必做到具體而微，在為地方立法提供合法性依據(jù)的前提下，對關鍵之處進行原則性說明即可。中央立法面向全國，形勢復雜，細致的規(guī)定不能做也做不了；最后，中央在制定的過程中對地方立法的權(quán)力要“有放有收”，給予地方一定自主權(quán)，允許其根據(jù)自身情況制定重大行政決策程序，但同時也要防止其權(quán)力擴張濫用。

法治國家建設的核心是依法行政。行政權(quán)與老百姓生活緊密相關。在現(xiàn)如今行政權(quán)范圍日益擴大的情況下，其行使需要有理有據(jù)，這樣才能保證其科學合理以及社會的穩(wěn)定。行政決策是行政的重要環(huán)節(jié)，它直接決定后續(xù)事態(tài)的發(fā)展方向與結(jié)果，其中的重大行政決策更是關乎國計民生?，F(xiàn)如今社會經(jīng)濟環(huán)境復雜，中國正經(jīng)歷轉(zhuǎn)型期，這個階段也是沖突矛盾頻發(fā)的階段。因此，推進重大行政決策程序法治化進程，意義重大。

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[責任編輯、校對：黨 婷]