城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金使用管理存在的問(wèn)題及建議
——以安徽省為例

●財(cái)政部駐安徽專(zhuān)員辦課題組

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金使用管理存在的問(wèn)題及建議
——以安徽省為例

●財(cái)政部駐安徽專(zhuān)員辦課題組

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)民生領(lǐng)域的重大命題，安徽省作為中部農(nóng)業(yè)大省、人口大省，研究城鄉(xiāng)居保政策意義尤為凸顯。在“十二五”收官和“十三五”開(kāi)局之際，財(cái)政部駐安徽專(zhuān)員辦對(duì)城鄉(xiāng)居保在安徽省的使用管理開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，分析存在問(wèn)題，并提出政策建議。

城鄉(xiāng)居保資金 問(wèn)題 政策建議

“老有所養(yǎng)”是黨中央、國(guó)務(wù)院一直以來(lái)非常關(guān)注和重視的民生問(wèn)題，是老百姓的切身利益之所在。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“城鄉(xiāng)居?！保┑慕⒊蔀槲覈?guó)民生領(lǐng)域的深刻變革之一，也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，對(duì)保障人民基本生活、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。安徽省是中部農(nóng)業(yè)大省、人口大省，研究安徽省城鄉(xiāng)居保政策的實(shí)施情況具有十分典型的意義。為進(jìn)一步服務(wù)改革發(fā)展，做好有關(guān)工作的“十二五”收官和“十三五”開(kāi)篇布局，財(cái)政部駐安徽專(zhuān)員辦于2015年9至11月對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金在安徽省的使用管理情況及存在問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。

一、安徽省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況

（一）政策實(shí)施情況

2009年，安徽省根據(jù)國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2011年在國(guó)務(wù)院做出實(shí)施城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作決定后，安徽省在全國(guó)率先將兩項(xiàng)制度合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一實(shí)施。2012年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在安徽省縣(市、區(qū))全面建立。2014年，安徽省政府根據(jù)國(guó)務(wù)院建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民制度的決定，發(fā)布了進(jìn)一步完善制度的具體實(shí)施意見(jiàn)。上述政策實(shí)施以來(lái)，安徽省的城鄉(xiāng)居保制度的運(yùn)行特色鮮明、成效顯著，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成果，成為深入人心、廣受歡迎的惠民制度：

1、地方高度重視、強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任落實(shí)。自2012年起，安徽省政府將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)納入其實(shí)施的“三十三項(xiàng)民生工程”，實(shí)行目標(biāo)任務(wù)管理、定期考核通報(bào)制度。各級(jí)政府高度重視城鄉(xiāng)居保工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、積極開(kāi)展宣傳，全力做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的民生保障。同時(shí)，安徽省財(cái)政廳、人社廳等主管部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了系列文件，分別對(duì)基金征繳、地方配套、資金撥付、發(fā)放管理、保值增值、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容建章立制，不斷規(guī)范基金管理、提高基金效益。

2、完善服務(wù)體系、推動(dòng)制度有效運(yùn)行。安徽省各級(jí)政府積極探索、不斷總結(jié)，實(shí)施系列辦法有效推動(dòng)制度健康發(fā)展。如：統(tǒng)一要求建立喪葬補(bǔ)助金制度，對(duì)參保人死亡的，一次性支付最低標(biāo)準(zhǔn)為中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金8個(gè)月的喪葬補(bǔ)助金，既起到提高保障水平的作用，也鼓勵(lì)家屬能及時(shí)進(jìn)行參保人死亡申報(bào)，減少未及時(shí)申報(bào)、死亡冒領(lǐng)造成的基礎(chǔ)養(yǎng)老金損失；建立健全全省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，并納入“金保工程”建設(shè)，打造完成基礎(chǔ)服務(wù)系統(tǒng)；有的地區(qū)積極與金融機(jī)構(gòu)合作，在行政村安裝轉(zhuǎn)賬電話(huà)、驗(yàn)鈔機(jī)，實(shí)現(xiàn)參保居民在家繳納保費(fèi)、領(lǐng)取待遇“不出村”；有的地區(qū)引進(jìn)掌紋靜脈認(rèn)證機(jī)、指紋認(rèn)證機(jī)，集中開(kāi)展資格認(rèn)證，對(duì)年老體弱、重度殘疾人等行動(dòng)不便的人員實(shí)行登門(mén)認(rèn)證等，不斷完善管理服務(wù)體系。

3、廣泛覆蓋城鄉(xiāng)、提供普惠基礎(chǔ)保障。截至2014年末，安徽省城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)3336.39萬(wàn)人，參保率在98%以上，將廣大城鄉(xiāng)居民都納入了社會(huì)養(yǎng)老保障范圍；領(lǐng)取待遇人數(shù)875.16萬(wàn)人，養(yǎng)老金發(fā)放率達(dá)100%，全面覆蓋了符合條件的60歲以上到齡人員；2014年全年實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)2282.55萬(wàn)人，續(xù)保率為92.65%。

4、縣級(jí)統(tǒng)籌管理、實(shí)施差異化彈性補(bǔ)貼。安徽省城鄉(xiāng)居保基金實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌管理，按財(cái)力水平實(shí)施彈性補(bǔ)貼。我們選擇安徽省全部16個(gè)市中人口最多縣對(duì)補(bǔ)助政策進(jìn)行統(tǒng)計(jì)：對(duì)個(gè)人繳費(fèi)環(huán)節(jié)，15個(gè)縣在安徽省政府規(guī)定的最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高了補(bǔ)助水平，1縣采取按比例補(bǔ)助的方式，14個(gè)縣采取按繳費(fèi)檔次不同新增10元-180元不等的補(bǔ)助；對(duì)養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)，11個(gè)縣提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）基層對(duì)基金的管理情況

縣級(jí)統(tǒng)籌層次下對(duì)基金管理包括財(cái)政部門(mén)進(jìn)行基金管理、人社部門(mén)經(jīng)辦具體業(yè)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)辦資金收支，流程見(jiàn)圖1?？h（市、區(qū)）社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立收入戶(hù)、支出戶(hù)，縣（市、區(qū)）財(cái)政部門(mén)開(kāi)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(開(kāi)發(fā)區(qū))就業(yè)與社會(huì)保障所委托村(社區(qū))經(jīng)辦單位負(fù)責(zé)進(jìn)行宣傳城鄉(xiāng)保政策和進(jìn)行繳費(fèi)認(rèn)證、到齡認(rèn)證、死亡認(rèn)證等,縣（市、區(qū)）社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核和管理。參保人按年將保費(fèi)繳存至銀行賬戶(hù)，金融機(jī)構(gòu)扣繳保費(fèi)劃轉(zhuǎn)至收入戶(hù)，金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定每10天將收入戶(hù)劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。發(fā)放養(yǎng)老金則由縣（市、區(qū)）社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按月向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)基金月度用款計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)按申請(qǐng)將所需基金從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)撥入支出戶(hù)，金融機(jī)構(gòu)采用打卡方式從支出戶(hù)按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金。縣級(jí)統(tǒng)籌層次下的管理形成了相互監(jiān)督、相互制約的良好機(jī)制。

圖1 縣級(jí)統(tǒng)籌層次下對(duì)基金管理的結(jié)構(gòu)示意圖

二、基金使用管理存在的主要問(wèn)題

城鄉(xiāng)居保的運(yùn)行主要包括個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)助、基金運(yùn)營(yíng)及管理、養(yǎng)老金發(fā)放等環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖2），我們針對(duì)不同環(huán)節(jié)進(jìn)行具體分析：

圖2 城鄉(xiāng)居保運(yùn)行示意圖

（一）繳費(fèi)結(jié)構(gòu)存在一定失衡

一是絕大多數(shù)選擇最低繳費(fèi)檔次?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》中設(shè)定個(gè)人繳費(fèi)100-2000元共計(jì)12個(gè)檔次，安徽省繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在此基礎(chǔ)上增設(shè)了3000元的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)安徽省2014年個(gè)人繳費(fèi)數(shù)據(jù)，超過(guò)90%的參保人選擇了最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元；二是對(duì)年輕人吸引力不夠。城鄉(xiāng)居保的參保范圍包括16-60周歲的城鄉(xiāng)居民，根據(jù)安徽省2014年尚在繳費(fèi)階段參保人員信息，16-30歲階段人數(shù)390.58萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的18%。

（二）基金可持續(xù)性問(wèn)題不容輕視

1、省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、縣級(jí)承擔(dān)較大壓力。安徽省政策規(guī)定地方財(cái)政對(duì)參保人繳費(fèi)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為按不同檔次補(bǔ)貼30-60元，其中無(wú)論何種檔次，省級(jí)財(cái)政只承擔(dān)20元，其余部分由市、縣財(cái)政承擔(dān)，標(biāo)準(zhǔn)自定。中部其他省份如河南省、湖南省級(jí)財(cái)政對(duì)500元及以上檔次補(bǔ)貼40元；湖北省級(jí)財(cái)政對(duì)500元及以上檔次最低補(bǔ)貼30元；對(duì)發(fā)放養(yǎng)老金環(huán)節(jié)安徽省級(jí)財(cái)政沒(méi)有補(bǔ)助，中部省份中山西省政府增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月10元、江西省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)從70元提高到每人每月80元，提標(biāo)所需資金由省、縣財(cái)政按7∶3比例分擔(dān)。安徽省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與中部其他省份相比偏低，縣（市、區(qū)）承擔(dān)了較大的補(bǔ)助壓力。

2、領(lǐng)取待遇人數(shù)不斷增加，人口老齡化影響因素增大。安徽省自2014年末城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)領(lǐng)取人數(shù)達(dá)875.16萬(wàn)人，較2013年末增加26.73萬(wàn)人，增幅3.2%；2013年末領(lǐng)取人數(shù)較2012年末增加37.08萬(wàn)元，增幅4.5%。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查的信息，安徽省常住人口中65歲以上的老年人已達(dá)605.7萬(wàn),占總?cè)丝跀?shù)的10.18%，已達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的社會(huì)老齡化標(biāo)準(zhǔn)（60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%），隨著居民生活水平的提升以及老齡化速度逐步加快，可預(yù)見(jiàn)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)還將逐年增加，基金發(fā)放壓力不斷增大。

3、部分縣區(qū)補(bǔ)助政策水平過(guò)高導(dǎo)致補(bǔ)助缺口。城鄉(xiāng)居保政策在安徽于2012年全面推開(kāi)，部分地市在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與財(cái)政收入較好的情況下出臺(tái)了較高的補(bǔ)助政策。如A縣財(cái)政對(duì)繳費(fèi)環(huán)節(jié)參保人選擇100元的給予30元補(bǔ)貼，選擇200元至1000元繳費(fèi)的按繳費(fèi)額的20%補(bǔ)貼，選擇1500元的給予240元補(bǔ)貼，選擇2000元的給予280元補(bǔ)貼，選擇3000元的給予320元補(bǔ)貼；對(duì)發(fā)放環(huán)節(jié)每人每月增加25元基礎(chǔ)養(yǎng)老金；同時(shí)對(duì)繳費(fèi)困難群體實(shí)行代繳。隨著經(jīng)濟(jì)下行，縣級(jí)財(cái)政壓力增大，形成了資金缺口，后續(xù)配套難以到位。

4、生命余數(shù)大幅超出養(yǎng)老金發(fā)放系數(shù)。目前城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶(hù)發(fā)放系數(shù)設(shè)置為與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的139個(gè)月，而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查的信息，60歲組的預(yù)期余命為21.48年，合計(jì)257個(gè)月，超出制度設(shè)計(jì)中139個(gè)月的84.89%，即當(dāng)參保人壽命超過(guò)71.58歲之后，發(fā)放金額將會(huì)超出個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)金額。由于參保人在139個(gè)月發(fā)放完畢之前死亡，個(gè)人賬戶(hù)資金余額可以依法繼承，又進(jìn)一步導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)的不平衡。在人口老齡化加劇的情況下，平均壽命伴隨醫(yī)療水平和生活質(zhì)量的提高而延長(zhǎng)，如不調(diào)整發(fā)放系數(shù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必將面臨收支缺口問(wèn)題。

（三）基金運(yùn)行管理水平有待提高

1、基金保值增值問(wèn)題。一是投資收益率水平與全國(guó)社?；鹩幸欢ú罹?。2014年安徽省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合收益率為3.90%。根據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)公告，2014年該理事會(huì)運(yùn)行的全國(guó)社?；鹜顿Y收益率為11.69%，自基金成立以來(lái)的年均投資收益率為8.38%。與全國(guó)社保基金相比，安徽省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益偏低；二是投資模式單一固定為定期存款。安徽省要求城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在扣除個(gè)人賬戶(hù)當(dāng)年需領(lǐng)取資金后，原則上定期存款所占比重不得低于余額的90%；定期存款中，原則上三年以上（含三年期）的中長(zhǎng)期存款所占比重不得低于定期存款的40%。總體來(lái)看，基金的投資模式固定為定期存款，一般通過(guò)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判提高利率水平，基金投資方式較單一，雖能有效保障資金安全、收益穩(wěn)定，但也存在收益率不高、使用不靈活的特點(diǎn)。

2、基金管理問(wèn)題。一是部分地區(qū)補(bǔ)助資金到位不及時(shí)。根據(jù)安徽省財(cái)政廳與人社廳聯(lián)合下發(fā)文件要求“每年1月15日前，各縣（市、區(qū)）財(cái)政部門(mén)務(wù)必將上級(jí)預(yù)撥資金全部劃入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”，抽查發(fā)現(xiàn)實(shí)際能達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)不到一半，有的縣對(duì)中央補(bǔ)助資金甚至超過(guò)一年時(shí)間才轉(zhuǎn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；二是基金賬戶(hù)管理不夠規(guī)范。如部分縣（市、區(qū)）人社部門(mén)開(kāi)立了兩個(gè)城鄉(xiāng)居保收入戶(hù)、支出戶(hù)，在選擇金融機(jī)構(gòu)辦理城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)資金收繳及發(fā)放時(shí)存在一定的行政干預(yù)現(xiàn)象，不符合關(guān)于一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)只能開(kāi)設(shè)一個(gè)收入戶(hù)、一個(gè)支出戶(hù)的規(guī)定。還有部分縣（市、區(qū)）存在收入戶(hù)資金未及時(shí)匯繳至財(cái)政專(zhuān)戶(hù)情況；三是業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)存在一定的依存關(guān)系。實(shí)地調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，部分縣（市、區(qū)）的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)存在一定的依存關(guān)系。如B縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，每年收取經(jīng)辦銀行10萬(wàn)元以上的“贊助”費(fèi)；C縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，辦公場(chǎng)所、辦公桌椅、電腦設(shè)備、車(chē)輛均由經(jīng)辦銀行提供。據(jù)人社部門(mén)反映，以上情況在目前具有一定的普遍性，而這一問(wèn)題必然導(dǎo)致在選擇金融機(jī)構(gòu)時(shí)的公正性難以得到保障，即資金是否安全、是否方便群眾、是否規(guī)范管理等因素將不可避免被弱化，能否提供機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)或辦公條件可能成為做出選擇的主因。同時(shí)，這還將對(duì)未來(lái)資金上劃、提高統(tǒng)籌層次形成來(lái)自基層的較大阻力。

三、問(wèn)題成因分析

（一）政府補(bǔ)助未能有效鼓勵(lì)多繳多得

針對(duì)最低檔次繳費(fèi)選擇高達(dá)90%以上的問(wèn)題，通過(guò)分析可見(jiàn)收益率主導(dǎo)了參保人的選擇偏好。首先按安徽省規(guī)定的最低補(bǔ)助要求為標(biāo)準(zhǔn)，即年繳費(fèi)100元、繳滿(mǎn)15年計(jì)算，在不考慮物價(jià)指數(shù)、時(shí)間貨幣價(jià)值等因素影響的情況下，按2014年全省城鄉(xiāng)居?；鹁C合收益率3.90%計(jì)算個(gè)人賬戶(hù)收益（因主要投資方式為定期投資不考慮復(fù)利價(jià)值），年收益5.07元，繳滿(mǎn)15年個(gè)人賬戶(hù)總額為2026.05元，按139個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)月發(fā)放14.58元，年領(lǐng)取個(gè)人賬戶(hù)金額合計(jì)174.91元，加上年中央補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金840元，到齡每年可領(lǐng)取1021.64元。按年發(fā)放金額/年個(gè)人繳費(fèi)計(jì)算投資收益比率為10.15，而按年繳費(fèi)200-3000元檔次計(jì)算投資收益比率依次為5.78、4.32、3.61、3.19、2.88、2.66、2.50、2.37、2.27、1.96、1.81、1.65，呈現(xiàn)出繳費(fèi)檔次選擇越高、直觀(guān)收益率越小的趨勢(shì)。繳費(fèi)100元的檔次在效益顯著最高的情況下，必然成為參保人的首選。

為做對(duì)比，選擇補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)最高的D縣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)試，年繳費(fèi)100元到齡每年可領(lǐng)取1341.82元，按年發(fā)放金額/年個(gè)人繳費(fèi)計(jì)算投資收益比率為13.42，而按年繳費(fèi)200-3000元檔次計(jì)算投資收益比率最高為7.45，繳費(fèi)100元的檔次仍為效益最高的選擇。直觀(guān)收益率對(duì)比見(jiàn)圖3：

圖3 最高與最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)直觀(guān)收益率對(duì)比圖

（二）保障水平低導(dǎo)致缺乏吸引力

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老是一種帶有普惠福利特質(zhì)的社會(huì)養(yǎng)老，保障水平較低，僅能作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的一種補(bǔ)充保障。

1、難以保障基本生活水平。2014年安徽省養(yǎng)老金實(shí)際發(fā)放的平均值為708.89元，月平均值為59.07元，與最低工資標(biāo)準(zhǔn)比：根據(jù)安徽省政府辦公廳文件規(guī)定，2015年全省最低工資標(biāo)準(zhǔn)為每月1150元，兩者相差19.47倍；與農(nóng)村居民收支水平相比：根據(jù)安徽省2014年統(tǒng)計(jì)年鑒，全省農(nóng)村居民年人均收入12467.63元、年人均支出7980.76元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金僅占個(gè)人收入的5.69%、個(gè)人支出的8.88%；與農(nóng)村最低生活保障相比：實(shí)地調(diào)研所到之地農(nóng)村最低生活保障均在200元以上。對(duì)比之下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放金額不高，即使是衣食住行的最低生活費(fèi)用也無(wú)法保障，名為“養(yǎng)老金”卻無(wú)法真正養(yǎng)老，只能作為“土地家庭”養(yǎng)老模式為主體的補(bǔ)充，對(duì)參保對(duì)象而言缺乏吸引力。

2、與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)比明顯。2015年全省企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金水平達(dá)到2024元。安徽省已連續(xù)11年調(diào)增城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，以安徽省城鄉(xiāng)居保待遇水平最高的A市為例，該市2014年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)月平均為101元，而該市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平為2100元，相差20倍以上。與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，籌資環(huán)節(jié)只有個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)助發(fā)揮了主要作用，制度規(guī)定中的集體補(bǔ)助缺位。以2012-2014年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入構(gòu)成而言，政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)收入合計(jì)達(dá)到總收入的96%以上，2012-2014年集體補(bǔ)助收入僅占總收入的0.01%、0.02%、0.03%，幾乎可以忽略其所發(fā)揮的籌資作用。

（三）縣級(jí)統(tǒng)籌層次過(guò)低導(dǎo)致制度碎片化

安徽省城鄉(xiāng)居保基金累計(jì)滾存資金增速快、結(jié)余大，對(duì)資金的使用效率、管理水平都提出了更高的要求。而目前基金實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，造成了城鄉(xiāng)保制度的人為分割,全省范圍內(nèi)各縣（市、區(qū)）補(bǔ)助政策各不相同的情況，產(chǎn)生制度碎片化問(wèn)題，即統(tǒng)籌范圍小、層次低，資金較為分散，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，具體而言一是造成基金投資運(yùn)行容易受到地方行政干預(yù)，產(chǎn)生補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)入專(zhuān)戶(hù)滯后、用于地方平衡預(yù)算的情況；二是受基金管理崗位人員經(jīng)辦能力、責(zé)任心制約和影響，導(dǎo)致各地保值增值水平不一；三是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開(kāi)展投資運(yùn)營(yíng)，分散了基金的集中度，使得縣級(jí)在競(jìng)爭(zhēng)性談判和投資中不具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)，不利于基金提高使用效率和投資效益，限制了城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)政策的運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

（四）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理問(wèn)題影響政策實(shí)施效果

一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保障水平偏低。截至2014年末，安徽省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)全部實(shí)行財(cái)政全額撥款，機(jī)構(gòu)編制人數(shù)953人，實(shí)有939人。按發(fā)生經(jīng)費(fèi)支出與工作人數(shù)計(jì)算安徽省經(jīng)辦機(jī)構(gòu)年人均支出低于全國(guó)平均水平20%以上，年人均服務(wù)費(fèi)用同樣遠(yuǎn)低于全國(guó)年人均服務(wù)費(fèi)用。經(jīng)費(fèi)的保障水平偏低在一定程度上催化了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的依賴(lài)；二是工作目標(biāo)出現(xiàn)偏差。部分地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以民生工程考核作為工作的唯一目標(biāo)，出現(xiàn)未完成任務(wù)時(shí)強(qiáng)制要求居民繳費(fèi)、導(dǎo)致參保人對(duì)政策反感，完成任務(wù)時(shí)政策宣傳不夠到位，沒(méi)有讓老百姓真正了解政策的優(yōu)越性，也影響了參保人的積極性。

（五）多項(xiàng)政策影響參保人選擇

一是人社部門(mén)2014年出臺(tái)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相關(guān)銜接暫行辦法，安徽省也隨之推出關(guān)于靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)居民可以以個(gè)體身份參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，打破了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的轉(zhuǎn)移障礙，部分已參加城鄉(xiāng)居保人員選擇參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，影響了參保人數(shù)與續(xù)保率；二是安徽省是中部農(nóng)業(yè)省份，也是人口流出大省，中青年勞動(dòng)力因進(jìn)城務(wù)工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，在一定程度上導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保參保人中青年比例偏低；三是隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民感受到了生活物價(jià)指數(shù)的影響，對(duì)繳費(fèi)多年后是否會(huì)因通貨膨脹而導(dǎo)致養(yǎng)老金縮水貶值持一定的觀(guān)望態(tài)度，因此選擇較低的繳費(fèi)檔次。

四、相關(guān)政策建議

（一）建立公平機(jī)制，按比例提供補(bǔ)助鼓勵(lì)長(zhǎng)繳、多繳

社會(huì)保障是以國(guó)家為主體，通過(guò)立法形式對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配與再分配。它既是社會(huì)的“減壓閥”,又是社會(huì)的“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”，相關(guān)制度設(shè)定應(yīng)首要保證公平。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中所出現(xiàn)的繳費(fèi)越多收益率越低的問(wèn)題，對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次參保人顯失公平。根據(jù)目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策設(shè)定，中央主要確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)并給予補(bǔ)貼，地方政府根據(jù)財(cái)力制定相應(yīng)的政策。建議鼓勵(lì)地方建立起公平機(jī)制，引導(dǎo)參保人員長(zhǎng)繳多得、多繳多得。如對(duì)個(gè)人繳費(fèi)金額直接按比例而不是等級(jí)給予補(bǔ)貼，同時(shí)按鼓勵(lì)多繳多得、長(zhǎng)繳多得的原則對(duì)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)500元以上、繳費(fèi)長(zhǎng)度15年以上均提高一定的補(bǔ)助比例，具體比例根據(jù)地方財(cái)力而定。從而減少政策中的無(wú)效設(shè)定，改變繳費(fèi)選擇的直觀(guān)收益，改善絕大多數(shù)參保人選擇最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的狀況，建立更加公平高效的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，向公民提供公平的社會(huì)保障服務(wù)。

（二）提高統(tǒng)籌層次，逐步推進(jìn)基金省級(jí)統(tǒng)籌管理

統(tǒng)籌層次問(wèn)題是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中的重要內(nèi)容,核心是各級(jí)政府明確責(zé)任和權(quán)限,劃分出既科學(xué)又合理的基金統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌基金可調(diào)劑的范圍越大、基金可統(tǒng)籌的量越大,那么基金分散風(fēng)險(xiǎn)功能的實(shí)現(xiàn)程度就越高,基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的互助共濟(jì)性會(huì)進(jìn)一步發(fā)揮,制度的運(yùn)行也就會(huì)越來(lái)越穩(wěn)健。目前安徽省的縣級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，制度實(shí)施中和基金管理過(guò)程中出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象,容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)保基金管理安全性弱、基金增值保值得不到保證、受地方行政干預(yù)影響等多個(gè)問(wèn)題，不利于該項(xiàng)制度健康、可持續(xù)的發(fā)展。根據(jù)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，投資運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老基金要?dú)w集到省級(jí)社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、市場(chǎng)化投資運(yùn)作，因此建議加快省級(jí)統(tǒng)籌步伐，首先上收各縣（市、區(qū)）的個(gè)人賬戶(hù)資金，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一調(diào)劑、統(tǒng)一發(fā)放；其次對(duì)制度進(jìn)行更高層次的統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步保障基金高效的投資運(yùn)營(yíng)，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系奠定基礎(chǔ)。

（三）提高保障水平，向“替代率”為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助模式過(guò)渡

社會(huì)保障讓符合條件的公民在年老、疾病等基本或完全喪失勞動(dòng)能力的情況下享受到一定物質(zhì)保障，維持基本生活，因此保障水平應(yīng)有一定的標(biāo)準(zhǔn)。目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、甚至生活最低保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。為激發(fā)參保積極性、提高保障水平，建議研究以“替代率”為參考研究保障水平，即養(yǎng)老金相對(duì)于城鄉(xiāng)居民純收入的替代比率，按安徽省城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的收入水平和構(gòu)成比率計(jì)算出城鄉(xiāng)居民收入水平，根據(jù)居民收入水平的不斷提高相應(yīng)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在最初可將替代率設(shè)置為10%-20%之間，再根據(jù)財(cái)力狀況可進(jìn)一步提高替代比率，為城鄉(xiāng)居民提供基礎(chǔ)的生活保障。

（四）保證可持續(xù)性，構(gòu)建基金收支平衡精算模型

我國(guó)社會(huì)保障體系在飛速發(fā)展的同時(shí)面臨著人口老齡化的嚴(yán)峻問(wèn)題。為保障基金的可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)，建議要建立模型明確相關(guān)指數(shù)與基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放系數(shù)與補(bǔ)助水平的平衡關(guān)系：一是個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)應(yīng)充分考慮個(gè)人繳費(fèi)時(shí)間、未來(lái)60歲城鄉(xiāng)居民的平均預(yù)期余命進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)算和調(diào)整；二是政府補(bǔ)助應(yīng)充分考慮基金投資運(yùn)營(yíng)收益、個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)間、城鄉(xiāng)居民人均收入增長(zhǎng)情況、物價(jià)指數(shù)等，采取指數(shù)化調(diào)整方式來(lái)動(dòng)態(tài)確認(rèn)基金養(yǎng)老金的發(fā)放水平。通過(guò)建立起城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡模型，當(dāng)相關(guān)指數(shù)發(fā)生較大幅度的變化時(shí)，可綜合考慮變化原因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期等因素測(cè)算保障基金平衡的補(bǔ)助水平與計(jì)發(fā)系數(shù)，相應(yīng)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。

（五）參考成熟模式，提高運(yùn)營(yíng)投資效率

根據(jù)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行中央集中運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化投資運(yùn)作，由省級(jí)政府將各地可投資的養(yǎng)老基金歸集到省級(jí)社會(huì)保障專(zhuān)戶(hù)，統(tǒng)一委托給國(guó)務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)采取多元化方式進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)已成立15年并取得了良好的投資收益，建議養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)借鑒社?；疬\(yùn)作情況，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的安全性、有效性，汲取社?；鹜顿Y的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，節(jié)約試錯(cuò)成本。如審計(jì)署2014年在對(duì)社?；饡?huì)的審計(jì)公告中曾披露社?；鹱誀I(yíng)指數(shù)化投資的標(biāo)的指數(shù)范圍較窄，2010年到2013年自營(yíng)指數(shù)化投資組合虧損共計(jì)69.53億元，在養(yǎng)老基金的投資運(yùn)作中可作為充分參考，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，在保障資金安全的基礎(chǔ)上提高投資收益。

（六）理順管理機(jī)制，保障制度順暢銜接、有效運(yùn)營(yíng)

一是建議做好基金統(tǒng)籌后的應(yīng)對(duì)措施。隨著資金的集中運(yùn)營(yíng)管理，目前存在的補(bǔ)助資金到位不及時(shí)、賬戶(hù)管理不規(guī)范等問(wèn)題將迎刃而解，但同時(shí)也要做好應(yīng)對(duì)措施，保障制度的高效實(shí)施。如資金上劃后，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)的依存關(guān)系將不復(fù)存在，建議采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式由省級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)一招標(biāo)，由服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)多、服務(wù)效率高的金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，保障基金的及時(shí)高效運(yùn)轉(zhuǎn)；二是加強(qiáng)基金運(yùn)營(yíng)保障。地方政府及主管部門(mén)應(yīng)按科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的保障水平，如按征繳人次及收入水平、業(yè)務(wù)量進(jìn)行考核激勵(lì)，提高基層工作人員的積極性、主動(dòng)性；還應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)城鄉(xiāng)居保工作的宣傳，讓老百姓增強(qiáng)對(duì)政策的信心和信任；三是建議適時(shí)安排專(zhuān)員辦參與社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算管理工作，對(duì)基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放、存儲(chǔ)、管理等進(jìn)行監(jiān)控和檢查，提高基金運(yùn)行安全性和基金管理效率?！?/p>

（課題組成員：黎昭宋孝群陳虹玉吳永福翟燕彬）

國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知[Z].2015-08-17。