從單位制到社區(qū)制：社會管理體制的轉(zhuǎn)變分析

胡曉慧

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

從單位制到社區(qū)制：社會管理體制的轉(zhuǎn)變分析

胡曉慧

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

新中國成立后城市社會管理出現(xiàn)了兩種基本模式：單位制和社區(qū)制。單位制在新中國成立初期的社會整合方面起了重要作用，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，單位制弊病百出。因此在經(jīng)濟(jì)體制改革和社會模式變更的雙重作用下，單位制走向衰落，社會管理逐漸向社區(qū)制衍變。但是由于各種條件的限制，單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)換過程沒有很好地銜接起來，致使社區(qū)制的發(fā)展處在一個后滯的狀態(tài)。本文旨在探討社區(qū)體制的健全問題，以及如何使社區(qū)成員積極參與到社區(qū)建設(shè)中，促進(jìn)社區(qū)良性運(yùn)行。

單位制；社區(qū)制；社區(qū)建設(shè)；居民參與

新中國成立后，我國逐步走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的道路，這種轉(zhuǎn)變促使社區(qū)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生改變，成立了一種以“單位”治理社會的體系，于是單位制就應(yīng)運(yùn)而生。國家采用單位制的目的主要是為了整合城市居民，保證社會穩(wěn)定的發(fā)展。然而自從我國實(shí)行改革開放政策后，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大變革，社會變遷的速度也一步步加快，此后單位制不再符合社會發(fā)展的要求，亦不能擔(dān)負(fù)重組社會的功能，依賴于單位發(fā)展的個人也逐漸脫離了單位，轉(zhuǎn)向社區(qū)謀發(fā)展。因此，怎樣加強(qiáng)社區(qū)制的功能，實(shí)現(xiàn)社會的管制作用，已成為當(dāng)前我國推動社會變革發(fā)展構(gòu)建和諧社會的主要使命。

1　單位制的設(shè)立、發(fā)展及萎縮

單位制的設(shè)立從某些層面來說是為了緩和新中國成立初期嚴(yán)峻的社會形勢而選擇的一種危機(jī)處理的組織體系。新中國建立初期，為了盡快擺脫國家的落后局面，在盡可能短的時(shí)間里重建國家的工業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)迅速發(fā)展，我國學(xué)習(xí)和借鑒了蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，并與自己獨(dú)有的國情相結(jié)合，形成了具有中國特色的“單位制”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的逐步確立，使這種高度集權(quán)的體制模式從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會的各個領(lǐng)域，成為社會組織的主要形式。在這樣一種形式下，單位就成為社會成員賴以生存的必要組織，是他們獲得各種物質(zhì)、資源和信息的唯一來源。在后期，出現(xiàn)了兩種現(xiàn)象：一種是“單位型社區(qū)”，即單位和社區(qū)在同一領(lǐng)域里同時(shí)存在；另一種現(xiàn)象是“單位辦社會”，也就是單位的功能替換了社區(qū)的功能。在這種單位社區(qū)的情況下，社區(qū)居民完全依附于單位，他們的各種生活需求及服務(wù)需求促使社區(qū)功能內(nèi)化在單位之中，這樣一來，單位就是社區(qū)，社區(qū)就是單位。

十一屆三中全會上，我黨提出了改革開放政策，伴隨著這一政策，我國社會在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出了社會主義市場經(jīng)濟(jì)，這導(dǎo)致所有制的結(jié)構(gòu)也隨著改變，社會中的組織也呈現(xiàn)出多樣化的局面。與此同時(shí)，在諸多因素的共同作用下，單位制舉步維艱，步入衰落的結(jié)局。下面是導(dǎo)致單位制衰落的主要因素。

1.1所有制結(jié)構(gòu)的變動

我國在未提出改革開放這一政策時(shí)，推行的經(jīng)濟(jì)體制是單純的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放這一政策提出之后，鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與此同時(shí)也進(jìn)行著公有制經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展的整改。非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使一部分成員脫離體制，游離在體制之外，這樣一來，單位沒辦法像以前那樣全面管制所有的成員。同一時(shí)期，一些獨(dú)立組織也具備了市場經(jīng)濟(jì)的成分。因而這些單位的員工脫離了政府行政體系的控制，他們就需要社會來重新組織管理。由于這些員工以社區(qū)居住的方式為主，因此，黨和政府的把社會管制的重心也就轉(zhuǎn)移到了社區(qū)。

1.2市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是1992年黨的十四大提出的我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的推行使我國國有企業(yè)和政府事業(yè)單位進(jìn)入全面改革的時(shí)期；國有企業(yè)按照市場規(guī)律為基準(zhǔn)，建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度，以此來提高企業(yè)在市場的競爭力；政府事業(yè)單位實(shí)行政企分開和政社分開來提高工作效率，把政府和企業(yè)、社會分開，不再像以前一樣面面俱到。這一過程的推行，讓大批端著鐵飯碗的國有和集體企業(yè)的人員下崗失業(yè)，這樣一來城市中的社會成員也就從“單位人”轉(zhuǎn)向“社區(qū)人”。

1.3社會流動的加劇

改革開放后，由于我國制度的改革，大規(guī)模的人口流動成為可能，依賴于土地生存的農(nóng)民大量涌入城市，出現(xiàn)了全國規(guī)模的“民工潮”，這種情形使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了松動。“單位制”外的組織也開始大量涌現(xiàn)，如民營企業(yè)、外資公司等，單位職工逐漸向市場領(lǐng)域進(jìn)軍。在單位之間，職工的流動已習(xí)以為常，單位幾乎不再采取任何措施來限制人員的流動，社區(qū)成為流動人口的匯集點(diǎn)和主要生活的場所。

2　社區(qū)制的提出及發(fā)展動向

單位制衰落后，取而代之的社會管理模式就是社區(qū)制?！吧鐓^(qū)”一詞最初是在國外提出研究并應(yīng)于現(xiàn)實(shí)生活，我國是在20世紀(jì)30年代引進(jìn)來的。我國的社區(qū)建設(shè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過度的過程中逐步發(fā)展的，為了完善社會主義的制度，改善國家治理社會的績效，黨和政府通過研究采取了以社區(qū)為新的依托的管理服務(wù)的方式，想以此種方法來促進(jìn)城市社會的繼續(xù)發(fā)展進(jìn)步。于是，社區(qū)制就在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，在這樣的情形下，接管了城市基層社會整合和重構(gòu)的重任。

當(dāng)今時(shí)代的社區(qū)，應(yīng)朝著信息化的方向發(fā)展，通過構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息平臺，引進(jìn)電子政務(wù)系統(tǒng)等方式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展。這些主要的發(fā)展動向包括以下幾個方面。

2.1網(wǎng)格化管理模式

在網(wǎng)絡(luò)化的大背景下，建立網(wǎng)格化的管理模式是必需的。網(wǎng)格化管理模式就是設(shè)置“區(qū)—街道—社區(qū)”這樣的組織架構(gòu)，依據(jù)轄區(qū)的面積或者常住人口的數(shù)量等指標(biāo)，將管理的區(qū)域劃分為單元網(wǎng)格，在此基礎(chǔ)上社區(qū)利用信息化和數(shù)字化的手段，實(shí)現(xiàn)資源綜合配置、信息收集、公共服務(wù)提供和事務(wù)處置等功能。

2.2社工組織進(jìn)社區(qū)

社工組織的工作人員是具有專業(yè)知識、掌握專業(yè)技能的人員，他們可以開展一系列活動來豐富社區(qū)的建設(shè)。例如：通過開展道德大講堂、舞蹈室、書畫室、圖書室等活動來提升居民的道德素質(zhì)；開展困難家庭愛心幫扶、關(guān)注青少年健康成長，加大對老年人、殘疾人、流動人口等關(guān)愛服務(wù)活動的力度；開展健康知識培訓(xùn)、心理咨詢、義診、健身與康復(fù)等活動；利用居民議事廳為居民搭建議事、說理、交流、矛盾調(diào)解的平臺。

2.3建立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心

社區(qū)可以建立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心，對居民反映或咨詢的包括社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、民政政策、計(jì)劃生育業(yè)務(wù)、老年優(yōu)待證受理、醫(yī)療救助與經(jīng)濟(jì)適用房申請等問題進(jìn)行答復(fù)，給轄區(qū)居民帶來便捷和實(shí)惠。同時(shí)可以將各項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)流程、所需證件及主辦人員聯(lián)系方式等在網(wǎng)上對外公開，為社區(qū)居民咨詢政策、辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)提供最大限度的方便。

2.4建立虛擬養(yǎng)老院和服務(wù)點(diǎn)

目前老齡化問題是社會面臨的挑戰(zhàn)之一，老齡化的問題加重了國家財(cái)政預(yù)算的負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致了年輕一代的就業(yè)問題，因此社區(qū)可以建立虛擬的養(yǎng)老院來減輕社會的負(fù)擔(dān)。虛擬養(yǎng)老院的特別之處在于不是將失去自理能力的老人集中起來，而是讓老人依舊居住在自己家，服務(wù)中心將社區(qū)老人的資料統(tǒng)計(jì)登記在案，在老人需要服務(wù)時(shí)求助社區(qū)服務(wù)中心，服務(wù)人員入戶為老人提供所需的服務(wù)。這種虛擬養(yǎng)老的成本可能比傳統(tǒng)養(yǎng)老的費(fèi)用高，但這樣可以為老人提供高效服務(wù)的同時(shí)還能讓老人與家人相處在一起。社區(qū)也可以建設(shè)服務(wù)點(diǎn)，為社區(qū)居民提供餐飲、休閑娛樂的場所，這種發(fā)展可以讓社區(qū)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，與時(shí)俱進(jìn)。

3　社區(qū)制實(shí)施以來的不足

3.1社區(qū)制實(shí)施以來的不足

由于政府和社會的重視，近幾年社區(qū)的建設(shè)力度也逐步加大，發(fā)展較快的城市基本實(shí)現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃，但是對于一些發(fā)展速度較緩且地處較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，社區(qū)的建設(shè)在實(shí)際中依然存在的很大的問題。

3.2資金管理存在缺口

國家和社會投入到社區(qū)建設(shè)中的資金并不缺乏，但是在實(shí)際建設(shè)中經(jīng)常會出現(xiàn)資金短缺的問題。這一問題的出現(xiàn)有其深層次的原因：首先，社區(qū)工作人員的道德素質(zhì)有待提升，貪小便宜這種市民思想還深深影響著于人們的行為，因此社區(qū)工作人員多多少少會出現(xiàn)貪污的行為；其次，社區(qū)缺乏監(jiān)督機(jī)制，資金的去向很少有人去詳細(xì)了解；最后，就是社區(qū)居民的參與性不高，維權(quán)意識亦有待提高，明知道資金管理存在漏洞，但依舊置之不理。

3.3基礎(chǔ)設(shè)施不完善

一些發(fā)展較快城市的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善且維護(hù)力度也比較大，而偏遠(yuǎn)地區(qū)配置的基礎(chǔ)設(shè)施不但不完善，而且維護(hù)力度也很小，社區(qū)里設(shè)置的供居民休閑鍛煉的設(shè)施簡陋、陳舊，且使用率不高，如配備的電腦、打印機(jī)及復(fù)印件等辦公用品幾乎是其他地方更新置換下來的，運(yùn)行速度慢的同時(shí)也毛病百出。

3.4社區(qū)居民的參與積極性不高

可能出于對社區(qū)建設(shè)前景的失望，也可能由于社區(qū)居民的建議得不到相應(yīng)的重視，所以大多數(shù)社區(qū)居民都不愿意參與到社區(qū)活動中。他們對于社區(qū)開展的活動要么推脫不參加，要么就是消極對待，而工作人員處理方法也缺乏專業(yè)性，這樣使社區(qū)居民更不愿意參與到社區(qū)活動中。此外，社區(qū)成員并不能真正參與到社區(qū)事務(wù)中，因此社區(qū)建設(shè)速度一直停步不前。

3.5社區(qū)工作人員的專業(yè)水平不高

雖然進(jìn)入社區(qū)的工作人員是以選拔形式進(jìn)入崗位，但是由于沒有明確的專業(yè)限制，導(dǎo)致社區(qū)的工作人員缺乏專業(yè)知識和技術(shù)，再加上社區(qū)也沒有進(jìn)行相應(yīng)的社工專業(yè)知識的培訓(xùn)程序，使工作人員并不了解專業(yè)的工作方法，也不知道怎樣開展居民活動，而且他們沿襲了傳統(tǒng)的行政化的工作方法，使開展居民工作更加受限。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.18.138

F121

A

1673-0194（2016）18-0200-02

2016-08-20