論黨組織參與國有公司治理的法律原則

王新紅，武欣玲

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論黨組織參與國有公司治理的法律原則

王新紅，武欣玲

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州，350117)

黨組織參與國有公司治理的法律原則是制定黨組織參與國有公司治理的法律規(guī)則的基礎(chǔ)，是黨組織參與國有公司治理實(shí)踐的指引。黨組織參與國有公司治理應(yīng)遵循合法性原則、科學(xué)性原則、民主性原則、安全性原則、效率性原則和有限參與原則。合法性原則是首要原則，也是總的原則，包括形式意義上的合法性原則和實(shí)質(zhì)意義上的合法性原則?？茖W(xué)性原則要求黨組織參與國有公司治理應(yīng)當(dāng)符合公司治理的客觀規(guī)律。遵循民主性原則，應(yīng)認(rèn)識到參與國有公司治理的主體是黨組織，黨組織民主決策不能代替國有公司的民主決策。安全性原則要求黨組織在確保國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失上發(fā)揮作用。效率性原則強(qiáng)調(diào)黨組織參與國有公司的治理應(yīng)當(dāng)有利于國有公司效率的提高。有限參與原則強(qiáng)調(diào)黨組織參與國有公司的治理應(yīng)做到不越位、不缺位。

黨組織；國有公司治理；法律原則

習(xí)近平同志先后在中央深改組會議(2015年6月5日)、全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議(2016年10月10日)上強(qiáng)調(diào)：“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。”習(xí)近平同志的上述重要論述是對長期以來黨組織參與國有公司治理事實(shí)的承認(rèn)和合法性的認(rèn)可，是踐行十八屆四中全會提出的“全面推行依法治國”方略的重要表現(xiàn)，是習(xí)近平同志運(yùn)用“法治思維”治國理政的典型范例。習(xí)近平同志高屋建瓴，為依法加強(qiáng)和改善黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)指明了方向。同時，也為法學(xué)界和法律界提出了一個新的課題：如何實(shí)現(xiàn)黨組織參與國有公司治理的法治化。這一新課題需要研究的內(nèi)容很多，但筆者認(rèn)為最為緊迫的，是黨組織參與國有公司治理的法律原則。法律原則是作為法律規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則，它指導(dǎo)和協(xié)調(diào)著社會關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制[1]。黨組織參與國有公司治理的法律規(guī)則的制定、實(shí)施和解釋，黨組織參與國有公司治理的實(shí)踐，均須在黨組織參與國有公司治理的法律原則的指引之下進(jìn)行。

一、合法性原則

合法性(legitimacy)一詞，最初是由韋伯提出的。與政治秩序有關(guān)，是指政治統(tǒng)治被社會認(rèn)可和尊重。任何一種政治統(tǒng)治都要盡力設(shè)法把自己標(biāo)榜為是“合法的”，都要喚起人們對其統(tǒng)治的“合法性”的信仰。馬克斯?韋伯指出：“一切經(jīng)驗(yàn)表明，沒有任何一種統(tǒng)治自愿地滿足于僅僅以物質(zhì)的動機(jī)或者僅僅以情緒的動機(jī)，或者僅僅以價值合乎理性的動機(jī)，作為其繼續(xù)存在的機(jī)會。勿寧說，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰?！盵2]哈貝馬斯認(rèn)為：“合法性的意思是說，同一種政治制度聯(lián)系在一起的、被認(rèn)為是正確的和合理的要求對自身有很好的論證。合法的制度應(yīng)該得到承認(rèn)。合法性就意味著某種政治制度的尊嚴(yán)性?！盵3](262)“一個統(tǒng)治的合法性，是以被統(tǒng)治者對合法性的信任為尺度的。這涉及‘信任問題，即相信一個國家的結(jié)構(gòu)、活動、活動方式、決策、政策，以及一個國家的官吏和政治領(lǐng)導(dǎo)人都具有正確性、合理性、善良道德的素質(zhì)；并且相信由于這種素質(zhì)而應(yīng)得到承認(rèn)?！盵3](287)合法性最初只涉及到政治統(tǒng)治問題，“只有政治制度才擁有或者才可能喪失合法性；只有它才需要合法性”[3](262)。但現(xiàn)如今，該概念的使用范圍被大大擴(kuò)展了。一般認(rèn)為，合法性的含義，有形式意義上的合法性與實(shí)質(zhì)意義上的合法性之分。形式意義上的合法性，是指符合憲法和法律的規(guī)定；實(shí)質(zhì)意義上的合法性，則是指正當(dāng)性、合道德性或合規(guī)律性?；诤戏ㄐ缘膬蓪雍x，黨組織參與國有公司治理的合法性原則也包括形式意義上的合法性原則和實(shí)質(zhì)意義上的合法性原則。

(一) 形式意義上的合法性原則

形式意義上的合法性原則是指黨組織參與國有公司治理的行為及規(guī)范黨組織參與國有公司治理的規(guī)則均必須符合憲法和法律的規(guī)定。十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程。堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！币婪ㄖ螄屈h帶領(lǐng)人民治理國家的基本方略，也是國家長治久安的重要保障。黨組織參與國有公司治理必須遵守憲法和法律，是依法治國的題中之意。

《公司法》第19條規(guī)定：“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件。”根據(jù)該規(guī)定，公司中的黨組織依照《中國共產(chǎn)黨章程》活動，而《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)第32條第2款規(guī)定：“國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作。保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行；支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理(廠長)依法行使職權(quán)；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作；參與企業(yè)重大問題的決策；加強(qiáng)黨組織的自身建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)思想政治工作、精神文明建設(shè)和工會、共青團(tuán)等群眾組織?！笨梢姡h組織參與國有公司治理是有法律依據(jù)的，基本上滿足了形式上的合法性原則。

(二) 實(shí)質(zhì)意義上的合法性原則

實(shí)質(zhì)意義上的合法性原則是指，黨組織參與國有公司治理的行為及規(guī)范黨組織參與國有公司治理的規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性、合規(guī)律性以及得到民眾的認(rèn)可?，F(xiàn)代企業(yè)制度是西方國家解決公司兩權(quán)分離狀態(tài)下管理者道德風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，在現(xiàn)有企業(yè)制度中，并無黨組織的棲身之所。那么，黨組織參與國有公司治理的合法性何在呢?

首先，我們注意到，無論是黨章、黨的文件的規(guī)定，還是黨的領(lǐng)導(dǎo)的講話，都只強(qiáng)調(diào)黨組織對國有企業(yè)經(jīng)營管理的參與，卻從不要求黨組織參與非國有企業(yè)的經(jīng)營管理。這是因?yàn)椋凑掌髽I(yè)法的一般理論，企業(yè)的經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)是由企業(yè)財(cái)產(chǎn)的真正所有者——出資人擔(dān)任或其委托的人擔(dān)任，企業(yè)決策也應(yīng)當(dāng)由企業(yè)財(cái)產(chǎn)的真正所有者——出資人作出或其委托的人代為作出。非國有企業(yè)，黨組織自然是沒有權(quán)力干預(yù)其依法進(jìn)行的經(jīng)營管理活動。國有企業(yè)或者國有公司卻不同，其財(cái)產(chǎn)具有全民性質(zhì)。由于出資人權(quán)益不可能由“全民”行使，而是需要代表來行使。在我國現(xiàn)行的法律制度體系中，是由國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，國務(wù)院和地方政府分別代表國家享有出資人權(quán)益，國務(wù)院和地方政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)具體履行出資人職責(zé)。從這些規(guī)定看，雖然沒有涉及黨組織，但是，我國《憲法》確定的黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位，在各級政府和政府機(jī)構(gòu)中均有黨組織。從這個意義上講，黨組織行使某些屬于國有公司的出資人權(quán)力，具有正當(dāng)性。其次，國有公司財(cái)產(chǎn)作為黨執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)，國有公司黨組織是黨的基礎(chǔ)組織，是黨在國有公司的代表。最后，也是最重要的是，根據(jù)韋伯和哈貝馬斯對統(tǒng)治合法性的闡述，黨組織參與國有公司治理的合法性來源于社會的認(rèn)同。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史形成的，已經(jīng)獲得了人們的廣泛認(rèn)同。

(三) 合法性原則的落實(shí)

從法治的視角看，合法性原則是黨組織參與國有公司治理必須遵守的首要原則，也是總的原則。依合法性原則要求，黨組織參與國有公司治理應(yīng)當(dāng)具有合規(guī)律性。所謂合規(guī)律性，是指黨組織參與國有公司治理應(yīng)當(dāng)符合公司治理的一般規(guī)律，有利于實(shí)現(xiàn)國有公司治理的目的，有利于國有公司的健康發(fā)展。如果黨組織參與國有公司治理違背了國有公司治理的一般規(guī)律，不利于實(shí)現(xiàn)國有公司治理的目的，有礙于國有公司的健康發(fā)展，人們就會逐漸失去對黨組織參與國有公司治理的認(rèn)同，其合法性也會隨之喪失。

基于以上認(rèn)識，筆者認(rèn)為，本文接下來闡述的黨組織參與國有公司治理應(yīng)遵循的科學(xué)性原則、民主性原則、安全性原則、效率性原則和有限參與原則等其他原則是合法性原則所蘊(yùn)含的，是落實(shí)合法性原則的基礎(chǔ)。因此，貫徹實(shí)施其他原則就是對合法性原則的落實(shí)。

從合法性原則本身來看，《公司法》和《黨章》均沒有對黨組織參與國有公司治理的權(quán)限、方式、程序和責(zé)任等作出明確規(guī)定，這一方面為實(shí)踐中探索黨組織參與國有公司治理的有效形式提供了廣闊的空間，但另一方面，也未能為黨組織合法、有效地參與國有公司治理提供可靠的指引。實(shí)踐中，國有公司黨組織參與國有公司治理的情況良莠不齊，缺位與越位現(xiàn)象并存。落實(shí)合法性原則，必須總結(jié)黨組織參與國有公司治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，及時將一些被實(shí)踐證明可行的以政策、公司章程等形式存在的行為規(guī)范上升為法律。

二、科學(xué)性原則

科學(xué)是使主觀認(rèn)識與客觀實(shí)際實(shí)現(xiàn)具體統(tǒng)一的實(shí)踐活動，它是通往預(yù)期目標(biāo)的橋梁，也是聯(lián)結(jié)現(xiàn)實(shí)與理想的紐帶?？茖W(xué)性就是符合客觀實(shí)際的真實(shí)屬性，它是主觀認(rèn)識與客觀實(shí)際能夠?qū)崿F(xiàn)具體統(tǒng)一的屬性。黨組織參與國有公司治理應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)性原則，就是指黨組織參與國有公司治理應(yīng)當(dāng)符合公司治理的客觀規(guī)律。

我國國有企業(yè)改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，也即股份制。現(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)特征為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”。在股份制幾百年的發(fā)展歷程中，以股東為代表的利益相關(guān)者與公司管理者、控制者的博弈，形成了各具特色，但不斷趨同的公司治理機(jī)制與公司治理制度。這些公司治理機(jī)制與公司治理制度經(jīng)過實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)，具有科學(xué)性，是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容。但是，現(xiàn)代企業(yè)制度是來源于西方的制度文明，其中沒有黨組織的地位，黨組織參與國有公司治理，并且要在國有公司治理結(jié)構(gòu)中有“法定地位”，如何實(shí)現(xiàn)其科學(xué)性呢？我們對一切外來的文明都要根據(jù)中國自身的情況有選擇地吸收和加以改造。對于股份制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，我們不能刻板地理解為“一元制”下的股東(大)會、董事會或“二元制”下的股東(大)會、監(jiān)事會、董事會。股份制企業(yè)治理機(jī)制的核心是：在公司所有者和管理者相分離的情況下，為了防治管理者的道德風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地謀求公司價值的最大化，所建立的激勵和約束管理者行為的機(jī)制。黨組織參與國有公司的治理，只要能在激勵和約束管理者兩個方面發(fā)揮作用，就符合現(xiàn)代企業(yè)治理的要求，黨組織就可以“內(nèi)嵌”到國有公司的治理結(jié)構(gòu)中。針對黨組織參與國有公司治理遵循科學(xué)性原則，著重就以下兩個方面進(jìn)行論述。

(一) “雙向進(jìn)入，交叉任職”制度

“雙向進(jìn)入，交叉任職”制度是我國當(dāng)前黨組織參與國有公司治理普遍采用的一種制度。所謂“雙向進(jìn)入”，是指使符合條件的企業(yè)黨委會成員通過法定的程序進(jìn)入企業(yè)董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，使符合條件的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層成員，按照黨章及有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨委會；所謂“交叉任職”，是指一人同時擔(dān)任企業(yè)黨委書記和董事長，或黨員董事長擔(dān)任黨委副書記，黨委書記擔(dān)任副董事長。“雙向進(jìn)入，交叉任職”制度是被我國國有公司治理實(shí)踐檢驗(yàn)了的一種可行的制度安排。其科學(xué)性體現(xiàn)在：通過“雙向進(jìn)入，交叉任職”的制度安排，一方面，明確了黨組織參與國有企業(yè)治理的途徑和方式，這既有利于保障黨組織之外的管理層對企業(yè)經(jīng)營過程的“業(yè)務(wù)判斷”，又有利于將黨組織的意志貫徹到企業(yè)的決策中去。另一方面，通過這樣的制度安排，強(qiáng)化黨組織在國有公司中的地位，在參與到國有公司治理的過程中，總攬全局。同時，在決策實(shí)施過程中進(jìn)行監(jiān)督，確保決策的執(zhí)行以及選拔的經(jīng)理人能夠發(fā)揮效用，這些都有利于在源頭上抑制內(nèi)部人控制[4]。

不過，必須明確的是，“雙向進(jìn)入，交叉任職”制度僅僅是保證了黨委成員與國有公司經(jīng)營管理和監(jiān)督的成員在一定程度上的重合，為將“內(nèi)嵌”到國有公司的治理結(jié)構(gòu)提供了可行的路徑而已。在實(shí)際中落實(shí)這一制度時，必須注意：第一，“雙向進(jìn)入，交叉任職”的實(shí)現(xiàn)過程必須遵守《公司法》關(guān)于董事、監(jiān)事和經(jīng)理產(chǎn)生的規(guī)則和程序。第二，進(jìn)入到國有公司中的黨委成員，應(yīng)當(dāng)以在公司中的身份進(jìn)行活動，不能以黨組織的代表名義凌駕于公司機(jī)構(gòu)之上。第三，黨委成員進(jìn)入公司治理班子，并不等于黨組織就能有效參與公司的治理，必須建立一定的配套制度，如要求黨委成員出任的董事、監(jiān)事按照黨組織的決定來行使權(quán)利。第四，應(yīng)在“雙向進(jìn)入，交叉任職”的基礎(chǔ)上，完善監(jiān)督平臺，加強(qiáng)群眾監(jiān)督(職工代表制度等)、黨內(nèi)監(jiān)督等；保證和支持監(jiān)事會依法行使職權(quán)；通過檢查企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營行為，并對其經(jīng)營管理業(yè)績進(jìn)行評價，提出獎懲、任免建議等。

(二) 黨組織任免國有公司各級管理者

黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一。長期以來，黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，始終堅(jiān)持“黨管干部”的原則。各級黨委依照干部管理權(quán)限負(fù)責(zé)對企業(yè)各級管理者的任免。國有企業(yè)進(jìn)行公司制改造后，其董事、監(jiān)事和經(jīng)理的任免均由法律明確規(guī)定，但在符合法律規(guī)定的情況下，黨組織依然可以牢牢地把控對國有公司管理者的任免權(quán)。

黨組織享有的管理者的任免權(quán)也是歷史形成的，其正當(dāng)性來源于黨的執(zhí)政地位，來源于人民的廣泛認(rèn)同，來源于黨組織長期從事國有企業(yè)管理者任免工作所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)。黨組織應(yīng)當(dāng)理直氣壯地行使國有公司各類管理人員聘用、選拔、培養(yǎng)等過程中的決定權(quán)。但是，黨組織享有國有公司管理者的任免權(quán)的正當(dāng)性并不能同時證明其科學(xué)性。因此，黨組織必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探尋企業(yè)經(jīng)營管理人才管理的規(guī)律，在國有公司管理人員聘用、選拔過程中，嚴(yán)格堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)把握品德、能力、業(yè)績等方面的條件，“綜合運(yùn)用定性與定量指標(biāo)，突出實(shí)績導(dǎo)向，提高選任用人的科學(xué)性”[5]，最大程度地避免“不適”的管理人員違反黨章黨紀(jì)，滋生腐敗，給企業(yè)帶來損失。

三、民主性原則

民主性原則是指黨組織參與國有公司治理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主參與、民主決策。民主性原則是黨章確定的黨組織活動的基本準(zhǔn)則。《黨章》第10條規(guī)定：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。黨的民主集中制的基本原則是：(一)黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會?！?五)黨的各級委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)?！钡?6條規(guī)定：“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則?！魏吸h員不論職務(wù)高低，都不能個人決定重大問題；如遇緊急情況，必須由個人作出決定時，事后要迅速向黨組織報(bào)告。不允許任何領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行個人專斷和把個人凌駕于組織之上?！?/p>

按照民主性原則的要求，黨組織參與國有公司治理應(yīng)當(dāng)注意以下問題。

(一) 參與國有公司治理的主體是黨組織

參與國有公司治理的主體是黨組織，而不是黨委書記或者個別黨員。實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)黨對國有公司的領(lǐng)導(dǎo)，主要采取的是“雙向進(jìn)入，交叉任職”的方式，這種方式僅僅是保證了黨組織在公司治理機(jī)構(gòu)中有自己的代表，并不足以保證黨組織參與國有公司的治理。如果進(jìn)入公司治理結(jié)構(gòu)中的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不是按照黨組織的要求和決定履行職責(zé)，則黨組織參與國有公司治理將成為空話。為此，國有公司的黨組織在國有公司決定重大事項(xiàng)之前，應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的意見。黨組織討論公司重大事項(xiàng)存在分歧的，應(yīng)當(dāng)按照黨的民主集中制原則形成統(tǒng)一意見。黨組織對重大問題集體研究形成決議后，由進(jìn)入股東(大)會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理班子的黨委成員個人通過多種方式分別反映黨組織的意見和建議。進(jìn)入股東(大)會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理班子的黨委成員個人必須按照黨組織的決定發(fā)表意見和進(jìn)行表決。必須防止黨委書記或者其他個別黨員的個人意志強(qiáng)行代替黨組織的意志，或者將個人意志凌駕于黨組織的意志之上。

(二) 黨組織民主決策不能代替國有公司的民主決策

黨組織對國有公司治理事項(xiàng)形成的決議是國有公司黨組織的決議，不是國有公司的決議，黨組織的決議要轉(zhuǎn)化成國有公司的決議，必須經(jīng)公司相關(guān)機(jī)構(gòu)作出決策。進(jìn)入股東(大)會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理班子中的黨委成員，只能以國有股權(quán)代表、董事、監(jiān)事或經(jīng)理班子成員的身份，依照《公司法》和公司章程的規(guī)定行使權(quán)利，不能以企業(yè)黨組織的名義要求執(zhí)行黨組織的決定。根據(jù)《公司法》對公司機(jī)構(gòu)的表決規(guī)則的規(guī)定，黨組織的決議在轉(zhuǎn)化成公司決策的過程中，在不同的機(jī)構(gòu)中會遇到不同的問題。①股東(大)會實(shí)行“資本多數(shù)決”的表決規(guī)則，只要國有股權(quán)代表按照黨組織的決定行使表決權(quán)，就能夠保障黨組織的決定轉(zhuǎn)化成為國有公司的決定。不過，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第13條的規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)委派的股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會會議、股東大會會議，應(yīng)當(dāng)按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)，并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時報(bào)告委派機(jī)構(gòu)?！备鶕?jù)該規(guī)定，國有公司黨組織就有關(guān)屬于股東(大)會議決的事項(xiàng)，在形成決議后，應(yīng)當(dāng)報(bào)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。②董事會、監(jiān)事會實(shí)行的是“一人一票制”的表決規(guī)則，黨組織的決定有可能通過，也有可能被修改甚至被否決。③經(jīng)理層實(shí)行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，黨組織的決定有可能不被總經(jīng)理采納。對于上述情況，應(yīng)當(dāng)理解為黨組織參與國有公司治理的限度，應(yīng)當(dāng)視為一種正常情形予以接受。

四、安全性原則

安全性原則是指黨組織參與國有公司的治理必須有利于保持國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位和企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值。國有經(jīng)濟(jì)是黨執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)，維護(hù)國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，促進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值，均有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，黨組織參與國有公司治理必須遵循安全性原則。黨組織參與國有公司治理必須遵循的安全性原則包括以下兩個維度。

(一) 保持國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)性地位的安全

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就，國有資產(chǎn)增長迅速，國有資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大。但與此同時，我國的基本經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了重大變化，特別是1999年修改的《憲法》明確規(guī)定：“國家在社會主義初級階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度?！泵駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，國民經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，國有資本退出了一些領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重有所下降。在國有企業(yè)的改革過程中，一些人唱衰國有經(jīng)濟(jì)，主張私有化；實(shí)踐中，有些人將國有企業(yè)改革理解成私有化，個別地方甚至將企業(yè)國有資產(chǎn)賣光。黨組織參與國有公司治理，必須旗幟鮮明地維護(hù)國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性地位。一方面，要對國有資本分布結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全；另一方面，必須致力于發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，通過混合所有制改革，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力。

(二) 防治企業(yè)國有資產(chǎn)的流失

當(dāng)前，國有公司在產(chǎn)權(quán)變更、改制重組、投資決策中造成國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時有發(fā)生，國有資產(chǎn)的安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨組織參與國有公司治理，必須多管齊下，遏制企業(yè)國有資產(chǎn)的流失。如：①通過貫徹黨和國家重大政策方針對企業(yè)重大事項(xiàng)決策的影響來預(yù)防可能造成國有資產(chǎn)流失的決策的出臺；②通過對選任合格的管理者來抑制內(nèi)部人控制帶來的企業(yè)國有資產(chǎn)流失；③通過對領(lǐng)導(dǎo)班子和關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵職責(zé)等的監(jiān)督，降低國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)；④通過開展黨建和黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)國有公司管理者樹立正確的政績觀，樹立全心全意為人民、為企業(yè)服務(wù)的理念，強(qiáng)化其忠誠意識等，防治管理者的道德風(fēng)險(xiǎn)帶來的企業(yè)國有資產(chǎn)流失；等等。

五、效率性原則

效率性原則是指黨組織參與國有公司的治理應(yīng)當(dāng)有利于國有公司效率的提高。公司是營利性組織，盡管國有公司除了肩負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任外，還肩負(fù)政治責(zé)任和社會責(zé)任，但仍然改變不了其作為營利性組織的本質(zhì)屬性。我國國有企業(yè)改革的根本原因是效率低下；我國國有企業(yè)改革的終極目標(biāo)是提高效率。

改革開放以來國有企業(yè)的成長歷程表明，黨建工作作為國有企業(yè)的“政治資源”，對國有企業(yè)的做大做強(qiáng)發(fā)揮了重要作用。習(xí)近平指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是我國國有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國有企業(yè)的‘根’和‘魂’，是我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢。”這種“獨(dú)特優(yōu)勢”必須通過黨組織參與國有公司治理轉(zhuǎn)化成國有公司效率提升的重要力量。如果黨組織參與國有公司的治理不能促成國有公司效率的提升或者甚至走到了反面——降低了國有公司的效率，則黨組織參與國有公司治理的正當(dāng)性就會受到質(zhì)疑。

黨組織參與國有公司治理是我國公司治理最大的特點(diǎn)，并且是制約內(nèi)部人控制的重要的平衡力量。有學(xué)者以2008?2010年A股披露的黨委會與公司董事會、監(jiān)事會以及高管層人員重合任職信息的國有上市公司為樣本，以黨委會“雙向進(jìn)入、交叉任職”這一領(lǐng)導(dǎo)體制為研究對象檢驗(yàn)其對公司治理、董事會效率的影響。研究發(fā)現(xiàn)，黨委會“雙向進(jìn)入”程度與公司治理水平呈倒“U”型關(guān)系，與董事會效率正相關(guān)，而“交叉任職”可以顯著影響公司治理水平，但董事長擔(dān)任黨委書記不利于公司治理水平的提高[4]。

六、有限參與原則

有限參與原則是指黨組織參與國有公司治理的范圍、方式、程度等都是有限的。黨組織在參與國有公司治理過程中，需要準(zhǔn)確把握其行為的邊界，做到既不越位，也不缺位。

當(dāng)前，國有公司黨組織在參與國有公司治理方面“越位”現(xiàn)象與“缺位”現(xiàn)象并存。要做到不越位，要求黨組織不得違反法律和公司章程越權(quán)行使董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層的職權(quán)。如對屬于公司董事會決策的公司重大事項(xiàng)，黨組織不能代替董事會直接進(jìn)行決策，而是就公司重大事項(xiàng)提出決策建議，由董事會決策。同時，黨組織成員如何進(jìn)入公司治理層、進(jìn)入公司治理層的黨組成員如何反映黨組織意志、如何處理既是黨組成員又是公司治理層成員的雙重角色等，要做到規(guī)范化、程序化，謹(jǐn)防越位行使職權(quán)。在思想政治領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)精神文明建設(shè)、“黨管干部”、監(jiān)督、參與決策等方面也要依法合規(guī)行使職權(quán)，不推諉、不缺位，積極履行職責(zé)，有效發(fā)揮黨組織在公司治理中的作用。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》(中發(fā)〔1997〕4號)明確規(guī)定:“國有企業(yè)黨組織參與決策的重大問題，主要有經(jīng)營方針、發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃和重大技術(shù)改造、技術(shù)引進(jìn)方案；財(cái)務(wù)預(yù)決算、資產(chǎn)重組和資本運(yùn)作中的重大問題，中層以上管理人員的選拔使用和獎懲；企業(yè)的重要改革方案和重要管理制度的制定、修改；涉及廣大職工切身利益的重要問題?！庇腥藢⒅畾w納為10個方面的內(nèi)容：①企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、生產(chǎn)經(jīng)營方針、年度生產(chǎn)經(jīng)營工作計(jì)劃、安全質(zhì)量目標(biāo)的制定；②財(cái)務(wù)預(yù)算和決算，大額資金使用，成本分析等重大問題；③企業(yè)資產(chǎn)重組和資本運(yùn)行中的重大問題；④重要建設(shè)項(xiàng)目安排和重要工程項(xiàng)目投招標(biāo)、工程施工承包的重要問題；⑤重大技術(shù)改造和技術(shù)引進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施方案；⑥企業(yè)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重大問題；⑦企業(yè)重要改革方案和重要管理制度的制定、修改；⑧企業(yè)重要人事安排、獎懲及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置調(diào)整；⑨企業(yè)先進(jìn)集體、優(yōu)秀個人的評選表彰和推薦；⑩涉及到職工切身利益的重大問題[6]。

筆者認(rèn)為，黨組織參與國有公司治理事務(wù)的具體范圍和具體方式，應(yīng)當(dāng)由國有公司根據(jù)法律和黨的政策在公司章程中規(guī)定，不宜簡單地一刀切。

七、結(jié)語

在國有企業(yè)實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度的新形勢下，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，我國法律對黨組織在國有公司治理結(jié)構(gòu)中法定地位的規(guī)定還處于萌芽狀態(tài)。對于黨組織在國有公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位的定位，立法者需要保持適度的保守、立法需要保持理性的滯后，以給國有公司更多的創(chuàng)新空間，即讓國有公司通過章程規(guī)定黨組織在國有公司治理結(jié)構(gòu)中的地位。數(shù)量龐大、類型各異的國有公司通過章程規(guī)定黨組織在其公司治理結(jié)構(gòu)中的地位，這無疑是無數(shù)場實(shí)驗(yàn)。通過對無數(shù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，我們相信，在不久的將來，我們就可以找到合理而又統(tǒng)一的關(guān)于黨組織在國有企業(yè)中的法定地位的恰當(dāng)定位。本文探討的黨組織參與國有公司治理的原則，是在總結(jié)黨組織參與國有公司治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上得出的。盡管依據(jù)這些原則，我們?nèi)匀浑y以描繪出黨組織參與國有公司治理的方式、權(quán)限，也無法給黨組織在國有公司治理中的法定地位予以準(zhǔn)確定位。但正因?yàn)檫@樣，這些原則對于黨組織參與國有公司治理實(shí)踐的價值更彌足珍貴，因?yàn)檫@些原則為國有公司探索確立黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位提供了指引。

[1] 邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則——一個規(guī)范的分析[M]. 張文顯, 等譯. 北京: 中國大百科全書出版社, 1996: 468.

[2] 馬克斯?韋伯. 經(jīng)濟(jì)與社會(上冊)[M]. 林榮遠(yuǎn)譯. 北京: 商務(wù)印書館, 1998: 239.

[3] 尤爾根?哈貝馬斯. 重建歷史唯物主義[M]. 郭官義譯. 北京: 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2000.

[4] 王元芳, 馬連福. 國有企業(yè)黨組織能降低代理成本嗎?——基于“內(nèi)部人控制”的視角[J]. 管理評論, 2014(10): 138?151.

[5] 丁連勇. 國企黨組織在干部選拔任用中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用[J].企業(yè)改革與管理, 2015(20): 174.

[6] 楊念山. 國有企業(yè)黨組織參與重大問題決策的再思考[J]. 現(xiàn)代管理科學(xué), 2003(7): 93?94.

[編輯: 蘇慧]

On the legal principles for the Communist organizations to participate in the governance of state-owned companies

WANG Xinhong, WU Xinling

(School of Law, Fujian Normal University, Fuzhou 350117,China)

The legal principle for the communist organizations to participate in the governance of state-owned companies is the basis of formulating the legal rules for the communist organizations to participate in the corporate governance, and is the guideline for the communist organizations to participate in the practice of state-owned corporate governance. Communist organizations should abide by the principle of legality, scientific principle, democratic principle, security principle, efficiency principle and limited participation principle. The principle of legality is the first and the general principle, including the principle of legality in both the form and essence. The scientific principle requires that the communist organizations should conform to the objective law of corporate governance when participating in the state-owned company governance. According to the principle of democracy, it should be realized that the main body of participating in the governance of state-owned enterprises is the Communist organization, and that the democratic decision-making of communist organizations cannot replace that of the state-owned enterprises. The principle of security requires that the Communist organizations should play a role in ensuring the safety of state-owned assets and preventing the loss of state assets. The efficiency principle emphasizes that the participation of the Party organization in the management of the state-owned company should be beneficial to improving the efficiency of the state-owned company. The limited participation principle emphasizes that the Communist organizations should neither offside nor omit in participating in state-owned companies.

the Communist organizations; corporate governance; legal principle

D912.29

A

1672-3104(2017)05?0039?06

2017?01?10；

2017?04?18

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國有股權(quán)行使法律問題研究”(13AFX018)

王新紅(1967?)，男，湖南邵陽人，福建師范大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)；武欣玲(1993?)，女，福建廈門人，福建師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)