多元共治：土壤重金屬污染治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

王世進(jìn),魏潔瓊

(江西理工大學(xué) 環(huán)境資源法研究中心,江西 贛州 341000)

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多元共治：土壤重金屬污染治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

王世進(jìn),魏潔瓊

(江西理工大學(xué) 環(huán)境資源法研究中心,江西 贛州 341000)

近些年來(lái)，土壤重金屬污染事故頻發(fā)，對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全及公民身體健康都造成了十分嚴(yán)重的影響。國(guó)家在環(huán)境立法和政策的系列規(guī)定表明，我國(guó)環(huán)境治理模式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從理論創(chuàng)新到實(shí)踐運(yùn)用的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。構(gòu)建由盡職的政府、守法的企業(yè)和積極參與的第三方主體之間良性互動(dòng)的土壤重金屬污染治理機(jī)制，是我國(guó)環(huán)境治理重要手段創(chuàng)新，要樹(shù)立共治理念，明確政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾的角色定位，健全法制保障及政策扶持，加強(qiáng)公眾參與和信息共享等方面,構(gòu)建我國(guó)土壤重金屬污染多元共治機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)正確處理好該機(jī)制運(yùn)行中各主體之間的利益博弈沖突、各主體間的信任危機(jī)、合作過(guò)程中治理結(jié)構(gòu)失效、治理問(wèn)責(zé)困難等問(wèn)題。

多元共治；土壤重金屬污染；治理機(jī)制

李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中提出實(shí)行多元主體共同治理，更好發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)和社會(huì)治理中的作用。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中的地位和作用。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提高了公民和社會(huì)組織在環(huán)境治理中的主體地位，從國(guó)家立法層面上確立了多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念，體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境治理從單一的政府治理模式向多元共治模式的轉(zhuǎn)變?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”?？梢?jiàn)，我國(guó)環(huán)境治理模式已經(jīng)從理論創(chuàng)新到實(shí)踐運(yùn)用轉(zhuǎn)變。本文在國(guó)家環(huán)境治理手段創(chuàng)新基礎(chǔ)上，針對(duì)土壤重金屬污染治理問(wèn)題，提出政府、市場(chǎng)、公眾等多元主體共同參與的環(huán)境治理理念，探尋我國(guó)土壤重金屬污染多元共治機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、 我國(guó)土壤重金屬污染治理及現(xiàn)狀分析

土壤重金屬污染是范圍廣、危害大的環(huán)境問(wèn)題之一，其治理問(wèn)題也是世界性難題。2014年《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示：全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%，其中82.8%的土壤集中為鎳、鎘、汞、鉛、砷、鋅、鉻、銅等污染類型，且砷、鎘、鉛、汞等污染含量分布從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高①此處參閱《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，2014-4-17。?！吨亟饘傥廴揪C合防治“十二五”規(guī)劃》中列出了全國(guó)14個(gè)重金屬污染綜合防治重點(diǎn)省份，138個(gè)重點(diǎn)防治區(qū)域和4452家重點(diǎn)防控企業(yè)②《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》列出了全國(guó)14個(gè)重金屬污染綜合防治重點(diǎn)省份，包括內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅和青海。。另外，農(nóng)業(yè)部進(jìn)行的全國(guó)污灌區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)污染灌溉區(qū)面積約140萬(wàn)公頃，其中64.8%遭受不同程度的重金屬污染，國(guó)家平均每年因重金屬污染而導(dǎo)致糧食減產(chǎn)超1000萬(wàn)噸；受重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬(wàn)噸[1]。大氣、土壤、水等介質(zhì)中的重金屬物質(zhì)一旦進(jìn)入人體便會(huì)對(duì)人體造成重大傷害，導(dǎo)致血鉛超標(biāo)、骨痛病、癌癥等重大疾病。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005-2016年期間，我國(guó)發(fā)生特大重金屬污染、中毒事件超過(guò)50余起，引發(fā)各類群體性事件近百起，致使數(shù)千人鎘超標(biāo)，數(shù)萬(wàn)人血鉛超標(biāo)，其中湖南、廣西、廣東等三省的鎘米事件、湖南衡東及陜西鳳翔兒童血鉛含量超標(biāo)事件等都引起了重大的不良社會(huì)反響。

種種跡象表明，土壤重金屬污染問(wèn)題已經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全及公民身體健康造成了十分嚴(yán)重的影響。究其原因，一是傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)直控型污染治理模式采用以自上而下的行政手段為主，治理主體不完整是這種模式最大的內(nèi)在性及結(jié)構(gòu)性缺陷。且在壓力型體制和競(jìng)爭(zhēng)性政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)政府以GDP增長(zhǎng)為目標(biāo)，政府和污染企業(yè)成為利益共同體，難以有效落實(shí)政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，治理趕不上污染，受害者的訴求得不到支持，甚至引發(fā)環(huán)境沖突誘發(fā)社會(huì)不安定風(fēng)險(xiǎn)；二是企業(yè)缺乏污染防治意識(shí)，甚至采取“上有政策下有對(duì)策”的做法，違法排放重金屬污染物，破壞生態(tài)環(huán)境，損害社會(huì)公眾利益；三是社會(huì)公眾未能有效參與到土壤重金屬污染治理中，缺乏公眾對(duì)政府和企業(yè)的有效監(jiān)督。此外，我國(guó)尚未形成系統(tǒng)化的重金屬污染防治制度體系，使得重金屬污染防治往往表現(xiàn)為事故型救助治理，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前土壤重金屬污染防治的需求。為了使土壤重金屬污染得到有效防治，更加有利于社會(huì)資源的整合，促成多元主體間的協(xié)作和互補(bǔ)，構(gòu)建一個(gè)土壤重金屬污染多元共治機(jī)制顯得尤為必要。

二、 我國(guó)土壤重金屬污染多元共治機(jī)制概述

近年來(lái)，我國(guó)在社會(huì)和環(huán)境治理的實(shí)踐中，已經(jīng)在多領(lǐng)域中展現(xiàn)了“多元共治”的理念。例如政府提出分級(jí)負(fù)責(zé)、相互協(xié)同的抗災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的社會(huì)組織參與應(yīng)急救災(zāi)格局；提出實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度應(yīng)對(duì)霧霾治理問(wèn)題；提出在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中落實(shí)主體功能區(qū)制度，同時(shí)要求各級(jí)政府和全社會(huì)共同參與，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。這些無(wú)不體現(xiàn)了多元共治模式在我國(guó)環(huán)境治理和社會(huì)治理中發(fā)揮的重大作用。西方社會(huì)對(duì)社會(huì)治理多元化的理論也進(jìn)行過(guò)大量研究。例如美國(guó)奧斯特羅姆夫婦共同創(chuàng)立的多中心治理理論，創(chuàng)新地引入社會(huì)作為“第三個(gè)中心”加入到政府與市場(chǎng)的二元中心體系中，主張通過(guò)設(shè)置分級(jí)別、分層次、分階段的多樣性制度，以加強(qiáng)政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的協(xié)同共治[2]。另外，哈貝馬斯基于憲政民主建制下的民主主義和平等參與的共和主義思想，構(gòu)建了一種雙向商談程序(即在非正式商談中，公眾將各種有廣泛影響的意見(jiàn)或建議發(fā)現(xiàn)并提供給政府，而在正式商談中，政府負(fù)責(zé)審議公眾的意見(jiàn)建議并據(jù)此制定相關(guān)政策或法律)，以進(jìn)一步提高協(xié)商民主在程序方面的有效性[3]。但是對(duì)于本文提出的土壤重金屬污染多元主體共同參與治理的手段，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并非來(lái)源于西方實(shí)踐，更不是西方社會(huì)環(huán)境治理模式的簡(jiǎn)單總結(jié)，而是我國(guó)管理實(shí)踐中豐富經(jīng)驗(yàn)的高度凝煉和升華。土壤重金屬污染多元共治的理念，既是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是政府與社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理過(guò)程中實(shí)踐與理論創(chuàng)新的共同成果。不過(guò)對(duì)于土壤重金屬污染治理領(lǐng)域，“多元共治”還處在摸索研究階段，其中涉及的主體及主體間的相互關(guān)系、共治的定義及形態(tài)特征、共治的機(jī)制內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)路徑等系列問(wèn)題都還需進(jìn)行深入的探討。

(一) 土壤重金屬污染多元共治機(jī)制

隨著國(guó)家全面深化改革工作的推進(jìn)，政府橫向改革和縱向改革得到不斷深化，政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)等得以有效落實(shí)，有力地釋放了一些市場(chǎng)空間和社會(huì)發(fā)展空間，為多元共治模式的產(chǎn)生創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。另一方面，公眾及社會(huì)組織在數(shù)量、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)創(chuàng)新和內(nèi)部管理上呈現(xiàn)出一派欣欣向榮的景象，而且近年來(lái)，由于政府與社會(huì)進(jìn)行了較為普遍、兼具廣泛性和深度性地互動(dòng)與合作，已基本形成了共生、共榮、共存的合作格局，導(dǎo)致以往由政府或市場(chǎng)為主的傳統(tǒng)單一治理模式已不能滿足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的需求，因此，由政府、市場(chǎng)與社會(huì)公眾組成的多元主體共同治理的模式呼之欲出。多元共治模式下的土壤重金屬污染治理機(jī)制，旨在構(gòu)建一個(gè)在盡職的政府、守法的企業(yè)和積極參與的第三方主體之間良性互動(dòng)的土壤重金屬污染治理機(jī)制，這種機(jī)制要求打破長(zhǎng)期以來(lái)政府“單打獨(dú)斗”的治理模式，構(gòu)建多元主體的土壤重金屬污染治理模式，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，并充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

(二) 土壤重金屬污染多元共治機(jī)制的主體

首先，按空間維度看，土壤重金屬污染多元共治機(jī)制的主體構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家、地區(qū)、跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域等各橫縱向?qū)蛹?jí)。這些多元主體之間互相獨(dú)立，可以形成合作關(guān)系、委托代理關(guān)系、兼具競(jìng)爭(zhēng)與合作的博弈關(guān)系等多種形態(tài)。例如對(duì)于環(huán)境管理、水資源保護(hù)、霧霾治理等跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，可以是各級(jí)政府之間或者政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民等各種主體間的競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系[4]。另外，根據(jù)不同治理問(wèn)題的需求也會(huì)使得多元主體結(jié)構(gòu)存在差異，既可以由各級(jí)政府構(gòu)成，也可以由政府、市場(chǎng)和社會(huì)等跨界主體構(gòu)成。因此，就土壤重金屬污染多元共治機(jī)制中的主體認(rèn)識(shí)，大類上可以認(rèn)為由政府、市場(chǎng)與社會(huì)公眾等多方主體構(gòu)成，但具體到治理工作落實(shí)的需要上面，可以細(xì)化為由中央政府及各級(jí)地方政府、企業(yè)及各種市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公民及公民自組織等主體構(gòu)成。

(三) 土壤重金屬污染多元共治機(jī)制的主要特征

從主體視角分析，土壤重金屬污染治理強(qiáng)調(diào)主體的多元性，即對(duì)公共事務(wù)的治理，不僅需要公共機(jī)構(gòu)(如國(guó)家環(huán)保相關(guān)部門及NGO等環(huán)保組織)，而且也需要私人機(jī)構(gòu)(如第三方環(huán)保公司)的參與，通過(guò)公共和私人機(jī)構(gòu)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)污染治理目的。從過(guò)程視角分析，土壤重金屬污染治理強(qiáng)調(diào)的是不同主體之間的溝通與合作，而不僅僅是公共機(jī)構(gòu)的命令與私人主體的服從。從依據(jù)視角分析，土壤重金屬污染治理強(qiáng)調(diào)的依據(jù)既包括正式的規(guī)范，也包括非正式的規(guī)范。從手段視角分析，土壤重金屬污染治理強(qiáng)調(diào)政府需要采取積極、靈活的手段和方式來(lái)幫助其他社會(huì)主體[5]。因此，土壤重金屬污染多元共治機(jī)制體現(xiàn)了多元主體間開(kāi)放和復(fù)雜的共治系統(tǒng)，并形成了以對(duì)話、合作、競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)和集體行動(dòng)為主要特征的五大核心機(jī)制。

三、 我國(guó)土壤重金屬污染多元共治機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，以治理環(huán)境污染和公害為起點(diǎn)，日本展開(kāi)了政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)民廣泛參與的全社會(huì)性防治污染、節(jié)能減排、循環(huán)利用等環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，通過(guò)一是嚴(yán)格的審核、認(rèn)定和規(guī)范制度，使環(huán)保責(zé)任清晰、分工明確，二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織重要作用，三是發(fā)揮閑置淘汰設(shè)備潛能，促使排污企業(yè)變成治污企業(yè)，四是利用政策引導(dǎo)環(huán)保行業(yè)的發(fā)展方向等系列措施，讓日本的環(huán)境治理成效顯著[6]。因此，在我國(guó)土壤重金屬污染治理問(wèn)題上，也可以充分借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)多元共治機(jī)制的發(fā)展?！岸嘣仓巍币馕吨欣﹃P(guān)系主體都有權(quán)參與到治理公共事務(wù)中。建立法治基礎(chǔ)上的多元共治蘊(yùn)含了法治、協(xié)商和自治的理念，它是一個(gè)基于法治和一定程度自治的相互融合復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)[4]。針對(duì)土壤重金屬污染多元共治機(jī)制怎樣在法治基礎(chǔ)上讓五個(gè)核心機(jī)制更加有序運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建議可從樹(shù)立共治理念，明確政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾的角色定位，健全法制保障及政策扶持,加強(qiáng)公眾參與和信息共享等方面著手。

(一) 樹(shù)立多元共治的治理觀念

土壤重金屬污染得到有效治理，既是政府的職責(zé)，也是非政府主體共同的利益訴求。經(jīng)過(guò)幾十年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除政府主體外的其他主體也掌握了不少社會(huì)資本，其有能力幫助解決部分政府性社會(huì)管理事務(wù)。再加上，社會(huì)主義民主政治的發(fā)展提升了公眾對(duì)國(guó)家事務(wù)的關(guān)注度。而且科學(xué)技術(shù)的發(fā)展尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛普及，使得公眾在參與社會(huì)性事務(wù)治理手段和能力方面也得到增強(qiáng)。這些變化都為多元共治格局的實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)條件。另外，政府權(quán)能的混亂與模糊，使其享有寬泛而未受到應(yīng)有限制的自由裁量權(quán)，當(dāng)面對(duì)復(fù)雜多變的責(zé)任主體利益沖突時(shí)，不能公正、有效地發(fā)揮其監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用，反而抑制了環(huán)保市場(chǎng)的自主、健康、有序發(fā)展[7]。因此，政府應(yīng)當(dāng)適度還權(quán)于社會(huì)，歸還部分本屬于社會(huì)領(lǐng)域的職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾在土壤重金屬污染治理中的作用。

同時(shí)，要增強(qiáng)社會(huì)組織在社會(huì)共治中的核心地位?！肮糙A”既是多元共治模式的終極目標(biāo)，也是非政府行為主體愿意積極主動(dòng)參與到社會(huì)性事務(wù)治理中的動(dòng)力源泉。在多元共治主體層面中，社會(huì)組織將是社會(huì)共治的核心主體，而社會(huì)力量能夠有實(shí)力和條件參與到環(huán)境治理的前提是社會(huì)組織的發(fā)展壯大。環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展，需要基于大眾參與到專業(yè)人員介入過(guò)程中，逐步走向組織化、專業(yè)化和制度化，從而提升組織能力，促進(jìn)各方參與到環(huán)境政策決策和環(huán)境治理行動(dòng)中來(lái)。通過(guò)提高社會(huì)團(tuán)體、組織的組織化程度，可以激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域各行為主體參與環(huán)境治理活動(dòng)的積極性與創(chuàng)造性，另外通過(guò)落實(shí)國(guó)家賦予社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社會(huì)公眾從土壤重金屬污染的直接或間接受害者的被動(dòng)方角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟饘傥廴局卫碚叩闹鲃?dòng)方角色，從而使公眾更加積極投身于影響政府制定有關(guān)土壤重金屬污染治理的相關(guān)政策中去。

由于傳統(tǒng)管制模式下的環(huán)境污染防治立法存在著機(jī)制斷裂、制度抵牾、結(jié)構(gòu)封閉等缺點(diǎn),而互動(dòng)模式將污染防治視為多方主體共同參與的系統(tǒng)工程，提出必須充分了解各方主體的立場(chǎng)、利益與訴求，因此互動(dòng)模式下的污染防治機(jī)制實(shí)施，必須通過(guò)利益相關(guān)方的參與溝通互動(dòng)來(lái)提高政策的質(zhì)量與效益，以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)管制模式的弊病[8]。因此，土壤重金屬污染多元共治機(jī)制的運(yùn)行，應(yīng)立足于平等開(kāi)放的組織結(jié)構(gòu)?！捌降取币馕吨谕寥乐亟饘傥廴镜闹卫磉^(guò)程中，政府接受非政府主體的監(jiān)督、批評(píng)與建議，同時(shí)還要鼓勵(lì)社會(huì)各界共同參與治理；“開(kāi)放”意味著各方主體基于相互間不斷的溝通交流和信息反饋，并對(duì)社會(huì)愿景和需求作出及時(shí)的回應(yīng)。為了共同解決土壤重金屬污染治理問(wèn)題，政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾等治理主體應(yīng)形成一種資源共享、彼此依賴、互惠合作的組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)協(xié)同合作的方式實(shí)現(xiàn)靈活配置社會(huì)資源，能夠更好地滿足全方位、多層級(jí)和動(dòng)態(tài)化的治理需求，進(jìn)而滿足社會(huì)對(duì)土壤重金屬污染治理的公共需求。

(二) 明確政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾的角色定位

土地具有公共性特點(diǎn)，即便是在多元共治的模式下，政府主體仍然需要發(fā)揮主要作用。在土壤重金屬污染多元共治機(jī)制中，政府有三個(gè)角色：一是“設(shè)計(jì)師”，即政府對(duì)重金屬領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)、宏觀政策和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等給予制度安排，落實(shí)管制職能，構(gòu)建適合多元化管理的制度規(guī)則體系；二是“引路人”，即在微觀層面，政府的相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)公眾等主體積極參與到土壤重金屬污染治理當(dāng)中;三是“幫扶者”，政府在人財(cái)物、技術(shù)及管理等方面對(duì)社會(huì)環(huán)保組織的發(fā)展提供適當(dāng)?shù)膸椭头龀帧Ａ硗?，雖然“十三五”規(guī)劃明確了構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系目標(biāo)，但是由于政府具備其他治理主體所不具備的強(qiáng)制力和協(xié)調(diào)能力，在多元共治模式下政府畢竟還是土壤重金屬污染治理的主導(dǎo)者，因此，必須堅(jiān)持行政手段的基礎(chǔ)地位，綜合運(yùn)用行政強(qiáng)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、利益共享等手段對(duì)企業(yè)、環(huán)保社會(huì)組織和公眾等其他主體的環(huán)境治理行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，促成土壤重金屬污染治理的合力。

企業(yè)的角色定位體現(xiàn)在兩方面:一是“硬性”法律責(zé)任。2016年12月國(guó)家環(huán)保部發(fā)布的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第十條“按照‘誰(shuí)污染，誰(shuí)治理’原則，造成土壤污染的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任……土壤污染治理與修復(fù)實(shí)行終身責(zé)任制。”由此可見(jiàn)，存在土壤重金屬污染的企業(yè)毫無(wú)疑問(wèn)需要承擔(dān)污染治理的法定責(zé)任。二是“軟性”社會(huì)責(zé)任。企業(yè)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立現(xiàn)代化的企業(yè)理念，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求，開(kāi)展清潔生產(chǎn)，把預(yù)防和減少污染貫穿企業(yè)發(fā)展始終，不斷革新技術(shù)減少排放重金屬污染物，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)的雙贏。

環(huán)保社會(huì)組織作為政府、企業(yè)、公眾三者互相溝通的橋梁，應(yīng)在土壤重金屬污染治理的事務(wù)中，充分發(fā)揮其“潤(rùn)滑劑”作用。一是積極開(kāi)展土壤重金屬污染防治知識(shí)及受害維權(quán)等宣傳，呼吁公眾關(guān)注土壤重金屬污染領(lǐng)域的治理問(wèn)題，提升環(huán)保意識(shí)。二是充分利用一些行業(yè)精英的專業(yè)技能，為政府提供各環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)信息和決策建議，進(jìn)一步提升政府相關(guān)決策的科學(xué)性。三是積極協(xié)助政府化解因土壤重金屬污染事故引起的社會(huì)利益沖突矛盾。四是可以利用環(huán)保組織較強(qiáng)的靈活性和機(jī)動(dòng)性強(qiáng)來(lái)聚合社會(huì)資源幫助解決土壤重金屬污染治理問(wèn)題。此外，環(huán)保社會(huì)組織作為公眾環(huán)境訴求的代言人，還應(yīng)積極參與到環(huán)境公益訴訟之中，督促政府履行監(jiān)管職責(zé)，協(xié)助政府監(jiān)督企業(yè)的污染治理行為等。

新《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)專章規(guī)定“信息公開(kāi)和公眾參與”,對(duì)公眾的治理主體資格進(jìn)行立法保障?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》則更加全面具體地對(duì)公眾參與環(huán)境治理的途徑、程序、保障進(jìn)行了規(guī)定。公眾獲得了公共環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)等法定權(quán)利后應(yīng)積極行使相關(guān)權(quán)利。比如公眾可以通過(guò)合法的方式和渠道，向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉或控告土壤重金屬污染制造者；公眾有權(quán)就有關(guān)土壤重金屬污染治理方面的法律法規(guī)的制定和實(shí)施，進(jìn)行監(jiān)督并提出相關(guān)意見(jiàn)和建議。公眾作為環(huán)境治理主體之一，不但要依據(jù)相關(guān)法律行使參與環(huán)境治理工作的權(quán)利，而且可以結(jié)合自身的技術(shù)和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)生產(chǎn)提供有益的建議和幫助，實(shí)現(xiàn)公眾與企業(yè)之間的良性互動(dòng)。

(三) 健全法制保障及政策扶持

我國(guó)《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》對(duì)如何進(jìn)一步做好土壤重金屬污染治理進(jìn)行了全面的如下任務(wù)部署：控制和減少重點(diǎn)行業(yè)的重金屬污染物排放；利用綜合手段來(lái)嚴(yán)格污染源監(jiān)管；積極推行清潔生產(chǎn)來(lái)落實(shí)污染源的綜合防治；利用多渠道措施逐步解決歷史遺留重金屬污染問(wèn)題；進(jìn)一步提升監(jiān)管能力和水平；加強(qiáng)產(chǎn)品安全管理來(lái)提升民生保障水平。針對(duì)這些土壤重金屬污染綜合防治工作的落實(shí)，只有讓健全的法制保障成為約束污染的“緊箍咒”，才能遏制當(dāng)前土壤重金屬污染的進(jìn)一步惡化，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相和諧。

完善土壤重金屬污染防治方面的法律法規(guī)，可以從下列幾個(gè)方面進(jìn)行：一是健全法規(guī)體系。健全重金屬污染防治的法規(guī)，完善土壤污染防治、重金屬污染損害糾紛調(diào)處等方面的法律法規(guī)。健全重金屬污染損害鑒定評(píng)估和污染責(zé)任保險(xiǎn)管理機(jī)制，完善環(huán)境公益訴訟制度。二是完善標(biāo)準(zhǔn)體系。制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中重金屬指標(biāo)及其評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范，完善標(biāo)準(zhǔn)分析方法。制定有色金屬采選和冶煉、化學(xué)原料及化學(xué)品制造等重點(diǎn)行業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，制(修)訂燃煤電廠、油墨工業(yè)、鉻鹽工業(yè)、汞觸媒工業(yè)等重金屬污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。健全重金屬污染物監(jiān)測(cè)規(guī)范，制定更加嚴(yán)格的重金屬污染物排放地方標(biāo)準(zhǔn)。三是健全相關(guān)技術(shù)規(guī)范。制定土壤重金屬污染防治技術(shù)政策和工程技術(shù)規(guī)范；建立重金屬在線連續(xù)監(jiān)測(cè)儀器技術(shù)及監(jiān)測(cè)方法規(guī)范體系，完善重金屬環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法和技術(shù)規(guī)范、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源評(píng)估辦法和分級(jí)技術(shù)規(guī)范。

另外，加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和投融資政策的運(yùn)用，也能幫助土壤重金屬污染治理的落實(shí)。通過(guò)一些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)土壤重金屬污染治理進(jìn)行宏觀調(diào)控。例如鼓勵(lì)落后產(chǎn)能的重金屬污染企業(yè)退出市場(chǎng)；利用信貸稅收政策，鼓勵(lì)重金屬資源回收再利用，推進(jìn)含重金屬危險(xiǎn)廢物安全處置和綜合利用；推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，加大對(duì)重金屬污染受害者的法律援助力度。此外，還可以通過(guò)完善投融資政策對(duì)土壤重金屬污染治理進(jìn)行資金輔佐。一是加大資金扶持力度。對(duì)重金屬污染防治項(xiàng)目應(yīng)加大資金支持力度；對(duì)符合政策規(guī)定的重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)示范及推廣給予清潔生產(chǎn)專項(xiàng)資金方面的支持和引導(dǎo)。二是健全投融資模式。激勵(lì)鼓勵(lì)社會(huì)資金參與重金屬污染項(xiàng)目治理、科技研發(fā)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)重金屬污染治理投資主體多元化。例如環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)投資基金將有助于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，真正將市場(chǎng)的資源配置手段和政府的行政引導(dǎo)機(jī)制有效地結(jié)合，是有效規(guī)避市場(chǎng)失靈與政府失靈的科學(xué)方式[9]。此外，引入環(huán)境治理PPP模式和政策性環(huán)保金融產(chǎn)業(yè)等市場(chǎng)機(jī)制，將更有效提升各主體參與環(huán)境治理的積極性和有效性；拓寬融資渠道爭(zhēng)取國(guó)際援助或長(zhǎng)期低息貸款等多種資金投入重金屬專項(xiàng)治理。三是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)探索建立解決重金屬歷史遺留污染問(wèn)題的資金機(jī)制。

以上法律法規(guī)及國(guó)家政策有效落實(shí)的關(guān)鍵是擁有配套的管理考核制度。一方面，通過(guò)建立考核制度，落實(shí)地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，建立土壤重金屬污染責(zé)任終身追究制，對(duì)造成環(huán)境危害的有關(guān)單位和個(gè)人要依法追究責(zé)任并進(jìn)行環(huán)境損害賠償，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機(jī)關(guān)。另一方面，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，做好重金屬污染物的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；實(shí)施環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度，探索重金屬污染對(duì)于生態(tài)環(huán)境的累積影響和人群健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的方法?？傊?，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，狠抓任務(wù)落實(shí)，開(kāi)展評(píng)估考核，做好跟蹤管理，最終達(dá)到有效治理土壤重金屬污染的目標(biāo)。

(四) 加強(qiáng)公眾參與和信息共享

信息不對(duì)稱是導(dǎo)致政府監(jiān)管無(wú)效、排污企業(yè)與第三方企業(yè)互相欺瞞的原因之一，因此，必須實(shí)行信息公開(kāi)，打破污染治理市場(chǎng)主體之間信息不對(duì)稱的局面，確保各方擁有一致或比較一致的信息[10]。近年來(lái)，國(guó)家為了更好地推進(jìn)信息公開(kāi)制定了系列法律法規(guī)，包括《政府信息公開(kāi)條例》《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)機(jī)制方案》等，以信息公開(kāi)為手段推進(jìn)我國(guó)公眾參與環(huán)境治理的發(fā)展進(jìn)程。然而，在土壤重金屬污染治理問(wèn)題上，政府與企業(yè)常常權(quán)衡取舍各自利益，使得各治理主體間隱藏著信任危機(jī)。政府和企業(yè)客觀上應(yīng)當(dāng)比環(huán)保社會(huì)組織及公眾掌握著更為真實(shí)、更為詳細(xì)的土壤重金屬污染信息，但迫于各自利益導(dǎo)致他們對(duì)于相關(guān)信息采取“錯(cuò)報(bào)”“謊報(bào)”甚至“不報(bào)”。為了促使政府和企業(yè)進(jìn)一步做好土壤重金屬污染信息公開(kāi)，應(yīng)要求各級(jí)政府按照國(guó)家規(guī)定積極落實(shí)信息公開(kāi)職責(zé)和義務(wù)，對(duì)其公開(kāi)程度與政績(jī)考核掛鉤，對(duì)公眾舉報(bào)履行不力者嚴(yán)禁提拔或委以重任。當(dāng)然最關(guān)鍵也是最重要的環(huán)節(jié)，即污染地塊土地使用權(quán)人嚴(yán)格執(zhí)行《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的要求*根據(jù)我國(guó)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》規(guī)定，按照國(guó)家有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，編制土壤環(huán)境初步調(diào)查報(bào)告、土壤環(huán)境詳細(xì)調(diào)查報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管控方案、治理與修復(fù)方案，并及時(shí)上傳污染地塊信息系統(tǒng)，同時(shí)將主要內(nèi)容通過(guò)其網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式向社會(huì)公開(kāi)。。通過(guò)企業(yè)認(rèn)真落實(shí)自身的法律責(zé)任，政府和第三方主體等做好管理和監(jiān)督責(zé)任，增強(qiáng)三方主體的良性互動(dòng)與溝通，以便在各治理主體間構(gòu)建信息信任機(jī)制。信息資源是多元共治模式的基礎(chǔ)性資源，雖然目前國(guó)家還沒(méi)有專設(shè)環(huán)境信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，不過(guò)可以采取以下方式搭建信息共享平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)各主體間的信息共享目標(biāo)：一是以法律規(guī)范的形式，要求政府和企業(yè)必須將其所掌握的有關(guān)土壤重金屬污染治理的真實(shí)信息，經(jīng)由指定渠道定期公布，推進(jìn)信息公開(kāi)的常態(tài)化建設(shè)。二是基于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和電子科學(xué)技術(shù)，通過(guò)電子政務(wù)的公開(kāi)方式，使其他治理主體能夠更快捷及更方便獲取大容量的環(huán)境信息。如作為信息披露平臺(tái)的公眾環(huán)境研究中心(IPE )，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，動(dòng)員公眾和環(huán)保組織參與，在政府、企業(yè)與消費(fèi)者等不同主體之間發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)功能，創(chuàng)造一種引導(dǎo)市場(chǎng)力量支持環(huán)境保護(hù)的機(jī)制[11]。三是聯(lián)同無(wú)線電通信、電視傳媒等傳統(tǒng)信息發(fā)布渠道,構(gòu)建多維立體模式的信息共享網(wǎng)絡(luò)，保障各層級(jí)各治理主體間信息交流渠道的完整。

公眾參與注重民主、合作和利益表達(dá)，內(nèi)在耦合了多元共治的需要，因此多元共治模式的精髓是保障公眾參與權(quán)。由于能夠有效降低政府在治理環(huán)境問(wèn)題方面的行政成本，公眾參與環(huán)境治理已經(jīng)成為一種全球化趨勢(shì)。由于重金屬污染的隱蔽性強(qiáng)，治理難度大，外加上我國(guó)土壤幅員遼闊、受污染范圍廣等客觀因素，若不保障公眾力量積極參與，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，要想真正改善土壤的重金屬污染問(wèn)題顯然不太現(xiàn)實(shí)。而且在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)審視環(huán)境治理的實(shí)踐可知，目前仍存在政府管理體制僵化、社會(huì)組織空間狹窄、參與理性不夠等公眾參與障礙，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大力度動(dòng)員和激勵(lì)公眾參與到環(huán)境治理。美國(guó)超級(jí)基金法有許多做法十分適合借鑒，它的監(jiān)督管理體系是全方位無(wú)死角的監(jiān)督模式，不僅對(duì)內(nèi)必須接受內(nèi)部專業(yè)人員、技術(shù)專家監(jiān)督，對(duì)外還必須接受社會(huì)管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外監(jiān)督、上下監(jiān)督和公眾監(jiān)督相統(tǒng)一，極大提高了監(jiān)管的有效性。因此，可以通過(guò)擴(kuò)大和落實(shí)公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境索賠權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)等環(huán)境權(quán)益，激勵(lì)公眾對(duì)企業(yè)污染行為進(jìn)行監(jiān)督和制約，共同實(shí)現(xiàn)治理土壤重金屬污染的目標(biāo)。

四、 完善土壤重金屬污染多元共治機(jī)制的對(duì)策

“十二五”重金屬規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)表明[12]，建立強(qiáng)有力的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)和多部門會(huì)商聯(lián)合工作機(jī)制，發(fā)揮國(guó)家考核引領(lǐng)作用，是規(guī)劃實(shí)施重要的組織保障；實(shí)施行業(yè)和區(qū)域相結(jié)合的綜合整治，是實(shí)現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、重金屬污染防控、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的有力抓手；企業(yè)責(zé)任落實(shí)和環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法相互結(jié)合、相互促進(jìn)，是遏制重金屬污染事件的有效途徑。在多元共治的理論下，政府具有具體和針對(duì)的環(huán)保職責(zé)，企業(yè)有明確的守法義務(wù)及違法后果，公民擁有制度保障的參與權(quán)，即實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)和治理的法律義務(wù)的有效監(jiān)督和管理，同時(shí)保障公民參與的合法權(quán)利及實(shí)現(xiàn)。因此，多元共治模式下的土壤重金屬污染治理機(jī)制,在提高各主體的參與度、提高治理效率及解決跨區(qū)域環(huán)境治理的難題等方面有極大優(yōu)勢(shì)。然而在運(yùn)行上它不可否認(rèn)也存在隱患。例如:一是各治理主體如各級(jí)政府與各地區(qū)政府、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)公眾間的利益博弈沖突。二是多元治理主體間的信息障礙引發(fā)各主體間的信任危機(jī)。三是多元治理主體在合作過(guò)程中容易出現(xiàn)治理權(quán)利交疊的現(xiàn)象導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)失效。四是本身的制度滯后問(wèn)題導(dǎo)致治理問(wèn)責(zé)的困難等。

針對(duì)土壤重金屬污染多元共治機(jī)制運(yùn)行的隱患問(wèn)題，建議從以下方面進(jìn)行對(duì)策完善。一是法律制度建設(shè)層面上應(yīng)更加具體化。加強(qiáng)重金屬污染防治的法律制度體系建設(shè)，加強(qiáng)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化制度建設(shè)并突出標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性和時(shí)效性。另外就農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國(guó)土資源等多部門對(duì)土壤污染的監(jiān)督責(zé)任的推諉問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善土壤重金屬污染監(jiān)督管理體系，對(duì)各部門的管理權(quán)力分配和責(zé)任義務(wù)進(jìn)行明確。二是細(xì)化土壤重金屬污染責(zé)任追究機(jī)制。一方面，要對(duì)土壤重金屬污染的類型、污染認(rèn)定部門和法律責(zé)任(例如民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等)的承擔(dān)方式等明確化；另一方面，應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)對(duì)污染事故執(zhí)法人員追責(zé)的每個(gè)環(huán)節(jié)，使公權(quán)力更加陽(yáng)光化。三是對(duì)社會(huì)公眾參與土壤重金屬污染防治的權(quán)利與義務(wù)具體化和制度化，突出公眾參與權(quán)的系統(tǒng)性和程序性，同時(shí)應(yīng)切實(shí)落實(shí)信息共享機(jī)制，不光要做到政府部門間的信息共享，還要做到政府縱向和橫向間的信息共享，更要做好政府與企業(yè)、政府與社會(huì)公眾間的信息共享。另外，還應(yīng)建立土壤重金屬污染監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，通過(guò)對(duì)土壤重金屬污染的即時(shí)預(yù)警，確保人民群眾的人身健康和社會(huì)穩(wěn)定。四是借鑒國(guó)外重金屬污染治理的有益經(jīng)驗(yàn)，建立重金屬污染防治和監(jiān)管多部門的協(xié)作機(jī)制，并加強(qiáng)國(guó)際合作以汲取國(guó)外有益技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。總之，重金屬污染治理任重道遠(yuǎn)，不但需要深層次的理論研究做參考，而且需要在實(shí)踐中不斷探索和完善，因此，就多元共治模式下土壤重金屬污染治理機(jī)制如何在運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)將政府、市場(chǎng)、公眾等主體各自優(yōu)勢(shì)得以充分利用，還有待我們進(jìn)行更深入的研究和實(shí)踐。

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Multi-Governance: Realizing Route of Governance Mechanism against Heavy Metal Pollution of Soil

WANG Shijin, WEI Jieqiong

(Research Center for Environment and Resource Law, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou, Jiangxi 341000, China)

In recent years, lots of incidents of the heavy metal pollution of soil have negatively affected the safety of agricultural products and the health of the public in China. The national environmental legislation and series of policies demonstrate the substantial transformation of the model on environmental governance from theoretical innovation to practical application. To build a mechanism with benign interaction between committed government, law-abiding enterprises and active third-party entities is a key innovative way of environmental governance. A multi-governing mechanism should be built through establishing a co-governing concept, defining the roles of the government, enterprises, environmental organizations and the public, perfecting the legal system and policy support, enhancing the public engagement and promoting the sharing of information. Meanwhile, conflicts of interests, the crisis of confidence, the failure of the cooperation governance and the difficulty of the governance accountability under the mechanism need to be managed properly.

multi-governance; heavy metal pollution of soil; governance mechanism

2017-03-25

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDC029)。

王世進(jìn)(1965-)，江西理工大學(xué)文法學(xué)院法律系主任，教授，碩士研究生導(dǎo)師，江西省高校人文社科環(huán)境資源法重點(diǎn)研究基地常務(wù)副主任，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，江西省法學(xué)會(huì)理事、學(xué)術(shù)委員會(huì)委員； 魏潔瓊(1989-)，江西理工大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D035-3

A

1009-105X(2017)05-0052-07