立法中地方利益本位的原因釋析及對策*

黃蘭松

(山東大學(威海)法學院，山東 威海 264209)

立法中地方利益本位的原因釋析及對策*

黃蘭松

(山東大學(威海)法學院，山東 威海 264209)

立法中的地方利益本位是當前面臨的難題，具體而言，當前分權(quán)的財政體制及發(fā)展主義意識形態(tài)共同導致了地方在立法政策上更多地向部門利益、地方利益、經(jīng)濟領域傾斜，而忽視了對社會整體利益、公正的價值目標及政府公共服務職能的關(guān)注；同時，在權(quán)力問責機制方面，縱向問責機制和橫向問責機的不健全，又為地方立法的本地化傾向留下了制度空間；最后，中央與地方之間，地方與地方之間長久存在的競爭關(guān)系，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，使立法蛻變?yōu)橐环N片面維護本地利益的工具。由此，財政體制的法治化建設和權(quán)力問責機制的深化是解決這一問題的有力舉措。

地方立法；利益本位；分權(quán)的財政體制；權(quán)力問責機制；權(quán)力博弈

在我國長期的立法實踐中，一直難以克服的一個問題就是地方利益本位傾向。具體表現(xiàn)在：首先，地方行政權(quán)力不斷擴張，并積極通過干預地方立法的形式對其擴張結(jié)果予以確認。其次，地方謀求本地區(qū)對事管轄權(quán)，并以地方性法規(guī)的形式把本屬于其他地區(qū)管轄或者上級管轄的事務劃為本地區(qū)管轄，當然，這種爭取本地區(qū)或部門管轄權(quán)的行為僅限于有利可圖的事項。最后，地方立法中普遍存在對適用對象權(quán)利、義務規(guī)定的不對稱性。這種權(quán)利和義務的不對等性包括多種方面，從政府和公民、法人、其他組織的關(guān)系來講，體現(xiàn)在重視政府及各部門利益，違反上位法加重相對人的義務承擔，例如政府部門的亂收費現(xiàn)象等；對外來地區(qū)的權(quán)利主體的利益保護較輕；從涉及到的不同地區(qū)的法律相對人來講，本地區(qū)立法重視保護本地區(qū)的相對人的利益，而對于外來地區(qū)的相對人保護較輕，例如地區(qū)市場封鎖現(xiàn)象。

立法中的地方利益本位傾向的一個極為重要的原因就是政府推動?！肮策x擇學派認為, 政府也是經(jīng)濟人, 存在自利性, 也會追逐自身利益的最大化”*涂曉芳.政府利益對政府行為的影響[J].中國行政管理，2002,(10).。我國自負盈虧的財政體制刺激了地方的逐利積極性，而現(xiàn)行的分稅制對中央和地方的財政收入做了明確的劃分，使中央和地方的財政具有了相對獨立性，并致使地方財權(quán)層層上傳，地方財稅能力明顯被削弱。在事權(quán)不變動的情況下，追求財政收益的最大化成為地方政府行為的主導性邏輯。而通過地方立可以有力地維護和發(fā)展本地區(qū)利益，由此，在立法的過程中政府干預立法，地方立法主體偏向維護本地區(qū)利益的傾向明顯。

此外，在發(fā)展主義的強勢主導下，當前存在的縱向和橫向問責機制實際上都很難對地方“發(fā)展型政府”發(fā)揮應有的作用。中央雖通過人事權(quán)掌握地方，但是由于對地方信息掌握的不全面性和非客觀性等信息不對稱的客觀情況，使得中央對地方的監(jiān)督大打折扣。在地方的橫向監(jiān)督方面，地方人民代表大會是地方橫向問責機制的核心，近年來在立法、監(jiān)督以及約束公權(quán)力行使方面發(fā)揮了重要作用。但是，作為地方最高的權(quán)力機關(guān)，其現(xiàn)實中發(fā)揮的作用相比較其職權(quán)來講仍然不夠，受地方黨政機關(guān)的影響較大，且缺乏對地方政府行為的實質(zhì)約束能力。再者，地方政府在現(xiàn)行財政體系和官員晉升機制的影響下，過度偏向于經(jīng)濟的發(fā)展，在利益最大化的指引下使地方立法明顯地呈現(xiàn)出地方利益本位傾向。針對上述問題和問題背后的原因，本文也在最后一章從財稅、政績考核制度、問責機制、人大功能的發(fā)揮等方面提出了自己的建議。這里的確信是，任何一個社會的運作過程，都是由政治、經(jīng)濟、法律制度、歷史文化因素共同作用的結(jié)果，任何單一的因素都是不可能從這一整體過程當中抽離，進而單獨“歸因”的；制度問題并不表現(xiàn)為一個固定的、抽象的結(jié)構(gòu)或體系，相反，實際的動態(tài)變化和運作過程才是我們應當關(guān)注的重心。

一、財政體制對立法中地方利益本位傾向的推動

財力是一個國家的支撐，是國家進行一切活動的基礎，也是國家活動的中心環(huán)節(jié)。在我國，自負盈虧的財政體制是地方政府積極推動地方經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財政盈余的強有力的逐利動機*郁建興,高翔.地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學，2012,(5).。財政制度的演變及地方立法的支配性的影響，集中體現(xiàn)在其對地方政府行為模式的規(guī)定和塑造上。

我國的財政制度經(jīng)歷了一個由集權(quán)到分權(quán)再到相對集權(quán)的階段。在1978年之前，我國的財政收入基本都收歸中央后，再由其統(tǒng)一向各地方撥付。改革開放以后，為了調(diào)動地方發(fā)展的積極向，逐步向地方放權(quán)，我國于1980年開始正式實施財政包干制。具體就是，中央負責核定地方的預算收支指標，具體指標的實施過程由地方負責完成，如實施結(jié)果超過中央批準的預算支出，有地方自己負責，中央不予補貼；如果有結(jié)余，中央也不予收取，留作地方自己用。1994年以后，針對財政包干制的弊端，又開始對財政包干制予以改革，實施分稅制，把國家整個稅收分為類為暗中不同的稅種，即中央稅、地方稅、中央與地方共享稅?？傮w來說，我國財政制度的這一復雜的變遷是和調(diào)動地方發(fā)展的積極性的目標是密不可分的。在國家“統(tǒng)收統(tǒng)支” 的第一階段，地方不享有財權(quán)，制約了地方經(jīng)濟發(fā)展的活力。而在第二階段，我國在財政上采取“分權(quán)讓利”的政策，并于1985年和1988年進一步向地方分權(quán)，這種政策“在很大程度上刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性”*周飛舟.分稅制十年: 制度及其影響[J].中國社會科學，2006,(6).。同時，也導致了一定的問題產(chǎn)生，這其中最為明顯的后果就是中央財政收入在GDP中所占的比重呈下降趨勢，國家的宏觀調(diào)控能力逐步降低。第三階段的財政政策也就是現(xiàn)在實施的分稅制，保證了中央稅收的來源，且隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提高。然而，并隨的問題是，由于分稅制把增值稅、消費稅和企業(yè)所得稅都劃歸為共享稅的范疇，這也影響了政府支持發(fā)展企業(yè)經(jīng)濟的積極性。

圖1 中央和地方財政收入的數(shù)額及增長幅度 圖2 中央和地方年財政支出情況數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2013》。

就其對地方政府行為和立法的影響而言，在這種自負盈虧的財政體制下，政府的功利性特點表現(xiàn)的較為突出。分稅制改革影響了地方政府的行為模式，其重點轉(zhuǎn)移到了預算外、非預算和“ 城市化”*周飛舟.分稅制十年: 制度及其影響[J].中國社會科學，2006,(6).。然通過1998年至2008年近十年的數(shù)據(jù)分析，我國的建成區(qū)園林面積、城市道路、日供水綜合生產(chǎn)能力等全國城市公共事業(yè)的進步比較緩慢，而城市人口密度增長較快。另外，郁建興也指出：“在發(fā)展型國家，緊密的政商合作與經(jīng)濟國家主義導致了官僚精英的結(jié)構(gòu)性腐敗以及政商勾結(jié)的壟斷經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在這種體制下，國家二次分配的主要部分都流向了高收入階層，大部分人民并沒有分享到經(jīng)濟增長的果實?！?郁建興.發(fā)展主義意識形態(tài)的反思與批判[J].馬克思主義研究，2008,(11).由此可見，在分權(quán)的財政體制及“發(fā)展主義”意識形態(tài)的共同作用下，地方政府更多的關(guān)注那些能夠增收、創(chuàng)收，給自身帶來直接財政收益的經(jīng)濟領域，從而導致了地方發(fā)展型政府的形成。“隨著社會利益結(jié)構(gòu)的分化,在政府的行政權(quán)力控制下的利益結(jié)構(gòu)被打破,其他利益群體紛紛崛起,導致政府必然去尋求利益補償。當政府在制定政策過程中為自身謀取利益的行為被放大動機膨脹而又不能被制度所約束的話,就很可能使政策主體或政策過程失范,從而違背公共性原則,使公共政策在很大程度上偏離公共利益”*李延輝.中國社會利益結(jié)構(gòu)的變化及其對公共政策的影響[J].科學社會主義，2007,(5).。這種發(fā)展主義的邏輯反映到立法政策上，就是其更多的向地方個別行業(yè)、利益集團、經(jīng)濟領域傾斜，而對社會福利、全國范圍內(nèi)的公共利益及公平取向缺乏應有的關(guān)注。

二、“問責有限的分權(quán)”對立法中地方利益本位傾向的助長

立法是各種利益進行博弈的一個過程。立法承擔著分配社會權(quán)利、義務的重要功能，它是國家制度中前提性和基礎性的組成部分，是執(zhí)法和司法的前提。因而立法作為一種對利益的權(quán)衡、調(diào)節(jié)、配置的過程，歷來也是“兵家”必爭之地。所謂的“立法政治”，也就是代表不同利益的各方為了維護本群體的利益進行爭斗的政治。圍繞著立法而產(chǎn)生的政治爭斗和博弈現(xiàn)象，在我國的地方立法中的表現(xiàn)尤為明顯。立法地方利益本位的產(chǎn)生和我國地方分權(quán)制度，更確切的說是分權(quán)條件下的權(quán)力問責機制的不健全存在著很大干系*就將權(quán)利問責機制分為縱向問責機制和橫向問責機制理論框架而言，本部分論述在一定程度上受到郁建興教授的問題意識的啟發(fā)。關(guān)于郁建興教授的詳細觀點，參見郁建興,高翔.地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學，2012，(5).?？梢韵胍?，這種地方政府機關(guān)為了地方利益而干涉立法的行為，既會影響到法律的中立性，也可能損及法律的權(quán)威性和適用效果。

(一)橫向問責機制:地方人大功能的限制性發(fā)揮對地方利益本位傾向的影響

根據(jù)我國憲法的規(guī)定，我國地方人民代表大會享有以下權(quán)力：第一，享有立法權(quán)，在不同上位法相沖突的情況下可以指定地方性法規(guī)。第二，保證憲法、法律等在本地方的遵守和實施。第三，依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們的執(zhí)行情況的報告；有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定。第四，地方人民代表大會享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?？h級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。

地方人民代表大會享有人事任免、監(jiān)督，保障法律實施權(quán)外還享有決定本地區(qū)的重大經(jīng)濟、文化、社會建設等方面的權(quán)力，是我國地方橫向問責體系的重要組成部分，是我國政治參與的重要力量。隨著我國法律體系的建成和逐步完善，人民代表大會的職能也逐漸得到強化，這在一定程度上改變了人民代表大會的“橡皮圖章”形象,發(fā)揮了一定的參政議政的作用，法治政府的建設也取得了一些成效。當然，在取得進步的同時還存在諸多需要改進的方面?！暗胤饺嗣翊泶髸袚舜?、立法、監(jiān)督和維持統(tǒng)治等職能，是促進人民表達訴求，保障公民權(quán)益、協(xié)調(diào)多元利益的重要機制。但在實踐中，由于其處于相對弱勢地位，地方人大的職能履行高度依賴于地方黨政領導一把手的支持力度，從而缺乏對地方政府行為的實質(zhì)影響力。高層政府仍然對候選人提名及其選舉結(jié)果有著嚴格的控制。為了謀求發(fā)展，地方人大選擇“嵌入”到地方政府之中并與之開展合作的策略?！?郁建興,高翔.地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學，2012,(5).在此種情況下，人大的職能難以得到充分的發(fā)揮，并且受到政府的限制，權(quán)力受到極大地削弱。因而，地方人民代表大會這種重要的問責機制難以充分發(fā)揮其監(jiān)督的功效。

在立法權(quán)高度收歸中央的時期，只有全國人民代表大會享有立法權(quán)，隨后增加了全國人民代表大會也享有一定的法律制定權(quán)，但是地方并無法律法規(guī)等的制定權(quán)，這樣立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，在這種情況下，立法主體比較單一，國家利益具有至高性，因而并不存在地方利益本位的問題。隨著省級權(quán)力機關(guān)立法權(quán)的享有，并且地方立法主體隨之也一直在呈擴大趨勢*截止到目前《立法法修正案(草案)》的征求意見，地方地方立法主體的數(shù)額呈現(xiàn)出了空前最大化，地方享有立法權(quán)的主體有49個增至282個。雖然，地方立法權(quán)不斷在擴大，一次增設的地方立法主體是原來總的立法主體的近6倍，這在我國歷史上還是第一次。，尤其伴隨著該和開放和社會主義市場經(jīng)濟的深入，我國的社會多元利益格局已經(jīng)形成，尤其是各地方有了自己獨立的利益，而現(xiàn)行立法也早已遠離當初的單一中央意志貫徹式的立法模式。在立法的過程中如何妥善地處理好各類主體利益的表達，因為無論是作為個人，還是單位、部門和地方，都有自己獨立的利益要求。

(二)縱向的問責機制的局限性

就地方政府的地位而言，具有雙重角色和職能，一方面是中央政府的代理者，另一方面又是本地方利益的守護者，由此對于地方政府而言，它們最重要的是維護中央的利益，還是自己獨立的利益？由于這種多重角色的原因，地方政府執(zhí)行中央政策時具有一定的彈性，可以結(jié)合本地區(qū)的實際情況而決定具體采取的措施。當面臨執(zhí)行中央政策和發(fā)展本地區(qū)相沖突時，地方政府就會考慮自身最小的損失的行為，這時中央對地方的控制也是受局限的。當然，在中央政府和地方政府利益相一致時，不會出現(xiàn)相沖突的情形，在此種情形下更像是中央政府的代理者；重點在于，當中央和地方利益相矛盾時，地方政府的做法。

中央政府通過對干部的人事權(quán)對干部進行監(jiān)督、控制是對地方進行干預和引導的一個非常重要的途徑。實踐證明，這種縱向的人事管理制度還是比較行之有效的。地方要聽從中央的引領和指導，當中央決策和地方發(fā)生沖突時，地方也會極力尋找一種隱晦的方式來相應中央的政策號召，這種行為表面上看似進行了不小的改變，但實質(zhì)效果上卻和之前沒有太大的變化?！吧舷录壷g信息不對稱性導致基層官員以“資源密集型”工程發(fā)出有關(guān)自己政績的信號， 這些行為又由于同級政府官員之間的競爭而強化和延續(xù)。在中央政策和直接上級部門指令之間, 后者對基層政府有著更為有效的約束。在組織制度中, 政府官員的考察、提拔、去留和待遇都取決于直接上級部門的決策?！?周雪光.“逆向軟預算約束”:一個政府行為的組織分析[J].中國社會科學，2005,(2).上級的決策往往是對中央政策的解釋和細化，具有具體可操作性，且具有強制性，而由于每個地區(qū)的具體情況不一，中央頒布的決策大多是指導性的，不具有強制執(zhí)行力。此外，總體來講，中央對地方意見的執(zhí)行需要通過逐級監(jiān)督實施。由此，無論從哪個角度上來自直接上級的決策、指令、意見都是最為重要的。這種“向上負責”制度在一定意義上限制了來自中央的制度約束性。我國的干部晉升機制本身就會產(chǎn)生強大的逐利激勵力量，由于一些社會服務、城市文明建設等政績指標難以具體的量化評估，官員在考核的過程中最重要的依據(jù)就是可以實際測量的指標，例如GDP的總額及增長幅度等等。面對這一套競爭標準，地方官員會力圖通過展示自己發(fā)展這些指標的優(yōu)秀程度來證明自己的執(zhí)政能力，以獲取升遷的機會。而中央掌控地方的重要途徑是通過人事任免制度，這也是一個非常行之有效的辦法，但地方官員最關(guān)注的方面之一是自己的能否得到升遷，然而由于政府掌握的各地方的信息有限，從而大大降低了這張“王牌”的作用。

三、利益博弈關(guān)系對立法的地方化傾向的影響

關(guān)于利益博弈關(guān)系對地方立法的影響，我們可以從地方與中央之間，以及地方與地方之間兩個層面分析。

(一) 中央與地方之間的關(guān)系模式

“法律的主要作用之一就是調(diào)整和調(diào)和種種相互沖突的利益，無論是個人的利益還是社會的利益”*[美]博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學出版社，1999.398.。我國實施分稅制以后，中央和地方有了相對獨立的利益。在利益最大化的指引下，地方在立法過程中很容易出現(xiàn)保護本地區(qū)利益的傾向。很明顯，以法律的形式對本地區(qū)的利益予以保護是一種極為行之有效、便捷的途徑。由此，其導致中央與地方之間的博弈。這主要包括以下三種模式*下述關(guān)于中央和地方立法利益關(guān)系模式的分析，受到王紹光觀點的啟發(fā)。：

第一，中央和地方立法利益一致型。在這種情況下，中央與地方之間根本不存在矛盾，因而也很容易在博弈的過程中達成共識。此時，地方在立法的過程中可以高呼“和中央政策保持一致”。此外，這種一致性在社會控制、文化霸權(quán)方面體現(xiàn)得最為明顯。

第二，中央和地方立法利益不一致型。由于我國的現(xiàn)行的自負盈虧的財政體制，以及現(xiàn)行分稅制的實施，導致中央和地方分別具有了相對獨立的利益。正是由于二者的相對獨立性，才出現(xiàn)二者利益相沖突的情況。此時，地方政府通常會通過明爭暗斗的方式來最大化地爭取自己的利益，而地方立法就是維護自己權(quán)益的有力工具。由此，當?shù)刈约褐贫ǚㄒ?guī)就容易出現(xiàn)地方利益傾向。比如，現(xiàn)行的分稅制同時采取了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，但是這種過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法并非依據(jù)地方凈上繳的數(shù)額返還地方，相反，由中央綜合考量相關(guān)政策性因素和地方努力程度等因素來具體確定轉(zhuǎn)移支付補助額。分稅制實施以后，地方財權(quán)資源層層向上級轉(zhuǎn)移，地方上的財力資源很大部分轉(zhuǎn)移到中央(該財政制度實施以后，縣鄉(xiāng)兩級約50%的收入上繳中央)。中央的財政能力大大增強的同時也造成了地方的財力困乏，不得不依靠上級的轉(zhuǎn)移支付來維持運行。但是，中央轉(zhuǎn)移支付具有一定的政策傾向性，地方單靠此常常不能夠滿足財政支出的需要，此時，地方就不得不想方設法增加自己的預算外財政收入，也就是我們通常所講的“軟預算”約束。這時，地方在立法的過程中就會努力維護本地區(qū)的利益，使本地方少受損失。

第三，地方和地方利益不一致型。我國地區(qū)之間的競爭已經(jīng)達到了異常激烈的程度，這在國外也極為罕見，究其原因主要在于我國的財稅制度和地方官員晉升制度直接相關(guān)。正如張五常所指出的，“中國縣的競爭制度從八十年代后期開始，到了1994年開始固定下來。這個競爭制度，就是經(jīng)濟的奇跡所在。經(jīng)濟的奇跡就是在鄧小平南下以后，1992年的春年、1993年開始發(fā)展，那個時候顯得競爭制度開始形成，到了1994年，增值稅開始全國統(tǒng)一化。”*張五常等.國家與市場[M].譯林出版社，2003.8.可以說，自市場經(jīng)濟體制改革以來，地方政府從未改變以經(jīng)濟建設為中心的思路以及地方極力相占據(jù)發(fā)展的主動性的觀點。然而，另一方面的問題卻是，資源稀缺是各地普遍存在的現(xiàn)象。在此種情形之下，招商引資成了最佳的發(fā)展經(jīng)濟的方略，各個地方在引進外資方面，盡情施展自己的“才華”：便捷的交通、廉價的勞動力、良好的政府政策環(huán)境、豐富的物產(chǎn)資源、優(yōu)厚的土地使用政策等。政府的重要任務為本地經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。此外，我國的官員晉升機制也加劇了同級地方之間競爭的激烈性，我國地方官員在仕途發(fā)展的過程中，每一位在任官員最看重的就是自己的升職幾率和自己在任期間的政績。根據(jù)張五常的研究，當一件事情有利于本地方而有害于其他地方，那對本地區(qū)官員的激勵性會達到最大值，而對雙贏的結(jié)局并不是很感興趣。因而，在地區(qū)發(fā)展的過程中地區(qū)之間利益相沖突的情況無法避免，而地方立法本身就是各個地方之間展開競爭的有效工具。因而本地區(qū)在負責自己管轄范圍內(nèi)的地方法規(guī)的制定時，如若缺乏本地區(qū)外有力的監(jiān)督，地方立法就極易出現(xiàn)維護本地利益的傾向。

(二) 地方政府間的競爭*在這方面，張五常從制度經(jīng)濟學的角度對我國縣與縣之間的競爭關(guān)系做出了很好的分析，此處的相關(guān)論述在很大程度上也受到其理論的啟發(fā)。具體請參見張五常.中國的經(jīng)濟制度[M].北京：中信出版社，2009.

科層制是當代國家制度的重要組成部分，并對我國的具體的國家制度的形成起著關(guān)鍵的作用，尤其是我國的中央機構(gòu)，在我國重大制度創(chuàng)新和經(jīng)濟體制改革方面起著重大的助推作用，并從制度層面上予以認可和肯定。中央對地方的不斷的分權(quán)極大地帶動了地方政府發(fā)展的積極性，而且，以地方經(jīng)濟發(fā)展為主要標準的政績審核方式，進一步激發(fā)了政府發(fā)展本地經(jīng)濟的動力。但現(xiàn)實世界的利益競爭絕不限于個人和團體，在這方面，我國地區(qū)之間的競爭就尤為激烈，“不同的地區(qū)層面是垂直或上下串聯(lián)，同層或左右不連。這是同層的地區(qū)互相競爭的一個主要原因，而由于縣的經(jīng)濟權(quán)力最大這一層的競爭最激烈?；鹕霞佑?，權(quán)利的界定原則無處不用?？h的地理界限劃分當然清楚，而縣干部的權(quán)力與責任的劃分來的那么清晰，今天的縣無疑是一級的商業(yè)機構(gòu)了，性質(zhì)相同的商業(yè)機構(gòu)互相競爭，是縣與縣之間的激烈競爭的另一個理由?！?張五常.中國的經(jīng)濟制度[M].北京：中信出版社，2009.160.由于地方享有國家賦予的立法權(quán)限，在這種廣泛的“縣際競爭”的條件下，為了維護狹隘的地方利益，在立法的過程中不合理地使利益傾向于本地方，不當?shù)卦黾訖?quán)利，減少義務履行的現(xiàn)象也就層出不窮了。

第一，“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”導致的行業(yè)趨同性?！暗胤桨l(fā)展的趨同傾向引起了全方位的利害沖突。資源與市場的有限性與投資需求的無限旺盛必然引發(fā)相鄰地區(qū)、交叉行業(yè)、同類企業(yè)之間對資源和市場的爭奪。其實質(zhì)是利益的沖突。過去講“全國一盤棋”，現(xiàn)在是省與省沖突，縣與縣沖突，行業(yè)與行業(yè)沖突，企業(yè)與企業(yè)沖突。地方政府依靠手中的行政權(quán)力，既互相爭奪資源，又互相封鎖貿(mào)易。爭奪和封鎖都是為了保護本地經(jīng)濟。這種爭奪和封鎖表現(xiàn)為，一方面禁止本地資源外流，一方面禁止外地商品的“侵入”。各地政府以行政手段搞經(jīng)濟割據(jù)的結(jié)果是所謂“諸侯經(jīng)濟” 的出現(xiàn)。”*王紹光.安邦之道：國家轉(zhuǎn)型的目標與途徑[M].北京：三聯(lián)書店，2007.21.對于投資方面，地方政府更加傾心于生產(chǎn)性行業(yè)，見效快且收益非常明顯，對于科、教、文、衛(wèi)方面的投入明顯和該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應。

第二，橫向問責機制不健全與財政收益最大化的利益追求?！皺M向問責機制的不健全導致財政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導邏輯，并最終導致了政府選擇性履行職能的局面。”*郁建興,高翔.地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學，2102,(5).對地方利益最大化的追求一方面促進了地方經(jīng)濟的騰飛，但也產(chǎn)生了一些問題不得不引起我們的重視。中國的地方科層體制“在原有的官僚化傾向——繁瑣的程序、形式主義、臃腫和低效率、官官相護等等——之上，消除了過去的為人民服務意識形態(tài)以及其鉗制作用，更加上了部門和官員的謀利意識。”*黃宗智.改革中的國家體制：經(jīng)濟奇跡和社會危機的同一根源[J].開放時代,2009,(4).這樣就造成了地方政府以本地區(qū)的利益為中心，極容易打破“全國一盤棋”的以國家利益為中心的緊湊而富有凝聚力的局面，進而出現(xiàn)了各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。因而，地方執(zhí)行國家政策的動力和實際執(zhí)行程度有所下降，出現(xiàn)了打“擦邊球”的現(xiàn)象，當執(zhí)行中央政策對于本地方毫無利益可言時，地方會設法“變通中央政策”。在中央明令禁止的情況下，地方雖不敢違背禁令，但是，此道不同可以繞道而行，“條條大路通羅馬”，道路僅被視為達到目標的工具，通過其他方式依然可以達到地方想要的目的結(jié)果。這種“變通”的方法，是地方政府常用的也是屢試不爽的有效工具。而地方政府這樣明這一套背著一套的做法也大大削弱了國家的宏觀調(diào)控能力，是中央的政策難以得到很好地貫徹落實。中央也難以通過控制地方的資金流向的方式控制地方急功近利的行為。

第三，淘汰制加劇了同級地區(qū)間的競爭。 在我國一地區(qū)范圍內(nèi)相同級別的官員之間通過競爭而晉升或者淘汰，而被淘汰的官員將永久性地失去了晉升的機會，這種淘汰機制導致地方官員對晉升的機會格外珍視，竭力通過追求短期利益而滿足晉升標準。此情形之下，地方更關(guān)注的是能夠量化，成效明顯的“政績工程”，由于任期比較短暫，真正提升全民幸福指數(shù)和環(huán)境保護等方面的隱性指標減小比較慢，如果在此方面投入過大的精力和財力，從晉升理論上將是“不明智的”。如何在自己任期內(nèi)做出顯著的“政績”才是他們真正關(guān)注的。面臨這種淘汰機制，地方官員把注意力集中在了階段性目標的實現(xiàn)，從而大大地刺激了政府追求短期利益的行為，同時攀比之風也悄然盛行，同級制度之間的競爭也愈來愈激烈。競爭之下，經(jīng)濟這種硬性指標得以快速發(fā)展，隨之而來的就是“一條腿走路”，重經(jīng)濟而輕其他，由此資源的浪費、環(huán)境的污染、貧富差距拉大、相關(guān)公共服務等問題開始顯現(xiàn)并逐漸突出。

四、 立法中地方利益本位傾向的思路轉(zhuǎn)變

地方在立法的過程中必須要正確處理好中央和地方以及地方和地方之間的利益關(guān)系，只有這樣，立法的公正性、中立性才能夠最大程度地得到發(fā)揮。然而，如前所述，由于我國財政制度、權(quán)力監(jiān)督機制、官員晉升制度等方面的問題，地方利益本位一直在地方立法中難以消除。這在實踐上已經(jīng)影響了法律的權(quán)威和實施效果。更為重要的是，利益配置的合理程度決定了社會的滿意度和社會和諧程度。追求利益的最大化既是理性人的行為選擇模式，也是理性社會的價值追求。如何在利益多元化的主體追求自身利益的博弈當中，選擇一種合理的利益衡量和配置模式，是值得我們深入反思的問題。因而，我們必須針對地方立法中存在的上述弊端，采取適當?shù)拇胧?，克服地方利益本位這一缺點，以圖理清各種利益關(guān)系，兼顧中央地方、地方、組織、個人諸方面的利益，并進一步地提高立法的科學性和合理性，使地方立法發(fā)揮其最大功效。

(一) 財政體制法治化建設

財政是國家機器的命脈。要通過財政體制方面的變革，來引導地方發(fā)展型政府的行為邏輯的逐步變遷，那就必須進一步地加強制度建設，實現(xiàn)財政體制的法治化。具體包括兩方面，即首先，在“財”的方面要進一步完善我國的財稅制度，同時要在財力資源的收入、分配和支出方面實現(xiàn)法治化建設；其次，在“政”的方面要進一步規(guī)范和控制政府行為，減少政府對當?shù)亓⒎ǖ挠绊憽?/p>

1.財稅法治化建設

我國的財稅體制在運行的過程中，行政手段干預過多，這種缺乏法律手段的狀況增加了體制的不穩(wěn)定性預期，為地方機會主義提供了行為空間。通過嚴格法律的形式將我國的財稅制度確定下來，有利于減輕“人治”的色彩，增強其科學性與穩(wěn)定性。誠如一些學者所指出的，“稅收收入經(jīng)人大批準才能征收，政府預算透明，無疑就會形成遏制一些政府官員腐敗尋租的可能”*〔20〕張五常等.國家與市場[M].譯林出版社，2003.129.88.。我國在實施分稅制以后，產(chǎn)生了“權(quán)上收”的效應，提高了中央占GDP的比重，增強了中央的宏觀調(diào)控能力。中央通過這種財稅政策的實施掌握了大量的地方收入，地方隊中央轉(zhuǎn)移支付補助的依賴性增強，具體約占地方支出的20%～30%。隨著我國增值稅改革的進一步實施，企業(yè)所得稅改為中央和地方共享稅，60%的企業(yè)所得要上繳中央，地方對中央的依賴愈來愈強，在事權(quán)沒有改變的情況下，地方財政收支之間的缺口越來越大，相應地也加劇了軟預算約束問題，進而也會降低效率，加劇腐敗的問題。因此，稅制改革的關(guān)鍵是把征稅權(quán)收歸人大，全國人大才有推陳出新稅種和提高稅率的權(quán)力，而不是像現(xiàn)在這樣，中央和地方的行政部門都有這個權(quán)力〔20〕。

此外，還應當嚴格政府工作報告及財政收支計劃的審核。就政府對地方的干預而言，地方政府和中央相比具有更為優(yōu)越的條件，因為自負盈虧的財政體制不但增大了地方政府對本地區(qū)經(jīng)濟生活的干預興趣，而且也提升了地方的干預能力。眾所周知，由于增值稅對地方財政收益的貢獻日漸式微，地方政府藏富于企業(yè)的動力不復存在。相應地，由于營業(yè)稅(主要來自建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè))對地方稅收收入的貢獻不斷增加，加上土地財政對于地方財政的重要性日益突出，地方政府行為出現(xiàn)了從“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營城市”的轉(zhuǎn)變*郁建興,高翔.地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學，2012,(5).。這種極端現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是通過非法治化的途徑，維護本地方的利益。因此，只有建立健全法治化透明化的財稅體制，才能使地方發(fā)展走向健康的發(fā)展之路，才能夠兼顧眼前利益和長遠利益，才有可能能更好地維護好國家整體利益。

2. 構(gòu)建新型的政績考核機制

毫無疑問，我國地方立法中存在的地方利益本位問題和改革開放以來長期存在的官員政績考核制度存有很大關(guān)系。1978年后，我國把注意力轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟發(fā)展為重心，伴隨的是中央在行政和財政方面的分權(quán)，地方被賦予了更多的權(quán)力。地方在享有更大程度的的經(jīng)濟決策權(quán)，也相應地用有了自己的財權(quán)。雖然在實施分稅制改革過程中，中央又出現(xiàn)了相對的集權(quán)趨向，但就總體上來看，本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與其最終獲得的財政收入呈現(xiàn)正相關(guān)的態(tài)勢。另一方面，地方官員晉升考核的最為重要的標準就是領導本地區(qū)進行的經(jīng)濟發(fā)展成績和發(fā)展水平，即我們通常所說的“經(jīng)濟績效”。對于地方官員晉升模式這一問題，學界早已有所深入的研究，比如在周黎安教授看來，“晉升錦標賽讓地方官員對本地經(jīng)濟發(fā)展負責, 也使得他們不惜一切手段去獲得經(jīng)濟發(fā)展, 事實上, 更為準確的描述是, 在晉升錦標賽下, 地方官員一方面是地區(qū)經(jīng)濟增長的參賽運動員, 同時又是轄區(qū)內(nèi)市場競爭的裁判員, 這雙重身份使得地方政府急于利用裁判員的身份做運動員的事情, 這是中國經(jīng)濟市場化過程中面臨的最嚴重的障礙之一”*周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007,(7).。除此之外，中國官員的金字塔結(jié)構(gòu)及內(nèi)部市場的封閉性導致官員之間的晉升競爭更為激烈，官員在晉升的道路上一旦被淘汰就難以再就業(yè)，反差巨大，致使他們對晉升機會更為珍視。在這種體制條件下，地方官員往往會使用解數(shù)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，在地方立法的過程當中也會盡可能地維護本地區(qū)利益。它們最為關(guān)心的是自己與其他地區(qū)官員的對比，地方立法是發(fā)展、維護本地區(qū)經(jīng)濟的有力工具。久而久之，就產(chǎn)生了一種地區(qū)間非合作狀態(tài)，即對地方激勵最充分的是做只對本地區(qū)有力，而對對手所在地區(qū)不利的事，與之相對，對“雙贏”的事卻激勵不足。針對于此，為了消除這種亞健康競爭狀態(tài)，減少政府對市場的不正當干預，減少立法的地方保護性，應當改變現(xiàn)有的GDP經(jīng)濟政績衡量模式。

(二) 深化權(quán)力問責機制

市場經(jīng)濟的發(fā)展難免會出現(xiàn)盲目性和貧富差距的擴大，這需要有為的政府對其進行適度的干預。但我們也應當考慮到政府也是會出現(xiàn)錯誤的，在干預過度、干預不及的情況下都會出現(xiàn)問題。例如，市場經(jīng)濟的私有制和分散決策是產(chǎn)生差距的重要原因，同樣，我國現(xiàn)行的收入分配也是造成城鄉(xiāng)差距擴大的重要原因，并且過度的經(jīng)濟干預容易加劇收入差距的問題。因而，應當在堅持市場經(jīng)濟前提下，通過高效的問責機制來確保政府作為的正確性，進而更好地發(fā)揮捍衛(wèi)市場的作用。

1.橫向問責機制的深化：樹立地方人大主導地位

第一，建議起草和出臺《地方立法法》，細化地方立法的程序和要求，統(tǒng)一把地方立法納入法治化規(guī)范化道路?！霸S多官員不把自己放在為“法”所“治”的地位上，卻高踞于法律之上，甚至把法律、法令、口頭文件，乃至“口頭指示”看做自己手中尋租的工具，拒不遵循法治關(guān)于公正透明等要求，枉法謀私。”*吳敬璉,馬國川.從“吳市場”到“吳法治”(下)[J].讀書,2008-10-15.國家通過規(guī)劃、調(diào)節(jié)等方式對市場經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，保證經(jīng)濟的穩(wěn)定增長是必要的，但是，過多的命令成分來干預微觀的經(jīng)濟環(huán)境，易導致市場經(jīng)濟的主體為了創(chuàng)造和維護自己的利益，頻繁地和政府取得溝通和聯(lián)系，誘發(fā)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，進而滋生腐敗。同時，“立法機關(guān)是利益集團的天然棲息地，“院外活動是與立法同時產(chǎn)生的”。利益集團經(jīng)常企圖通過建立政策或破壞、阻止政策來達到自己的額外目的，利益集團時刻關(guān)注著立法機關(guān)的每一個行動，關(guān)注與自己利益相關(guān)的每一個立法部門。”*周旺生.立法研究(第4卷)[M].北京：法律出版社，2003.123.因此，就必須采取措施，將地方政策納入法制化的軌道，使其真正做到依法行政。

第二，充分發(fā)揮地方人大及其常委會的立法、監(jiān)督職能。因而，要繼續(xù)樹立人大的主導地位，充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督職能。(1)應當建立健全人大專門委員會，明確各部門的職能權(quán)限，充分發(fā)揮地方各專門委員會的職能，提高地方立法質(zhì)量。(2)應當保持地方人大及常委會在地方的相對獨立性，充分發(fā)揮其作為地方最高權(quán)力機關(guān)的職責，“正確處理人大與黨委、“一府兩院” 的關(guān)系”*尹中卿.堅持和完善人民代表大會制度[J].求是雜志,2009,(9).。(3)進一步提升地方人大及其常委會在實踐中的地位，充分發(fā)揮其作為地方最高權(quán)力機關(guān)的作用。(4)加強對地方各級人大代表的綜合素質(zhì)培養(yǎng)，深化立法專業(yè)技能的提升，建設高素質(zhì)的地方人大立法隊伍。(5)對地方人大及常委會的工作，地方財政應予支持和配合，并應當列地方專項財政預算支出，從財力上保障地方人大工作的正常開展，提高地方人大代表工作的積極性。

2.縱向問責機制的加強：增強高層權(quán)力的滲透性

我國的政權(quán)體制從中央到地方，由涉及不同利益傾向的各層部門組成，而協(xié)調(diào)各部門利益的結(jié)果就是國家決策的出臺和推行。按照科層制理論，“下管一級”制目的是為了進一步地調(diào)動地方的積極性而實施，中央負主要責管理屬于中央一級的人員，省級機關(guān)負責主要負責廳、局級公職人員，市和州主要負責管理縣級的干部。此種制度，賦予了地方更多的人事管理權(quán)力，地方人事的任用、考核、管理等方面的權(quán)力交于地方來管理，基本確立了國家級、省級、市級、縣級層層向上負責制。這種在人事方面的分權(quán)制度，不但提高了行政的運行效率，降低了政治成本，而且賦予了地方更多的自由，并由此形成了地方國家的行為自主空間。但悖論的是，通過人事制度對地方進行控制和管理，也是中央對地方控制的一種重要方式。從這個角度來說，現(xiàn)在人事管理權(quán)的下放，很大程度上就存在削弱中央對地方的滲透能力和宏觀調(diào)控能力，進而出現(xiàn)中央和地方的利益相互對抗的風險。由此在貫徹中央決策時就易引發(fā)二者利益相沖突的情形。與憲法理論當中的單一制表述不同，已有眼光比較敏銳的學者將中國的央地關(guān)系概括為“事實上的聯(lián)邦主義”，指出地方政府具備了與中央討價還價的能力，在這種情形下，中央政府很難單方面將自己的意志強加于省并改變各級政府之間的權(quán)力分配。與之相應，各級政府之間的行政分權(quán)已制度化*郁建興,高翔.地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學，2012,(5).。因此，要完善地方權(quán)力的問責機制，就必須：

第一，改善以以人事權(quán)為核心的縱向問責機制?！叭耸聶?quán)為核心的縱向問責機制具有顯著的局限性，由于信息不對稱等因素，中央政府較少具備塑造地方政府行為模式的滲透性權(quán)力?！?郁建興,高翔.地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎[J].中國社會科學，2012,(5).中國的科層制采取的是向上級負責，并且上級的行政機關(guān)享有對下級官員的考核、晉升、淘汰等權(quán)力。這種激勵機制使得下級官員不得不應對來自上級多方面的政策要求和指示、指令。但是對地方官員來說，來自上一級的指示要求和來自上兩級甚至上幾級的政策要求并不一致，甚至是和來自中央的政策要求是對立的。這給地方執(zhí)行來自上級的多方任務造成了一定的困難。當然，地方政府往往是無法逃脫這種復雜的任務環(huán)境的，在被迫應對各種不同的任務時，地方就會權(quán)衡利弊執(zhí)行一種最能夠給本地方帶來收益，最有利于自己晉升或者不被淘汰的方式來執(zhí)行自己的任務。

第二，加強對基層領導干部的法治知識及工作能力的培養(yǎng)。目前中央也意識到了縣級政府在國家治理中的重要地位，習近平同志指出：“從整體與局部的關(guān)系看，縣一級工作的好壞，關(guān)系國家的興衰安危。”為了加強“基層一線指揮部”對中央政策的理解，避免“為落實而落實”，國家從2015年開始對縣區(qū)一把手有組織地進行培訓，使縣區(qū)級的首腦通過上研修班的形式，一方面，促使縣、區(qū)級干部更加全面地學習法律知識和其他領域新知識，意識到依法治國、依法治縣、生態(tài)文明建設、新型城鎮(zhèn)化建設等方面的重要性，使領導干部通過觀念的轉(zhuǎn)變帶進其行為的改變；另一方面，針對全球化的和我國改革開放的深入，加強對縣、區(qū)級干部對黨性、國際形勢、廉政、突發(fā)事件應急處理及危機公關(guān)等方面的認識，并在此基礎上進一步提升地區(qū)領導干部的執(zhí)政能力。

The Causes and Countermeasures of Local Interests Tendency in Legislation

HUANG Lan-song

(ShandongUniversityatWeihai,Weihai,Shandong264209,China)

The local interests tendency in legislation is the difficulties faced currently. Specifically,the current decentralized fiscal system and development ideology have led to some problems that the local legislative policies are more inclined to sectoral interests, local interests, economic field.The local legislation has ignored the public benefit,the justice and the focus of the government’s public service functions. Meanwhile, in terms of accountability mechanisms of power,the horizontal and vertical accountability mechanism is defective.This has left the institutional space for the local interests tendency. Finally,there exist Long-term competitive relationships between the central authority and the localities,also in the localities. Driven by economic interests, the legislation has become a tool to maintain one-sided local interests.Thus, the legal construction of the fiscal system and the deepen of the power accountability mechanisms are effective measures to solve this problem.

local legislation; interest standard; decentralized fiscal system; power accountability; power gamble

2016-07-24 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2016年11月18日數(shù)字出版，全球發(fā)行

黃蘭松，女，山東大學(威海)政府法制研究中心、立法研究服務基地、立法研究中心研究人員，博士研究生,主要研究方向：立法學、法學理論。

DF01

A

1672-769X(2017)01-0035-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.004