中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史考察

李澤泉

(浙江科技學院 馬克思主義學院,杭州 310023)

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史考察

李澤泉

(浙江科技學院 馬克思主義學院,杭州 310023)

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設經(jīng)歷了起步、正式形成、全面加速、全面提高等四個時期,形成了較為完備的法規(guī)體系、立法體系、守法體系、執(zhí)法體系,積累了黨內(nèi)法規(guī)建設的寶貴經(jīng)驗：必須以馬克思主義為指導,與黨的路線、方針、政策相配套;必須從黨情出發(fā),始終圍繞黨的建設中心工作開展;必須融入黨建整體,作為黨的建設偉大工程的一部分;必須與國家法律體系建設相配套,與依法治國相銜接。

中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)法規(guī)建設;歷史分期;體系構成;經(jīng)驗總結(jié)

黨內(nèi)法規(guī)建設因其在黨的建設中發(fā)揮著規(guī)范、常態(tài)和長效的作用,構成了黨的制度建設的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨在跌宕起伏的長期發(fā)展歷程中,根據(jù)不同時期面臨的形勢和所擔負的中心任務,在不同程度上,以不同的方式開展了黨內(nèi)法規(guī)建設。盡管由于時代場景的迥異而使黨內(nèi)法規(guī)建設留下深刻的歷史烙印,但中國共產(chǎn)黨因時、因地、因事而開展的特色鮮明、成就顯著和經(jīng)驗豐富的法規(guī)建設歷史,無論是對黨加強和改進制度治黨和依規(guī)治黨,從系統(tǒng)性制度化層面上推進全面從嚴治黨和黨的建設新的偉大工程,還是對黨更好地實現(xiàn)全面依法治國和依法執(zhí)政,確保黨和國家長治久安,完成黨的階段性目標和歷史使命,都具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。因此,近年來國內(nèi)諸多學者從不同方面對此展開了研究[1-8]。筆者借鑒學者們的相關研究成果,遵循歷史發(fā)展脈絡，通過文獻研讀后的深入思考,從黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史分期、黨內(nèi)法規(guī)建設體系的構成、黨內(nèi)法規(guī)建設的基本經(jīng)驗三方面,對黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史進行邏輯和理論的考察。

1 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史分期

按照95年來建黨管黨治黨歷程的不同時期，以及黨內(nèi)法規(guī)建設的形式和內(nèi)容的差異,中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的歷程可分為起步、正式形成、全面提速和全面提高四個時期。

1.1 黨內(nèi)法規(guī)建設的起步階段(1921—1938)

在這一階段,中國共產(chǎn)黨沒有明確提出黨內(nèi)法規(guī)字眼,沒有系統(tǒng)思考和建設黨內(nèi)法規(guī),對黨內(nèi)的規(guī)章建設主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是表現(xiàn)在黨章建設上。中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會雖然沒有正式通過黨章,但通過了第一部黨綱,就黨員條件、黨的組織和紀律、黨的地方組織與中央的關系等方面作出了一系列事實上的約法定制。中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會正式通過了第一部黨章。二大之后這一時期召開的黨的三大、四大、五大、六大共四次全國代表大會都對黨章進行了討論修改,對黨章有關規(guī)定進行修訂和完善。黨章是黨內(nèi)憲法和根本大法,是全黨各級黨組織和廣大黨員活動和言行所遵循的基本規(guī)章制度，對黨章制定和修改的高度關注,彰顯了黨對法規(guī)建設的重視。二是表現(xiàn)在土地革命時期黨內(nèi)法規(guī)建設上。土地革命時期黨內(nèi)法規(guī)主要以“決議案”“條例”等形式出現(xiàn),內(nèi)容涉及黨員接收及管理、黨的各級組織及其領導機關、黨組織的派出機構、黨內(nèi)選舉及黨內(nèi)監(jiān)督等,如《黨的組織問題議決案》(1927)、《中央通告第五號——巡視條例》(1928)、《中央巡視條例》(1931)等。除此以外,這一時期的大量黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容散見于決定、通知、通告、指示信等非法規(guī)性文件中。這一時期的復雜的生存環(huán)境和艱巨的斗爭任務決定了黨內(nèi)法規(guī)建設在內(nèi)容上不可能完全統(tǒng)一,在時效上不可能連續(xù)和穩(wěn)定,在形式上不可能很規(guī)范,這也是黨內(nèi)法規(guī)建設走向成熟的必經(jīng)階段。

1.2 黨內(nèi)法規(guī)建設的正式形成階段(1938—1978)

1938年9月26日,中央政治局成立中央規(guī)則起草委員會,中國共產(chǎn)黨首次有了負責黨內(nèi)法規(guī)事務的專門機構。在同年10月召開的黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上,毛澤東第一次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念,劉少奇提出了黨規(guī)黨法的說法。毛澤東指出:“為使黨內(nèi)關系走上正軌,除了上述四項最重要的紀律外,還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！盵9]劉少奇在其所作的《黨規(guī)黨法的報告》中也強調(diào):“要保證黨的團結(jié)與統(tǒng)一,除政治上思想上之統(tǒng)一外,條文上亦應規(guī)定法律上非團結(jié)不可,以避免個別人破壞黨的團結(jié)與統(tǒng)一,并以此黨規(guī)與黨法教育同志?！盵10]46在黨的第七次全國代表大會上,劉少奇在《關于修改黨章的報告》中對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵作了進一步說明:“黨章,黨的法規(guī),不僅是要規(guī)定黨的基本原則,而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法,規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵10]400從1938年黨的六屆六中全會到建國前夕,不僅黨的領導重視黨內(nèi)法規(guī)建設工作,黨內(nèi)法規(guī)的實際制定工作也有了很大的進展。中央檔案館編輯的《中共中央文件選集》輯錄的這一時期黨內(nèi)法規(guī)達131件,內(nèi)容涵蓋黨章、黨綱和黨的組織問題、宣傳教育問題、黨員和黨的干部及黨的紀律性法規(guī)等各個方面?？梢?新中國成立前黨內(nèi)法規(guī)建設已經(jīng)初具輪廓,但由于在野黨的地位、受國民黨白色恐怖威脅等外部條件和立規(guī)技術有限等原因,黨內(nèi)法規(guī)建設仍處于初創(chuàng)階段,在法規(guī)表達方式上也主要是把黨內(nèi)紀律以規(guī)范形式體現(xiàn)出來,比較突出保密性、時效性和政治性,在規(guī)范性、穩(wěn)定性和長效性等方面都存在不足，在實際工作中，黨內(nèi)法規(guī)的使用頻率也不高。

新中國成立后,針對新中國成立初期特別是由新民主主義向社會主義過渡時期黨的建設的特點,包括如何處理黨政關系問題,黨中央及其各部門積極探索,相繼制定了一批黨內(nèi)法規(guī)。1956年召開的黨的第八次全國代表大會,無論是大會的政治報告,還是修改通過的新黨章，以及關于修改黨章的報告,都總結(jié)了建黨以來特別是在全國執(zhí)政7年來黨內(nèi)法規(guī)建設的經(jīng)驗,從黨員的權利、黨的下級組織與上級組織的關系、縣級以上各級的黨代表大會常任制、黨的監(jiān)察委員會的職能等方面發(fā)展了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵,推進了黨內(nèi)法規(guī)建設。從1957年開始,由于黨在長期革命戰(zhàn)爭時期所形成的思想和行為慣性,加上建國后眾多政治運動所凸顯的黨的政策的權威性、適用性、靈活性和有效性,使領導人的講話、指示和批示逐漸代替黨內(nèi)規(guī)章制度,以領導人權威和文件治國成為思維定勢,運動、整風等方式成為黨內(nèi)政治生活的主要方式,甚至到了“文革”時期,法律虛無主義思想盛行,黨內(nèi)法規(guī)建設停頓甚至遭到破壞,原有法規(guī)也未能起到應有的作用。

1.3 黨內(nèi)法規(guī)建設的全面提速階段(1978—2012)

中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議明確提出了“健全黨規(guī)黨法,嚴肅黨紀”,為開啟黨內(nèi)法規(guī)建設新時期確定了總原則。1980年,鄧小平在中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的講話,強調(diào)了黨內(nèi)制度建設的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的作用。1990年,黨中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,第一次對黨內(nèi)法規(guī)概念作出了界定,并對黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體和制定修改的具體程序等事項作了明確規(guī)定,開啟了黨內(nèi)法規(guī)建設規(guī)范化和制度化的閘門。黨的第十四次全國代表大會把黨內(nèi)法規(guī)載入黨章,并明確了中央紀律檢查委員會是實施黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督主體,標志著黨內(nèi)法規(guī)語匯和概念得到黨內(nèi)憲法確認。

從黨的十一屆三中全會到第十六次全國代表大會,黨內(nèi)法規(guī)在恢復基礎上有了快速發(fā)展,以下四方面表現(xiàn)比較突出。首先,黨內(nèi)法規(guī)建設的地位獲得重新確立,黨內(nèi)法規(guī)建設成為黨的建設的重要組成部分。其次,黨內(nèi)立法速度開始加快,黨內(nèi)法規(guī)的主要類型比較齊全,涵蓋黨章、黨的組織法規(guī)、黨的組織制度、黨員和黨的干部法規(guī)、黨的紀律檢查和監(jiān)督法規(guī)等。再次,黨內(nèi)立法水平不斷提高,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》這部有著“黨內(nèi)立法法”稱號的法規(guī)出臺,使黨內(nèi)法規(guī)建設朝著制度化、規(guī)范化的方向有了實質(zhì)性進步,明顯提升了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量。第四,開始對黨內(nèi)法規(guī)作體系化的努力和嘗試。黨中央分別于1996年和2000年兩次對黨內(nèi)法規(guī)進行了匯編,出版了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》,輯錄了從1978年至2000年期間黨內(nèi)比較重要的法規(guī)260件,為黨內(nèi)法規(guī)的體系化做了有益的準備。

黨的十六大首次提出了黨要依法執(zhí)政的新理念,第十六屆中央委員會第四次全體會議通過的《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》進一步明確“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”[11]。此后,在“依法執(zhí)政”方針的指引下,黨內(nèi)法規(guī)建設工作又有了較大的突破,主要表現(xiàn)為:第一,黨內(nèi)法規(guī)建設進一步朝著體系化方向發(fā)展。由于過去的黨內(nèi)法規(guī)常常是一事一規(guī)、一時一規(guī),體系性、規(guī)范性不夠,中央有關部門于2005年對2000年之后出臺的黨內(nèi)法規(guī)進行了系統(tǒng)的整理匯編,出版了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)新編》。第二,開始重視黨員權利保障法規(guī)建設。2005年,黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》,第一次系統(tǒng)地規(guī)定了黨員享受權利的原則、范圍、方式和保障措施,這是黨內(nèi)法規(guī)開始從強調(diào)義務向強調(diào)權利方向轉(zhuǎn)變的標志。第三,黨內(nèi)法規(guī)開始轉(zhuǎn)向長效性、引導性。十六大以來,中央突出了黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范、形塑和引導黨員行為和作風方面的作用,制定了一批立足長遠、內(nèi)容翔實的黨內(nèi)法規(guī),注意“條例”“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細則”等各種淵源形式之間的關系,黨內(nèi)法規(guī)建設的即時性、應對性狀況開始改變,法律性特征更加凸現(xiàn)。第四,黨內(nèi)法規(guī)開始兼顧實體性和程序性。十六大黨章對黨內(nèi)議事和決策的程序作出重大調(diào)整,增添了程序方面的規(guī)定,對黨內(nèi)立法工作起到了規(guī)約作用。

1.4 黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的全面提高階段(十八大以來)

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來,以習近平為核心的黨中央著眼于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，與思想建黨、以德治黨相統(tǒng)一，把制度治黨、依規(guī)治黨作為全面從嚴治黨的重要內(nèi)容統(tǒng)籌謀劃,以一系列新思想新實踐推動黨內(nèi)法規(guī)建設取得新成果,黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量進入全面提高階段。

首先,黨的法規(guī)建設理論有了新發(fā)展。十八大以來，習近平總書記認真總結(jié)了治黨管黨的歷史經(jīng)驗，把全面從嚴治黨的實踐經(jīng)驗上升到制度層面進行系統(tǒng)的思考和闡述，對加強黨內(nèi)法規(guī)建設作出了一系列重要論述,內(nèi)容涵蓋思想建設與制度治黨、依規(guī)治黨與以德治黨、黨內(nèi)法規(guī)制定與執(zhí)行、黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的關系、成文規(guī)矩與不成文規(guī)矩的關系、提高黨內(nèi)立法質(zhì)量與增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力等方面,廓清了一系列事關黨內(nèi)法規(guī)建設方向、內(nèi)涵和體制機制等的重大問題和重要關系，并以“把權力關進制度的籠子里”“牛欄關貓不行”“把黨的紀律和規(guī)矩挺在前面”等新理念、新思想、新概念，發(fā)展和豐富了黨內(nèi)法規(guī)建設理論。

其次,中央先后對黨內(nèi)法規(guī)體系建設及依規(guī)治黨作出全面部署。黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議要求緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革。黨的第十八屆中央委員會第四次全體會議把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進依法治國總目標的重要內(nèi)容,對加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設作出了系統(tǒng)部署。黨的第十八屆中央委員會第五次全體會議提出:“必須堅持依法執(zhí)政,全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平”[12]819,把依規(guī)治黨提高到了前所未有的高度。黨的第十八屆中央委員會第六次全體會議專題研究新形勢下如何加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強黨內(nèi)監(jiān)督兩個重大課題，并出臺了有關這兩大課題的兩個重要法規(guī)，實現(xiàn)了黨內(nèi)立法工作的重大跨越，在實踐中把黨內(nèi)法規(guī)建設引向深入。

再次,黨內(nèi)法規(guī)體系建設取得了重大進展。表現(xiàn)為如下兩個方面:一是中央加強了對黨內(nèi)法規(guī)建設的領導。中央政治局常務委員會結(jié)合分管工作,加強對黨內(nèi)法規(guī)制度建設的指導,狠抓黨內(nèi)法規(guī)制定和貫徹落實工作。中央書記處把黨內(nèi)法規(guī)制度建設作為一項重要職責來抓,根據(jù)中央政治局及其常務委員會的部署,定期開會聽取黨內(nèi)法規(guī)工作情況報告,加強了對黨內(nèi)法規(guī)建設的協(xié)調(diào)。二是中央不斷加大對黨內(nèi)法規(guī)制度建設的統(tǒng)籌力度,推動一批重要黨內(nèi)法規(guī)制定實施。在十八大以來的短短4年多時間里,中央出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)達73部,超過現(xiàn)行170多部中央黨內(nèi)法規(guī)的40%。

最后,黨內(nèi)法規(guī)建設質(zhì)量明顯提升。十八大以來,黨中央著力加強黨內(nèi)立法規(guī)體制機制建設,推動黨內(nèi)法規(guī)建設全鏈條協(xié)同推進,黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量明顯提升。第一次編制發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》,加強黨內(nèi)法規(guī)建設頂層設計，進一步明確了黨內(nèi)法規(guī)建設的指導思想、工作目標和基本要求，理順了黨內(nèi)立法的體制機制，完善了黨內(nèi)法規(guī)建設內(nèi)涵的覆蓋范圍，并就黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和組織實施提出了具體要求。第一次開展了黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作,對新中國成立至2012年6月間出臺的2.3萬多件中央文件進行全面篩查,共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1 178件,廢止322件,宣布失效369件,繼續(xù)有效的487件,其中42件需適時進行修改。通過集中清理,摸清了底數(shù),實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)“瘦身”和“健身”。中央還專門制定印發(fā)了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定,建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度,確保中央與部門、地方法規(guī)建設的一致性,從而保證了中央法規(guī)的權威性。

2 黨內(nèi)法規(guī)建設體系的構成

經(jīng)過建黨90多年特別是改革開放近40年的艱辛探索和建設,中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設已經(jīng)形成了較為完備的四大體系。

一是以章程為主體,以一系列黨內(nèi)準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等共同構成的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系的七種形式,按其重要性可分為三個等級:黨的章程即黨章為最高等級,準則、條例次之,規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等處于第三等級。黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中居于最高地位,對黨內(nèi)其他法規(guī)具有最高的權威性和最大的約束力,黨內(nèi)其他任何法規(guī)的制定,都必須以黨章為根本依據(jù),不得與黨章相抵觸。準則和條例的地位僅次于黨章,在黨內(nèi)法規(guī)體系中位于第二階位。準則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為的基本規(guī)定。到目前為止,黨內(nèi)準則僅有3部,分別是《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》(1980)、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》(2015)、《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》(2016)。條例是對黨內(nèi)某一領域的重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計,改革開放以來黨內(nèi)共制定和修改頒布過18個條例。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等四種形式的法規(guī)是第三階位的黨內(nèi)法規(guī),是對黨的某一方面重要工作或事項作出具體規(guī)定。黨內(nèi)關于這方面的法規(guī)比較多,經(jīng)2013年全面清理后,仍保留350多個,最著名的是十八屆中央政治局作出的關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定。

二是以健全的會議制度和組織程序等為基本要素的黨內(nèi)立法體系。建黨以來,特別是黨的十八大以來,中國共產(chǎn)黨立足實際,總結(jié)經(jīng)驗,把握規(guī)律,不斷完善黨內(nèi)立法體系,推動黨內(nèi)立法相關工作協(xié)同推進,著力提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關規(guī)定,制定黨內(nèi)法規(guī)在中央統(tǒng)一領導下進行,制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書記處負責。2015年7月,中央書記處協(xié)調(diào)建立了由中央辦公廳牽頭,中央紀律檢查委員會機關、中央組織部等13家成員單位參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度,搭建起黨內(nèi)法規(guī)建設跨部門的會商協(xié)作機制。2015年7月,針對黨內(nèi)法規(guī)解釋工作中存在的問題,中央印發(fā)了第一部關于黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)定,對黨內(nèi)法規(guī)解釋工作進行全面規(guī)范,促進黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一正確實施。

三是以黨內(nèi)法規(guī)教育為思想基礎的黨內(nèi)守法體系。中國共產(chǎn)黨堅持黨內(nèi)法規(guī)能公開盡量公開,重要的黨內(nèi)法規(guī)及時在新聞媒體上公開發(fā)布,以提高透明度和知悉度,同時加大宣傳解讀力度。按照習近平總書記要求,十八大以來，各級黨委把黨章黨紀黨規(guī)作為重要學習內(nèi)容，組織開展專題學習培訓。2016年3月，中央在全黨范圍部署開展“兩學一做”學習教育，把學好黨章黨規(guī)作為做合格黨員的基本條件之一，并提出了具體要求。各級黨校、行政學院、干部學院還把黨章和黨規(guī)黨紀,作為黨員干部培訓的重要內(nèi)容進入課堂,教育引導廣大黨員干部知敬畏、存戒懼、明底線,以更好地規(guī)范自己的言行。各地還將黨內(nèi)法規(guī)列入領導干部網(wǎng)絡學院、專題研討班和培訓班、理論中心組學習等載體中,通過加強教育和宣傳,促進黨內(nèi)法規(guī)入腦入心。

四是以黨的紀檢機構為主體的執(zhí)法體系。中國共產(chǎn)黨在五大之前沒有設立黨內(nèi)專門的監(jiān)督機構,黨內(nèi)的監(jiān)督制度主要是自上而下的監(jiān)督,黨組織對黨員的監(jiān)督。黨的五大首次選舉產(chǎn)生了黨內(nèi)維護和執(zhí)行紀律的專門機關——中央監(jiān)察委員會。1949年11月黨中央作出了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》,黨的八大成立的黨內(nèi)執(zhí)法機構稱為中央監(jiān)察委員會。從黨的九大開始,取消了專門執(zhí)法機構,直到黨的十一大黨章決定恢復黨的紀律檢查委員會,作為黨內(nèi)的執(zhí)法主體。自從黨的十一屆三中全會重新設立黨的紀律檢查委員會以來,歷屆黨代會都對黨的紀律檢查委員會作為黨內(nèi)執(zhí)法主體的職能進行了重申和完善。十八大以來,與黨內(nèi)法規(guī)建設和制度治黨整體推進相配合,作為黨內(nèi)執(zhí)法主體的中央紀律檢查委員會不斷得到加強。目前,中央以下的各級紀律檢查委員會接受同級黨委和上級紀委雙重領導,查辦案件以上級紀委領導為主,書記和副書記人選由上級紀委提名,各級紀委向同級黨委和上級紀委負責。各級紀檢機構聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責,轉(zhuǎn)職能轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)作風,明顯加大了黨內(nèi)執(zhí)法力度。十八屆中央紀律檢查委員會六次全會之后，根據(jù)習近平總書記的要求，中國共產(chǎn)黨積極探索國家監(jiān)察體制改革，構建黨統(tǒng)一領導、權威高效的監(jiān)察體系。目前，已在北京、山西、浙江三省市開展試點，試點成功后，將全面推開，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

3 黨內(nèi)法規(guī)建設的基本經(jīng)驗

黨內(nèi)法規(guī)建設通過90多年的探索,不僅在實踐中取得長足進步,還在思想上積累了寶貴經(jīng)驗。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)建設必須以馬克思主義為指導,與黨的路線、方針、政策相配套

中國共產(chǎn)黨是按照馬克思主義建黨思想建設和發(fā)展起來的黨,黨內(nèi)法規(guī)建設作為黨的建設的重要組成部分,自然離不開馬克思主義指導。馬克思主義創(chuàng)始人對黨內(nèi)法規(guī)建設有過許多經(jīng)典論述,是進行黨內(nèi)法規(guī)建設的理論淵源。馬克思將無產(chǎn)階級政黨的黨章和決議稱為“最高的判決”。恩格斯則直接將“法律”一詞用于描述第一國際的共同章程,他認為:“這個共同章程和組織條例,是我們協(xié)會唯一的法律,它們可能會使你們的自治受到限制……這些法律是整個歐洲工人創(chuàng)立的,是7年來在他們的各次年度代表大會上制定并為所有的人承認的?！盵13]列寧不僅繼承了馬克思、恩格斯有關無產(chǎn)階級黨章的觀點,而且在實踐中探索了無產(chǎn)階級政黨在執(zhí)政條件下推進黨內(nèi)法規(guī)建設的道路。中國共產(chǎn)黨的幾代中央領導核心都結(jié)合中國國情,繼承發(fā)展了馬克思主義關于黨內(nèi)法規(guī)建設的理論。特別是十八大以來,以習近平為核心的黨中央,把黨內(nèi)法規(guī)建設作為堅持和發(fā)展中國特色社會主義、堅持全面從嚴治黨、實行思想建黨與制度治黨有機結(jié)合的重要內(nèi)容,創(chuàng)造性地發(fā)展了黨內(nèi)法規(guī)建設理論,使之成為馬克思主義中國化最新理論成果的重要部分。黨的路線、方針、政策是黨的理論的現(xiàn)實版,其重要內(nèi)容載入了黨章,是黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容。從這點上看,黨內(nèi)法規(guī)兼有法律和政策二重屬性,所以,黨內(nèi)法規(guī)必須與當前黨的路線、方針、政策相一致、相配套。

3.2 黨內(nèi)法規(guī)建設必須從黨情出發(fā),始終圍繞黨的建設中心工作開展

毫無疑問，黨的法規(guī)建設是服從和服務于黨的歷史使命的，而黨的歷史使命在不同時期表現(xiàn)為不同的中心工作，圍繞黨的中心工作開展黨內(nèi)法規(guī)建設，是一條重要經(jīng)驗。當前,中國共產(chǎn)黨肩負的帶領全國人民實現(xiàn)全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的任務非常艱巨,面對的四大考驗前所未有,面臨的四大危險日益尖銳,反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風任重而道遠,營造山清水秀的政治生態(tài)任務繁重,直面這樣的現(xiàn)實,“不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力,是黨鞏固執(zhí)政地位、實現(xiàn)執(zhí)政使命必須解決好的重大課題?！盵14]39圍繞這個重大課題,加強黨的執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設,就成為當前黨的建設的中心工作。改革開放以來特別是十八大以來,黨內(nèi)法規(guī)建設之所以成效明顯,就是因為抓準了這個重大課題,緊扣了這個中心工作。今后,黨內(nèi)法規(guī)建設要有所作為,有所突破,也必須緊緊圍繞這個中心開展;否則,不僅失去意義,也因為游離于中心之外,出現(xiàn)“皮之不存,毛將焉附”的狀況。

3.3 黨內(nèi)法規(guī)建設必須融入黨建整體,作為黨的建設偉大工程的一部分

毛澤東于1939年在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》一文中把黨的建設稱為“偉大的工程”。黨的十四屆四中全會將新時期黨的建設稱為“新的偉大工程”。當前,在長期執(zhí)政條件下,世情國情黨情發(fā)生了深刻變化,中國共產(chǎn)黨面臨許多新挑戰(zhàn)、新問題、新危險,僅僅靠思想道德建設已經(jīng)不能完全應對和克服,而必須以改革的精神和思路解決深層次的體制和制度問題。改革開放以來,中國共產(chǎn)黨已經(jīng)注意到黨內(nèi)法規(guī)建設與黨的建設的緊密聯(lián)系。早在1978年,鄧小平就指出:“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件,更重要的是維護黨規(guī)黨法,切實把我們的黨風搞好?！盵15]這為黨內(nèi)法規(guī)建設與黨建工作有機相結(jié)合提供了基本遵循。十八大以來,黨內(nèi)法規(guī)建設作為全面從嚴治黨的重要組成部分,愈益與黨的建設其他內(nèi)容相融合。習近平總書記強調(diào)：“我們要增強依法執(zhí)政意識,堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作,改進黨的領導方式和執(zhí)政方式,推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化?！盵16]十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出,黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù),要“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[12]178。2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》規(guī)定:“在對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理的基礎上,抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī),力爭經(jīng)過5年努力,基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。”[14]478可見,黨內(nèi)法規(guī)建設已日益融入黨的建設新的偉大工程,為黨的建設增添了新的活力和保障。

3.4 黨內(nèi)法規(guī)建設必須與國家法律體系建設相配套,與依法治國相銜接

依規(guī)治黨、依法執(zhí)政、依法治國基本方略的確立，跳出了“國家法中心主義”和傳統(tǒng)以思想建設為主的黨建定勢，不僅從黨與國家的關系視角確立了法律在治國理政方面的重要地位,也突出強調(diào)了法律在治黨方面的重大作用,即不僅治國和執(zhí)政需要依法,而且治黨亦需依法。鄧小平曾說過:“沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障?！盵15]依法治黨是依法治國和依法執(zhí)政在黨內(nèi)生活的必然要求,黨內(nèi)法規(guī)因為在規(guī)范黨組織活動和黨員行為方面具有直接性、具體性和剛性作用,從而成為依法治黨的重要制度載體。由于中國共產(chǎn)黨是長期一黨執(zhí)政的大黨,不斷加強和完善黨內(nèi)法規(guī)建設,使之不斷與依法治黨、全面從嚴治黨的實踐相適應,就成為落實依法執(zhí)政、全面推進依法治國的前提?？梢?黨內(nèi)法規(guī)建設是促進依法執(zhí)政與依法治國相互促進的基礎,不僅是建黨管黨治黨的重要依據(jù),也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨執(zhí)政以來的實踐也充分證明了這一點,重視黨內(nèi)法規(guī)建設,黨內(nèi)政治生活制度化,就有利于促進依法治國,國家就長治久安。反之,忽視黨內(nèi)法規(guī)建設,黨內(nèi)政治生活失范,國家就陷于動亂之中。當前，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系之間總體上是和諧統(tǒng)一的，但勿庸諱言，二者之間尚存在一些不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的情形，需通過進一步完善和理順執(zhí)政黨、人大、政府等機構之間的關系，在更高水平上推進法治政黨、法治政府、法治國家的建設，在更高程度上實現(xiàn)依法治黨、依法執(zhí)政、依法治國的有機統(tǒng)一。

4 結(jié) 語

“法與時轉(zhuǎn)則治,治與世宜則有功?！秉h的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨問題,討論通過了《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》兩個黨內(nèi)重要法規(guī),這在黨的歷史上尚屬第一次,是黨的建設尤其是黨內(nèi)法規(guī)建設的里程碑，進一步凸現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設的重要性和緊迫性。對學界而言，面對建設法治政黨和法治國家的雙重目標，立足于工具性和價值性的有機統(tǒng)一，深入研究黨內(nèi)法規(guī)建設歷史，總結(jié)經(jīng)驗教訓，分析現(xiàn)實問題，借鑒國外先進做法，為克服黨內(nèi)法規(guī)建設的理論短板和技術瓶頸，減少黨內(nèi)立法的碎片化和重復性，增強黨內(nèi)法規(guī)建設的民主性、科學性和可操作性，提供創(chuàng)新性的進路思考，正恰逢其時，因而必將有力地促進全面從嚴治黨這一新的偉大工程和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

[1] 周葉中.關于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的思考[J].法學論壇,2011,26(4):41.

[2] 操申斌.“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析[J].當代世界與社會主義,2008(3):131.

[3] 孫才華,方世榮.論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互作用[J].湖北社會科學,2015(1):5.

[4] 夏明智.黨內(nèi)法規(guī)的法域?qū)傩院屯晟坡窂教轿鯷J].廣西社會主義學院學報,2015,26(3):98.

[5] 莫紀宏.建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機制[J].學習與探索,2015(10):57.

[6] 李錫炎.深化黨的建設制度改革的新思維與大方略[J].黨政研究,2014(4):18.

[7] 蔡文華.論依規(guī)治黨的內(nèi)涵、目標及其實踐路徑[J].探索,2016(4)：94.

[8] 秦前紅，蘇紹龍.論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接[J].學術前沿,2016(10):50.

[9] 毛澤東.毛澤東選集：第二卷[M].北京:人民出版社,1991:528.

[10] 中共中央文獻研究室,中共中央黨校.劉少奇論黨的建設[M].北京:中央文獻出版社,1991.

[11] 中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編：中[M].北京:中央文獻出版社,2006:281.

[12] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：中[M].北京:中央文獻出版社,2016.

[13] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集：第33卷[M].北京:人民出版社,1972:79.

[14] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：上[M].北京:中央文獻出版社,2014.

[15] 中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選：第二卷[M].北京:人民出版社,1994:147.

[16] 中共中央紀律檢查委員會,中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京:中央文獻出版社,2015:133.

Historical investigation on the construction of the intra-Partyrules of the Communist Party of China

LI Zequan

(School of Marxism, Zhejiang University of Science and Technology, Hangzhou 310023, Zhejiang, China)

The construction of intra-Party rules of the Communist Party of China has experienced the initial stage, the formal formation stage, the full speed stage and the all-round improvement stage, then shaped a relatively complete system of rules, legislation, law abidance and enforcement, meanwhile accumulated following invaluable experiences: The construction of the intra-Party rules must be based on the Marx doctrine and be matched with the line, guiding principle and policy of the Party; it must proceed from the Party state and unswervingly focus on the central task of the Party construction; it must be integrated into the whole and as a part of the great project of Party construction; it must accord with the construction of national legal system, in line with the policy of managing state affairs according to law.

the Communist Party of China; the construction of the intra-Party rules; the historical stages; system constitution; generalized experience

10.3969/j.issn.1671-8798.2017.02.001

2016-12-07

浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題(17NDJC250YB)

李澤泉(1965— ),男,浙江省龍泉人,副研究員,博士,主要從事社會主義核心價值觀、黨的建設研究。E-mail:lizequan@zust.edu.cn。

D262.13

A

1671-8798(2017)02-0081-07