央行財務預算引領機制的探析

■江萬友，于海濱，梁 松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何 龍

央行財務預算引領機制的探析

■江萬友，于海濱，梁 松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何 龍

近年來，隨著我國預算管理改革步伐不斷加快，央行財務預算管理面臨新形勢，人民銀行會計財務部門正在深入推進會計財務工作全面轉(zhuǎn)型。本文從預算管理角度剖析了當前央行財務預算面臨的形勢，借鑒國外主要經(jīng)濟體央行財務預算管理的成功經(jīng)驗，建立我國央行財務預算引領的矩陣式管理機制，充分發(fā)揮會計財務引領作用，推動央行科學高效履職。

中央銀行；財務預算；引領機制

江萬友，于海濱，梁松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何龍，中國人民銀行南昌中心支行。（江西南昌330008）

一、我國央行財務預算面臨的新形勢

隨著《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）的修訂實施和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）的發(fā)布，我國預算管理改革進入適應國家治理現(xiàn)代化要求的新階段。作為中央部門預算組成單位，央行財務預算管理面臨新的形勢。

（一）實行中長期支出規(guī)劃管理，增強預算管理前瞻性

修訂后的《預算法》明確提出各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。自2015年起，正式開啟中長期預算管理新模式，即以三年滾動支出規(guī)劃為牽引，將國家宏觀政策和部門發(fā)展規(guī)劃落實到具體項目，提高政策和規(guī)劃的可實施性，要求部門制定的業(yè)務發(fā)展規(guī)劃要與三年支出規(guī)劃相銜接，合理安排項目實施節(jié)奏和力度，實現(xiàn)業(yè)務發(fā)展與預算管理緊密結(jié)合，提高預算編制的前瞻性，加強部門預算全過程管理。

（二）加快預算標準體系建設，提升預算管理科學性

根據(jù)《決定》要求，健全預算標準體系作為全面推進深化預算管理制度改革重要工作之一，各預算單位需要進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，實現(xiàn)預算管理規(guī)范化、精細化、科學化，充分發(fā)揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。因此，建立一個適應央行業(yè)務特點的科學定額標準體系，不僅能夠為部門預算編制提供合理依據(jù)，而且有助于實現(xiàn)預算核批與預算管理的標準化，增加預算的公信力和透明度。

（三）全面推進預算績效管理，優(yōu)化預算資金使用效益

2014年，國務院提出要全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)。近兩年人民銀行已經(jīng)在項目支出部分賬戶開展績效評價試點，并采取以點帶面、逐步推進的方式，積極推進預算績效管理工作。

二、當前基層央行財務預算面臨的難點

（一）財務預算管理理念有待強化

財務預算管理是對單位業(yè)務計劃的數(shù)字化反映，是落實單位中長期規(guī)劃的有效手段，全面財務預算管理包括預算編制、預算執(zhí)行與監(jiān)督、預算評價與反饋。人民銀行自2006年實行部門預算以來，各級機構(gòu)尤其是基層央行預算管理理念仍然存在一定程度的偏差：一是重總量，輕用途。編制預算時大多憑借經(jīng)驗和上年度財務收支基數(shù)，未充分也無法全面考慮人民銀行特殊專項工作的實際需求，結(jié)構(gòu)不合理的矛盾長期存在。二是重本位，輕全局。各部門大局觀念和配合意識薄弱，預算編制主體、執(zhí)行主體、責任主體意識不強，預算編制基本上是會計財務部門主導，業(yè)務部門被動參與，造成預算脫離實際。三是重事后分析，輕事前預測。財務預算編制受人為因素影響較多，未充分利用各種指標進行分析，往往出現(xiàn)預算執(zhí)行前緊后松的現(xiàn)象，財務預算管理沒有真正發(fā)揮出資源配置的作用。

（二）財務預算管理制度有待完善

一是制度有待更新。目前《中國人民銀行財務制度》是財政部1999年12月23日發(fā)布的，隨著國家預算管理制度改革的不斷推進，央行的財務制度中關于預算管理與監(jiān)督的內(nèi)容已明顯滯后，一定程度上影響了管理的效益。二是制度有待進一步結(jié)合實際。預算科目核算內(nèi)容界定不夠清晰，公用經(jīng)費科目以支出用途劃分，行政事業(yè)費科目以業(yè)務內(nèi)容區(qū)分，公用經(jīng)費與行政事業(yè)費核算內(nèi)容存在交叉重疊，影響預算資金的使用和核算信息的準確性。

（三）財務預算管理流程有待規(guī)范

財務預算管理是一個系統(tǒng)工程，是完整的規(guī)范流程，預算編制、預算評價與反饋等工作都是按照財政部通用性制度來操作，但是實際工作中容易出現(xiàn)有待規(guī)范的情況：一是預算編制質(zhì)量不高。各級機構(gòu)在預算編制中難免存在“統(tǒng)計加估計”的現(xiàn)象，預算編制質(zhì)量難以達到“科學化、精細化、規(guī)范化”的要求。二是預算績效評價不到位。人總行從2012年起開展預算績效評價試點，此項工作逐年推進，但基層行進展相對緩慢，缺乏制度依據(jù)和指引。各級行當前績效評價主要參考財政部相關制度，有的未制定專門的管理辦法規(guī)范指導績效評價工作。同時配套機制不完善。預算績效運行跟蹤監(jiān)控、績效評價組織實施、評價結(jié)果應用等配套機制尚未健全，難以達到提高預算資金使用效率和效果的目的。

三、國外央行財務預算管理制度比較研究

（一）美聯(lián)儲財務預算管理制度

美聯(lián)儲財務預算管理最主要的特點是高度的制度化。美聯(lián)儲的獨立性較高，美國《美聯(lián)儲法案》規(guī)定美聯(lián)儲獨立于其他部門和政府機構(gòu)，財務獨立核算，美聯(lián)儲根據(jù)自己的盈利而不是國會撥款來運作。美聯(lián)儲向國會負責，實行由美聯(lián)儲理事會負責的雙年度財務預算制和聯(lián)邦儲備銀行負責的四年總體財務規(guī)劃制兩部分組成的預算管理方式。預算績效管理主要采用平衡計分卡和項目評估工具兩種方法，提高了預算執(zhí)行水平，評估了預算管理能力。

（二）德國央行預算管理制度

德國央行是獨立性最強的中央銀行之一，其獨立性超過了美聯(lián)儲。德國央行財務預算由中央銀行董事會審批和控制，財政部不核批其財務預算，也不對其進行財務檢查，但費用開支要符合中央銀行董事會制定的基本原則。德國央行形成了高效的成本控制管理體系，重點控制管理人員成本，將成本高效作為運營管理目標，設立成本中心和專用的成本控制部門，各成本中心主管對成本中心所有支出負責，不得突破預算限額，且成本中心無需在控制部門的參與或授權(quán)之下就可以支出預算資金。德國央行全面運用成本會計理念、方法和技術，形成了完備的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)。

（三）日本央行預算管理制度

日本銀行的財務預算不依賴于財政撥款，具有一定的獨立性。財務預算管理權(quán)力集中在政策委員會。政策委員會審核匯總?cè)毡俱y行各業(yè)務司以及各分行編制的預算，日本銀行的預算費用按大、中、小三級科目編制，只有年度經(jīng)費預算總額和大科目之間的調(diào)劑需要大藏省進行審批，預算計劃調(diào)整也需報大藏省批準，但是大藏省基本是全額批復。中、小科目之間的調(diào)劑由日本銀行自主決定，然后報政策委員會批準。預算編制的方法主要是參照上年度基數(shù)，在結(jié)合本年度業(yè)務發(fā)展的實際需要上嚴格控制預算編制。

（四）泰國央行預算管理制度

泰國銀行是泰國的中央銀行，實行獨立的財務預算管理支出，年度費用預算由該行理事會負責審批。預算編制遵循“零基預算”原則。對于核心預算，包括人員工資、行政事務管理費等，由人力資源部、總務部等按規(guī)定標準劃分到每個部門進行預算編制；對于部門預算，如特殊業(yè)務管理費用，由總行各職能部門根據(jù)本部門業(yè)務開展需要編制。

通過簡要對比美國、德國、日本以及泰國等央行財務預算管理制度，不難發(fā)現(xiàn)幾點啟示：一是各國財務預算管理制度均突出了央行特征，保持了一定的獨立性，實行較為靈活的彈性預算控制方式。二是財務預算管理以風險可控、成本高效為目標，充分滿足各個項目支出的需要，促進央行正常履職目標的實現(xiàn)。三是構(gòu)建完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進的財務預算管理系統(tǒng)，能夠提高財務預算管理的效率和水平。四是依托構(gòu)建完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進的財務預算管理系統(tǒng)，全面推進預算績效管理。

四、建設基層央行財務預算引領機制的思考

（一）主要目標

人民銀行財務預算管理目標應包括以下三個方面:一是從服務于央行戰(zhàn)略的角度，要為央行各項職能和業(yè)務正常運轉(zhuǎn)提供最基礎的物質(zhì)保障，發(fā)揮預算資源配備對業(yè)務發(fā)展的引導作用，促進央行有效履職；二是從注重資金成本效益的角度，要能夠全面、準確地反映履職業(yè)務的成本效益，并適應預算公開的要求，能以財務報告的形式向政府和公眾提供預算管理信息；三是從適應央行財務管理目標的角度，要維護央行資產(chǎn)負債表的健康和穩(wěn)定，不斷提升資產(chǎn)負債管理能力和水平，將管理和服務的效能發(fā)揮至最大化。

（二）基本框架

隨著科學技術的發(fā)展，單一的預算管理模式弊端日益突出，難以完全適應現(xiàn)代財務管理目標?；趯Ξ斍爸髁黝A算管理模式分析，對零基預算和績效預算模式加以改進，從我國央行的實際情況出發(fā)，提出全面預算管理模式（圖1）。

圖1 全面預算管控流程圖

全面預算管理共分為三個階段，分別為事前、事中和事后控制，事前通過中長期支出規(guī)劃進行預算規(guī)?？刂疲皇轮型ㄟ^標準定額管理體系進行預算資源分配和調(diào)整；事后通過預算績效考核進行預算執(zhí)行情況評價。

（三）矩陣式預算模式

搭建矩陣式預算管理模式，利用該模式雙向控制預算編制和預算執(zhí)行（圖2）。從縱向結(jié)構(gòu)來看，通過預算管理委員會（由會計、人事、貨幣金銀、科技、后勤服務等部門組成），根據(jù)預算執(zhí)行部門業(yè)務完成狀況、資金節(jié)約程度靈活調(diào)劑項目資金需求，編制具有前瞻性、科學性的部門預算。從橫向結(jié)構(gòu)來看，通過預算管理委員會的會計財務部門實時監(jiān)控預算資金總體使用情況，評價預算資金使用的科學性、合理性以及準確性；將業(yè)務工作與預算管理緊密聯(lián)系在一起，提高預算編制、管理和績效評價的工作效益。

圖2 矩陣式管理在全面預算管理中的運用

（四）關鍵因素

1.強化數(shù)據(jù)信息支撐作用

一是設置數(shù)據(jù)連接通道。實現(xiàn)財務綜合管理系統(tǒng)（FIMS）與會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、固定資產(chǎn)、人員信息統(tǒng)計等系統(tǒng)對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建立央行財務預算管理基礎數(shù)據(jù)庫，提高財務報表編制效率，為科學測定預算定額標準以及預算編制提供數(shù)據(jù)和信息支持。二是增加成本控制模塊。運用管理會計的理念，以部門或作業(yè)為成本中心，實現(xiàn)成本歸集與分攤、成本分析等功能，為定額標準測算提供歷史數(shù)據(jù)信息，探索將成本會計運用于央行財務預算管理實踐。

2.完善中長期支出規(guī)劃管理

圖3 財務預算編制方法

完善央行中期三年滾動預算的編制模式，同時加強落實中長期支出規(guī)劃管理要求：一是嚴格樹立中期預算觀念，將央行三年內(nèi)的履職情況與中期支出規(guī)劃掛鉤，多角度考慮已定政策和業(yè)務的延續(xù)性和突發(fā)性問題，做好做全中期滾動預算。二是適當降低基層預算編制工作壓力。細分年度滾動計劃，按季度編制滾動預算，強化預算修訂和調(diào)整的靈活性、真實性和可控制性。編制方法按照部門預算的要求，采用零基預算法進行編制（圖3），如實反映履行中央銀行職能的業(yè)務的資金需求。

3.建立央行預算定額標準體系

一是建立預算定額標準體系，提高資源配置效率和透明度，為預算編制、分配、監(jiān)督、評價提供量化依據(jù)，實現(xiàn)預算分配的規(guī)范化和標準化。同時，在預算績效管理框架中，應根據(jù)央行業(yè)務特點，在不影響履職效果、滿足業(yè)務需求的前提下，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平，針對基本支出和項目支出的明細內(nèi)容，按照科學合理和平均先進的原則，編制和測定簡便易行的限額標準。二是建立定額標準調(diào)整機制，依據(jù)業(yè)務發(fā)展和環(huán)境變化情況，對限額標準進行適時調(diào)整，以體現(xiàn)動態(tài)性、發(fā)展性和前瞻性的要求，發(fā)揮激勵各級央行有效配置財務資源的作用。

4.健全預算績效管理評價機制

我國央行應在客觀、公正、效益和SMART原則的基礎上開展預算績效管理，構(gòu)建一個由預算績效目標、預算跟蹤監(jiān)控、預算實施、預算評價結(jié)果及反饋應用組成的預算績效綜合管理系統(tǒng)，并規(guī)范預算績效管理的流程和架構(gòu)。

績效評價方法和評價指標的選擇是確定預算績效管理是否科學合理的重要基礎，是開展預算績效管理工作的核心環(huán)節(jié)。一方面結(jié)合各項目特點、管理要求和費用支出影響因素，遵循短期和長期效益相結(jié)合、定量與定性指標相結(jié)合的原則，針對基本支出和項目支出建立一套科學完整的預算績效評價指標庫，并在績效管理實踐中逐步完善健全。另一方面搭建適當?shù)念A算績效評價方法，在借鑒國內(nèi)外平衡計分卡、項目評級工具等方法經(jīng)驗的基礎上，充分考慮人民銀行預算項目的多樣性、復雜性和不確定因素，根據(jù)具體項目特點及評價目的，選擇合適的績效評價辦法。如公用經(jīng)費可采用平衡計分卡，基建項目支出可采用項目評級工具，貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)費等人民銀行特有行政事業(yè)類支出可采用層次分析法進行績效評價。

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1006-169X（2016）12-0060-04