信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為的規(guī)制研究

薛志遠(yuǎn)

信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為的規(guī)制研究

薛志遠(yuǎn)

《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)保障民眾知情權(quán)起到了重要作用，但與此同時(shí)濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題也逐漸突出。南通市港閘區(qū)法院首次以濫用申請(qǐng)權(quán)與濫訴為由駁回了原告的訴求，引發(fā)廣泛關(guān)注。梳理濫用申請(qǐng)權(quán)行為的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及成因，參鑒國(guó)外對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用行為的三種規(guī)制路徑，從而提出以主觀有無(wú)惡意為標(biāo)準(zhǔn)判定是否構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)、完善信息公開(kāi)申請(qǐng)程序、加大主動(dòng)公開(kāi)力度、完善配套收費(fèi)機(jī)制等對(duì)策建議，以期推動(dòng)這一問(wèn)題的研究。

信息公開(kāi)；濫用申請(qǐng)權(quán)；規(guī)制

濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)行為導(dǎo)致被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的正常工作秩序受到影響。一些當(dāng)事人不論行政機(jī)關(guān)對(duì)其申請(qǐng)行為如何回應(yīng)，都一律將之訴至法院的做法，又使得法院工作量大增。囿于現(xiàn)行法律法規(guī)等缺乏對(duì)此類情形的規(guī)制性規(guī)范，行政機(jī)關(guān)及法院多采取消極承受的方式勉強(qiáng)應(yīng)對(duì)。而《陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會(huì)一審行政裁定書》(以下簡(jiǎn)稱《陸紅霞案一審裁定書》)〔1〕“陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會(huì)一審行政裁定書”，中國(guó)裁判文書網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/cpwsw/jiangsu/jssntszjrmfy/xz/201509/t20150926_11326671.htm，2015年10月1日訪問(wèn)。的作出，打破了這種對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為消極處理的僵局。該裁定書認(rèn)為，原告“任憑個(gè)人主觀意愿執(zhí)意不斷提出申請(qǐng)的做法”，屬于濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行為。遂作出駁回原告起訴的裁定。原告上訴后，南通市中級(jí)人民法院經(jīng)審理后作出駁回上訴的終審裁定?！?〕“陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會(huì)二審行政裁定書”，中國(guó)裁判文書網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jiangsu/jssntszjrmfy/xz/201507/t20150730_9879721.htm，2015年9月1日訪問(wèn)。實(shí)踐中對(duì)南通市兩級(jí)法院的做法存在一定的爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，此次南通父女被判“濫用訴權(quán)”，還應(yīng)辯證看待，不能“一刀切”?！?〕趙肖：“南通父女‘濫用訴權(quán)’？還應(yīng)辯證看待”，中國(guó)江蘇網(wǎng)，http://review.jschina.com.cn/system/2015/03/06/023934371.shtml，2015年6月10日訪問(wèn)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)避免將規(guī)制變成限制、剝奪權(quán)利。法院應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府行政行為的合法性，而非陸紅霞們的行為?！?〕藍(lán)天彬：《94次申請(qǐng)信息公開(kāi)后的“濫訴”之爭(zhēng)》，載2015年3月5日《東方早報(bào)》第 A21 版。正確看待濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，對(duì)此類行為應(yīng)嚴(yán)格依法加以規(guī)制，要避免規(guī)制范圍的不當(dāng)擴(kuò)大。

一、濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及成因

(一)濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)狀

《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第一條即把“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”作為立法的首要目的。該條例的實(shí)施，在取得明顯成效的同時(shí)，也暴露出一些亟待應(yīng)對(duì)的棘手難題。濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)便是其中一個(gè)。實(shí)踐中部分申請(qǐng)人，以大量、反復(fù)地提起信息公開(kāi)申請(qǐng)為手段，試圖向行政機(jī)關(guān)施壓，以使得其某種訴求得到回應(yīng)與滿足。如南通范氏父子在《條例》實(shí)施后，連續(xù)向國(guó)家環(huán)保部、江蘇省政府等機(jī)關(guān)累計(jì)提出信息公開(kāi)申請(qǐng)多達(dá)1436件。*王小燕：《南通港閘法院率先規(guī)制政府信息公開(kāi)濫訴行為》，新華網(wǎng)http://www.js.xinhuanet.com/2015-02/28/c_1114472215.htm，2015年6月10日訪問(wèn)。截至2013年底，在31個(gè)省(區(qū)、市)政府辦公廳中，遭遇反復(fù)多次提交信息公開(kāi)申請(qǐng)的比例達(dá)68%；10個(gè)有代表性的國(guó)務(wù)院部門辦公廳中，收到此類申請(qǐng)的比例達(dá)80%。*后向東：“信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)際的視角”，載《人民司法》2015年第15期?？梢?jiàn)信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的濫用在我國(guó)是客觀存在的，一定程度上影響了行政機(jī)關(guān)正常的工作秩序。一些行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付一些“職業(yè)申請(qǐng)者”提起的大量的反復(fù)的信息公開(kāi)申請(qǐng)，甚至無(wú)暇投入更多精力于正常的信息公開(kāi)申請(qǐng)及主動(dòng)公開(kāi)信息等日常工作中。

(二)濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的特點(diǎn)

從現(xiàn)狀中不難總結(jié)出濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行為所具有的顯著特點(diǎn)：一是申請(qǐng)的次數(shù)多。當(dāng)然單憑次數(shù)多少是無(wú)法判定申請(qǐng)人是否存在濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的主觀惡意的，還要綜合考慮其他因素。二是申請(qǐng)的內(nèi)容多有重復(fù)。如在陸紅霞案中，其與家庭成員分別多次申請(qǐng)公開(kāi)市、區(qū)兩級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告等信息。三是申請(qǐng)的持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。一些申請(qǐng)人由于寄希望于以提出信息公開(kāi)申請(qǐng)為手段，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)其他非獲取相關(guān)信息的目標(biāo)，多從《政府信息公開(kāi)條例》一經(jīng)實(shí)施即已開(kāi)始申請(qǐng)相關(guān)政府信息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，21個(gè)省(區(qū)、市)政府辦公廳中的14個(gè)、8個(gè)國(guó)務(wù)院部門辦公廳中的6個(gè)均從2008年就開(kāi)始收到這類申請(qǐng)。*同前引〔6〕。

(三)濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的原因

1.主觀原因。濫用權(quán)利者之所以大量反復(fù)提起申請(qǐng)，往往是希望以申請(qǐng)信息公開(kāi)為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其利益訴求。當(dāng)下我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期與改革攻堅(jiān)期，利益格局變動(dòng)頻繁，各類矛盾沖突多發(fā)。以征地拆遷為例，該領(lǐng)域目前尚有大量的糾紛未得到妥善的解決。一些被拆遷民眾的利益訴求，通過(guò)正常的行政司法救濟(jì)途徑都未能得到滿意的答復(fù)。為了“討個(gè)說(shuō)法”，這些民眾從“釘子戶”變成“上訪戶”，如今又變成了“濫用”信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的申請(qǐng)人。他們反復(fù)多次向政府部門申請(qǐng)公開(kāi)與征地拆遷有關(guān)的信息，主要目的一方面是為了能夠從這些信息中找到證明開(kāi)發(fā)商或政府部門違法行為的證據(jù)，另一方面以提起大量甚至是巨量的信息公開(kāi)申請(qǐng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府部門的某種施壓，以倒逼其重視并滿足自己的利益訴求。對(duì)于這類信息公開(kāi)申請(qǐng)，政府有關(guān)部門及各級(jí)法院不可先入為主地認(rèn)為皆為“無(wú)理取鬧”、“刁民鬧事”。應(yīng)立足實(shí)際，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，力爭(zhēng)在本機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi)，為實(shí)質(zhì)性地化解矛盾糾紛而努力。而對(duì)實(shí)踐中客觀存在的諸如一些當(dāng)事人為了獲得不切實(shí)際的高補(bǔ)償，故意濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行規(guī)制，也有其必要性。如某地幾十位為獲更高補(bǔ)償?shù)拇迕?，在已簽訂綠化隔離帶騰退補(bǔ)償協(xié)議的情況下，近幾年分別以當(dāng)?shù)卣捌渎毮懿块T為被告，向法院提起600余起政府信息公開(kāi)案件。*李廣宇、耿寶建、周覓：《政府信息公開(kāi)非正常申請(qǐng)案件的現(xiàn)狀與對(duì)策》，載《人民司法》2015第15期。

2.客觀原因。一是我國(guó)相關(guān)立法對(duì)濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)尚缺乏有效的應(yīng)對(duì)方法，對(duì)此類不正常的信息公開(kāi)申請(qǐng)現(xiàn)象的蔓延尚未制定有針對(duì)性的規(guī)制手段。二是相關(guān)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不配套，尚難以對(duì)民眾受到侵害的權(quán)益提供及時(shí)有效的保護(hù)。作為信息公開(kāi)領(lǐng)域的最高位階的立法，《條例》中盡管對(duì)信息公開(kāi)的申請(qǐng)及處理程序有所規(guī)定，但失之簡(jiǎn)略，且對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為的認(rèn)定缺乏必要的規(guī)定。此外，政府信息主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的邊界尚不夠明確，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的信息與民眾日益增長(zhǎng)的獲取政府信息的需求間還存在不小的差距。三是信息公開(kāi)申請(qǐng)類案件數(shù)量暴漲與新《行政訴訟法》修改后，改之前的立案審查制為立案登記制亦有密切關(guān)系。實(shí)踐中各級(jí)法院對(duì)如何適用立案登記制尚未形成統(tǒng)一意見(jiàn)，一些法院對(duì)政府信息公開(kāi)類案件立案審查不嚴(yán)，甚至有的法院儼然放棄了審查，來(lái)案皆收，這在一定程度上助長(zhǎng)了濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)與濫訴現(xiàn)象的泛濫。同時(shí)，由于客觀歷史原因，特定政策導(dǎo)向產(chǎn)生的一些陳年舊案，往往難以依法納入常規(guī)救濟(jì)渠道加以解決。此類案件的當(dāng)事人及其親友等，可能常年都在為“平反冤假錯(cuò)案”、“恢復(fù)名譽(yù)地位”、“提供相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償”等目的而奔波申訴、上訪。在上述主體窮盡正常的救濟(jì)渠道仍無(wú)法獲得滿意的解決方案后，逐步將目光轉(zhuǎn)到信息公開(kāi)領(lǐng)域，選擇以大量反復(fù)提起信息公開(kāi)申請(qǐng)、信息公開(kāi)訴訟的方式來(lái)與政府博弈，以達(dá)到相關(guān)利益訴求的實(shí)現(xiàn)。

二、國(guó)外對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為的規(guī)制路徑

通過(guò)對(duì)多國(guó)信息公開(kāi)立法及實(shí)踐情況進(jìn)行分析可知，國(guó)外也存在濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題。多數(shù)國(guó)家與我國(guó)一樣，尚未對(duì)這一問(wèn)題在立法層面上予以規(guī)制。在其余國(guó)家中，大致存在三種對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為進(jìn)行規(guī)制的路徑。

(一) 程序前置規(guī)制模式

采用程序前置規(guī)制型的國(guó)家，針對(duì)反復(fù)、大量的信息公開(kāi)申請(qǐng)，往往在信息公開(kāi)立法中制定有相應(yīng)的條款，在是否受理此類信息公開(kāi)申請(qǐng)或是否對(duì)此類申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù)階段，提前規(guī)定了規(guī)制手段。(如表1所示)

由表1可知，上述國(guó)家法律文本中并無(wú)對(duì)應(yīng)性的濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的概念，其往往將煩擾性的、重復(fù)性的、輕率性的、大量的或者無(wú)理地分割信息的、針對(duì)瑣碎信息的、非善意的、針對(duì)已公開(kāi)的信息的申請(qǐng)等情形列為負(fù)有信息公開(kāi)職責(zé)的公共機(jī)關(guān)可拒絕公開(kāi)的理由。同時(shí)，從上述五國(guó)的相關(guān)規(guī)定可明顯地看出，各國(guó)關(guān)于規(guī)制濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的情形都極少，一般只有一兩項(xiàng)。對(duì)于在程序前置階段規(guī)制申請(qǐng)人濫用權(quán)利的行為，上述國(guó)家基本都采取了謹(jǐn)慎的、限縮性的規(guī)定，以避免不合理地?cái)U(kuò)大規(guī)制范圍，侵害申請(qǐng)者的正當(dāng)權(quán)利。值得注意的是，以程序前置方式對(duì)濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行規(guī)制的模式，同樣存在一些弊端。囿于立法文本所使用概念的不確定性，實(shí)踐中不同主體在對(duì)非正常申請(qǐng)的認(rèn)定問(wèn)題上，常常因?qū)Ω拍畹牟煌斫?，而產(chǎn)生爭(zhēng)議。諸如何者為“煩擾性的”、“非善意的”，哪些信息又是“瑣碎的”，什么情形下屬于“無(wú)理地分割信息的”，在認(rèn)定時(shí)容易產(chǎn)生異議。

表1 程序前置規(guī)制型國(guó)家的相關(guān)立法規(guī)定

〔9〕Britain,Freedom of Information Act 2000.

〔10〕Republic of South Africa,Promotion of Access to Information Act 2 of 2000.

〔11〕《新西蘭官方信息法行政監(jiān)察專員法國(guó)家公務(wù)員誠(chéng)信與操守標(biāo)準(zhǔn)》,孫平譯,中國(guó)方正出版社2014年版,第79-80頁(yè)。

〔12〕Mexico,Federal Transparency and Accessto Public Government Information Law.

英國(guó)信息專員是專門負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作的人員。*同前引〔9〕。為明確英國(guó)《信息自由法》第14條所稱“煩擾性的信息公開(kāi)申請(qǐng)”的范圍，信息專員辦公室專門制定了多份指引。其中一份2014年制作的文件指出，若申請(qǐng)人所提之申請(qǐng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的日常工作將造成過(guò)度阻撓，進(jìn)而引發(fā)相關(guān)工作人員超出其忍受程度的憤怒或不安時(shí)，可認(rèn)定為煩擾性申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)承受一定限度內(nèi)的煩擾。*肖衛(wèi)兵：“論政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為規(guī)制”，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。由于認(rèn)定是否構(gòu)成煩擾性申請(qǐng)的難度較大，極易引發(fā)爭(zhēng)議，實(shí)踐中關(guān)于將申請(qǐng)者的行為認(rèn)定為煩擾性申請(qǐng)的司法判例較少。負(fù)責(zé)受理信息公開(kāi)申請(qǐng)的公共機(jī)構(gòu)更愿意選擇適用《信息自由法》第12條第1款的規(guī)定，以“在該機(jī)構(gòu)認(rèn)為對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù)的成本會(huì)超過(guò)適當(dāng)?shù)南拗茣r(shí)，不強(qiáng)制公共機(jī)構(gòu)對(duì)公開(kāi)信息的申請(qǐng)進(jìn)行答復(fù)”為由，來(lái)應(yīng)對(duì)非正常申請(qǐng)情形。*同前引〔9〕。此外，英國(guó)《信息自由法》第12條第4款還專門規(guī)定，“國(guó)務(wù)大臣可根據(jù)規(guī)章規(guī)定，當(dāng)兩個(gè)或更多的公開(kāi)信息的申請(qǐng)向一個(gè)公共機(jī)構(gòu)提出時(shí)，即所有申請(qǐng)出自同一人，或申請(qǐng)被不同的人提出，但被公共機(jī)構(gòu)視為一致行動(dòng)或依據(jù)共同的活動(dòng)行動(dòng)時(shí)，對(duì)其中任何一個(gè)申請(qǐng)的答復(fù)成本的預(yù)測(cè)被視為是對(duì)所有的申請(qǐng)的答復(fù)成本的總預(yù)測(cè)?！?同前引〔9〕。

通過(guò)對(duì)上述國(guó)家的立法文本相關(guān)規(guī)定的分析，并結(jié)合英國(guó)的實(shí)踐做法可知，程序前置規(guī)制模式，一方面具有提前預(yù)防性、法律的強(qiáng)制性、普遍的約束力等優(yōu)點(diǎn)，而另一方面因法律文本用語(yǔ)的模糊性而在適用時(shí)易引發(fā)爭(zhēng)議。一旦負(fù)有信息公開(kāi)職責(zé)的機(jī)關(guān)濫用認(rèn)定權(quán)或錯(cuò)誤地適用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，則將對(duì)民眾的知情權(quán)及申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利構(gòu)成實(shí)質(zhì)威脅乃至侵害。

(二)程序中端規(guī)制模式

程序中端規(guī)制模式的典型國(guó)家是美國(guó)。與程序前置規(guī)制型不同，在此類國(guó)家申請(qǐng)人大量反復(fù)提起信息公開(kāi)申請(qǐng)的行為與其他正常的信息公開(kāi)申請(qǐng)行為原則上相同，不會(huì)被行政機(jī)關(guān)作為另類申請(qǐng)現(xiàn)象加以提前規(guī)制。但不被提前規(guī)制不意味著不規(guī)制，以美國(guó)為例，其負(fù)責(zé)處理信息公開(kāi)申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)在受理信息公開(kāi)申請(qǐng)后，采用了一些富有彈性的規(guī)制程序，以最大限度地降低此類非正常申請(qǐng)行為給行政機(jī)關(guān)工作可能帶來(lái)的沖擊與影響。*同前引〔6〕。

盡管在美國(guó)沒(méi)有濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)或?yàn)E訴的說(shuō)法，但同樣存在著頻繁申請(qǐng)現(xiàn)象。美國(guó)《信息自由法》在實(shí)施之初，對(duì)申請(qǐng)人的信息公開(kāi)申請(qǐng)采取一視同仁的態(tài)度，按照先進(jìn)先出原則，以嚴(yán)格排隊(duì)的方式，對(duì)申請(qǐng)依次序進(jìn)行處理。在信息公開(kāi)處理期限方面，幾乎沒(méi)什么限制。*后向東：《信息公開(kāi)期限規(guī)定比較研究——基于對(duì)美國(guó)《信息自由法》的考察》，載《中國(guó)行政管理》2014年第2期。這樣的程序設(shè)計(jì)使得信息公開(kāi)申請(qǐng)案件的大量積壓在美國(guó)成為常態(tài)。為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，美國(guó)在信息公開(kāi)制度發(fā)展過(guò)程中，逐漸總結(jié)出了一些方法、技巧、技術(shù)。在1996年修改《信息自由法》時(shí)，增加了合并處理程序、多軌處理程序、加急處理程序。前兩種是建議性的程序，由各機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況自行制定，而第三種程序?qū)儆诜ǘǔ绦?，各機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守相應(yīng)的程序規(guī)程。*后向東：《美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度研究》，中國(guó)法制出版社2014年版，第65頁(yè)。這三種程序設(shè)計(jì)，旨在進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)處理信息公開(kāi)申請(qǐng)的效率，減少積壓申請(qǐng)的數(shù)量，以更好地滿足申請(qǐng)人及時(shí)獲取相關(guān)信息的權(quán)利。

程序中端規(guī)制型模式有助于將大量的非正常申請(qǐng)吸納到申請(qǐng)?zhí)幚沓绦虻闹虚g環(huán)節(jié)，這使得非正常申請(qǐng)一般難以對(duì)信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)正常工作的開(kāi)展造成實(shí)質(zhì)性影響。但可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)信息公開(kāi)處理程序效率降低，影響其他申請(qǐng)人提交的正常申請(qǐng)被回復(fù)處理的時(shí)間。盡管美國(guó)針對(duì)申請(qǐng)大量積壓的問(wèn)題進(jìn)行了法律修訂工作，但實(shí)踐中信息公開(kāi)申請(qǐng)程序存在拖沓與冗長(zhǎng)的弊病尚未得到根本性地解決。

(三)程序末端規(guī)制模式

程序末端規(guī)制模式，主要是指對(duì)非正常的信息公開(kāi)申請(qǐng)，在受理之前及受理后處理過(guò)程中都不加以區(qū)別對(duì)待，只是在處理決定作出這一環(huán)節(jié)，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，典型的國(guó)家如韓國(guó)、印度。以韓國(guó)為例，在《關(guān)于公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的法律》第13條第2款中規(guī)定，“如果請(qǐng)求人要求副本或復(fù)印件的話，公共機(jī)關(guān)應(yīng)將其交給請(qǐng)求人。但公開(kāi)對(duì)象信息的數(shù)量較多，很可能阻礙正常的業(yè)務(wù)執(zhí)行的話，可以分期提供該信息的副本、復(fù)印件或者供其瀏覽?！?Korea，Official Information Disclosure Act.可見(jiàn)當(dāng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)數(shù)量大到可能影響公共機(jī)關(guān)的正常工作開(kāi)展時(shí)，公共機(jī)關(guān)可以作出分期提供信息的處理決定，從而為應(yīng)對(duì)此類非正常申請(qǐng)行為提供回旋周轉(zhuǎn)的時(shí)間。此外，該法第18條第1款與第2款對(duì)不服公共機(jī)關(guān)不予公開(kāi)決定的異議申請(qǐng)程序規(guī)定了特殊的規(guī)制措施，“請(qǐng)求人不服公共機(jī)關(guān)的不公開(kāi)決定或部分公開(kāi)決定，或者請(qǐng)求公開(kāi)之日起20日內(nèi)沒(méi)有收到關(guān)于信息公開(kāi)的決定時(shí)，可以從收到公共機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)的相關(guān)決定通知之日或請(qǐng)求信息公開(kāi)之日起20日后開(kāi)始30日內(nèi)，以書面形式向該公共機(jī)關(guān)提出異議申請(qǐng)。國(guó)家機(jī)關(guān)等應(yīng)召開(kāi)審議會(huì)。但‘簡(jiǎn)單、反復(fù)的請(qǐng)求’時(shí)可以不召開(kāi)。”*同前引〔20〕?？梢?jiàn)，當(dāng)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)屬于反復(fù)提出的滋擾性申請(qǐng)時(shí)，公共機(jī)關(guān)在拒絕其申請(qǐng)后，盡管賦予了信息公開(kāi)申請(qǐng)人提出異議申請(qǐng)的權(quán)利，但卻同時(shí)賦予了公共機(jī)關(guān)可以不召開(kāi)審議會(huì)對(duì)異議進(jìn)行審查的權(quán)力。

同時(shí)，為了依法維護(hù)申請(qǐng)者的合法權(quán)益，該法第18條第4款規(guī)定“公共機(jī)關(guān)做出駁回異議申請(qǐng)的決定時(shí)，應(yīng)一并告知其可以提起行政審判或行政訴訟的事實(shí)?！?同前引〔20〕。第19條第2款賦予了申請(qǐng)人“可以不經(jīng)過(guò)異議申請(qǐng)程序，而直接請(qǐng)求行政審判”的權(quán)利。*同前引〔20〕。當(dāng)然，法院在處理此類糾紛時(shí)，通常會(huì)綜合考量申請(qǐng)人大量、反復(fù)提起信息公開(kāi)申請(qǐng)的非正常性，對(duì)行政機(jī)關(guān)正常工作秩序可能造成的沖擊與影響。即便行政機(jī)關(guān)敗訴，此類申請(qǐng)?jiān)诮?jīng)過(guò)司法程序的立案、受理、審判階段后，往往也已經(jīng)為行政機(jī)關(guān)處理此類申請(qǐng)?zhí)峁┝讼鄳?yīng)的處理時(shí)間。

三、規(guī)制信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為的對(duì)策研究

我國(guó)目前尚未在立法上對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為專門予以規(guī)制，而實(shí)踐中對(duì)于如何認(rèn)定何種申請(qǐng)行為構(gòu)成濫用權(quán)利尚缺乏統(tǒng)一明確的、具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。盡管港閘區(qū)法院在《陸紅霞案一審裁定書》中，以主觀標(biāo)準(zhǔn)判定原告的申請(qǐng)構(gòu)成濫用權(quán)利，但該案所確定的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)否成為各級(jí)法院效仿的對(duì)象尚需斟酌。筆者以為，實(shí)踐中確實(shí)客觀存在濫用申請(qǐng)權(quán)的行為，對(duì)其規(guī)制有必要性，但不可盲目擴(kuò)大規(guī)制范圍。

(一) 以主觀有無(wú)惡意為標(biāo)準(zhǔn)判定是否構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)

港閘區(qū)法院在陸紅霞案中，為濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的研究工作提供了現(xiàn)實(shí)案例。通過(guò)分析《陸紅霞案一審裁定書》可知，該案承辦法官主要是通過(guò)對(duì)原告在所提出的眾多政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中表現(xiàn)的四個(gè)明顯的特征進(jìn)行分析，進(jìn)而得出其主觀上存在濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的惡意的結(jié)論。這四個(gè)特征分別是：申請(qǐng)次數(shù)眾多、申請(qǐng)內(nèi)容多有重復(fù)、申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容包羅萬(wàn)象、部分申請(qǐng)目的明顯不符合《條例》的規(guī)定。筆者對(duì)港閘區(qū)法院在陸紅霞案中所適用的標(biāo)準(zhǔn)總體上持肯定態(tài)度。同樣認(rèn)為，對(duì)于惡意損耗浪費(fèi)行政及司法資源，擾亂行政機(jī)關(guān)及法院正常工作秩序的行為，應(yīng)當(dāng)依法予以必要的規(guī)制。但是，值得說(shuō)明的是，不管是法院還是行政機(jī)關(guān)，在認(rèn)定申請(qǐng)人的行為是否構(gòu)成濫用權(quán)利時(shí)必須要慎之又慎。單純以申請(qǐng)人客觀上是否反復(fù)大量提起信息公開(kāi)申請(qǐng)來(lái)判定其構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)，并不科學(xué)。提起公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量多不一定都是由于申請(qǐng)者主觀存在惡意，也不排除實(shí)踐中有些主體法治意識(shí)比較強(qiáng)，希望借提起大量的信息公開(kāi)申請(qǐng)，來(lái)倒逼政府加大信息公開(kāi)力度，實(shí)現(xiàn)信息資源在政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。在適用主觀標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，至少應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

一是，行政機(jī)關(guān)或法院在認(rèn)定申請(qǐng)人的行為是否構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)時(shí)，不能僅依靠申請(qǐng)人自己的描述，應(yīng)主要結(jié)合對(duì)申請(qǐng)人言行的觀察判斷，判斷其主觀上有無(wú)惡意，是否背離了信息公開(kāi)制度的初衷與立法目的。*呂艷濱：《日本對(duì)濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定》，載《人民司法》2015年第15期。二是，當(dāng)存在比申請(qǐng)人要求的信息公開(kāi)方式更為高效、合理的方式時(shí)，申請(qǐng)人拒不采用，堅(jiān)持采取更為消耗行政資源的申請(qǐng)方式時(shí)，可作為認(rèn)定其主觀上具有惡意的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。三是不應(yīng)單純地將申請(qǐng)數(shù)量、用途、目的作為濫用申請(qǐng)權(quán)的判定標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在日常工作中應(yīng)運(yùn)用科學(xué)合理的信息管理機(jī)制對(duì)信息進(jìn)行分類管理，不能因自身對(duì)信息的管理失當(dāng)，而將無(wú)法公開(kāi)相關(guān)信息或公開(kāi)相關(guān)信息將造成行政機(jī)關(guān)因處理該申請(qǐng)導(dǎo)致嚴(yán)重影響日常工作秩序的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給申請(qǐng)人。

(二)完善信息公開(kāi)申請(qǐng)程序，增設(shè)程序性規(guī)制環(huán)節(jié)

我國(guó)現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)行為缺乏必要的程序設(shè)計(jì)，申請(qǐng)流程的過(guò)于簡(jiǎn)略使得在入口處實(shí)現(xiàn)對(duì)正常的申請(qǐng)與濫用申請(qǐng)權(quán)等非正常申請(qǐng)行為進(jìn)行合理分流缺乏可操作性。對(duì)此，一方面可增加規(guī)定，申請(qǐng)人在提交信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，對(duì)信息的文號(hào)、內(nèi)容等要素應(yīng)作必要之描述，行政機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請(qǐng)人在合理期限內(nèi)補(bǔ)充相關(guān)信息。*同前引〔6〕。另一方面，應(yīng)參考借鑒程序前置規(guī)制模式國(guó)家的做法，將申請(qǐng)權(quán)濫用情形作為程序性或行政性不予公開(kāi)理由 之一種進(jìn)行統(tǒng)一立法。*同前引〔14〕。如可在立法中增加規(guī)定：“當(dāng)申請(qǐng)人在申請(qǐng)信息公開(kāi)過(guò)程中，主觀上存在惡意，以對(duì)行政機(jī)關(guān)正常工作秩序造成障礙等為目的提出申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行綜合判斷后，認(rèn)定其行為構(gòu)成濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)時(shí)，可以拒絕公開(kāi)相關(guān)信息或拒絕受理其公開(kāi)申請(qǐng)”。此外，可仿照程序末端規(guī)制模式國(guó)家的相關(guān)做法，為濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行為設(shè)置出口?？稍黾右?guī)定：“申請(qǐng)人一次性提起X件以上申請(qǐng)，或半年內(nèi)連續(xù)提起X件以上申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)超過(guò)XX日未作處理，視為已做出不予公開(kāi)決定”。*同前引〔6〕。同時(shí)賦予申請(qǐng)人提起復(fù)議、訴訟的權(quán)利。同時(shí)，在認(rèn)定申請(qǐng)人的行為是否構(gòu)成濫用權(quán)利時(shí)，應(yīng)綜合考慮申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為，既要對(duì)那些擁有濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)行為記錄的人后續(xù)提起的申請(qǐng)行為進(jìn)行嚴(yán)格審查，又不能單純以這些申請(qǐng)人屬于濫用權(quán)利的“黑名單”成員為由，對(duì)其后續(xù)申請(qǐng)行為一概以濫用權(quán)利為由不予受理或不予公開(kāi)相關(guān)信息。

(三)行政機(jī)關(guān)應(yīng)加大主動(dòng)公開(kāi)力度，提升服務(wù)水平

我國(guó)信息公開(kāi)工作尚處于起步階段、初級(jí)階段?！墩畔⒐_(kāi)條例》也不過(guò)才實(shí)施了7年有余。實(shí)踐中固然存在申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題，但同時(shí)也與客觀上政府信息主動(dòng)公開(kāi)工作開(kāi)展不力、行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)的服務(wù)理念滯后有關(guān)。在判斷申請(qǐng)人是否濫用申請(qǐng)權(quán)之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)首先注意區(qū)分申請(qǐng)人所申請(qǐng)的信息的性質(zhì)。若要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的信息本身就屬于應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的范圍，則行政機(jī)關(guān)不應(yīng)簡(jiǎn)單粗暴地拒絕申請(qǐng)人的申請(qǐng)。若此類信息已經(jīng)公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知申請(qǐng)人相關(guān)情況，提示申請(qǐng)人通過(guò)何種途徑可找到相關(guān)信息。若此類信息屬于應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的范圍，但尚未公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行公開(kāi)職責(zé)。若此類信息屬于其他機(jī)關(guān)掌握的信息或此類信息確實(shí)不存在或因行政機(jī)關(guān)管理制度有漏洞或其他歷史、政治等原因?qū)е聼o(wú)法找到，則應(yīng)如實(shí)告知申請(qǐng)人相應(yīng)情況，做好解釋說(shuō)明工作。

只有在行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查后認(rèn)定申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)屬于依申請(qǐng)公開(kāi)范圍后，才可對(duì)申請(qǐng)人是否構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行審查。在審查時(shí)應(yīng)注意工作方式方法。在面對(duì)巨量申請(qǐng)和頻繁申請(qǐng)的問(wèn)題時(shí)，政府部門負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的工作人員，其本身應(yīng)訓(xùn)練有素。在回應(yīng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)掌握技巧與方法，以使得公眾能夠更好地理解信息公開(kāi)工作。一方面，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)積極與申請(qǐng)人進(jìn)行溝通，明確申請(qǐng)人究竟希望申請(qǐng)什么信息。當(dāng)申請(qǐng)過(guò)于寬泛或者需要復(fù)雜的檢索程序時(shí)，應(yīng)告知申請(qǐng)人，請(qǐng)其縮小申請(qǐng)的范圍。另一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)收到了關(guān)于某個(gè)主題的大量申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其歸為一類信息，以便提高工作效率。對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)幚斫Y(jié)束時(shí)，應(yīng)及時(shí)將處理結(jié)果上網(wǎng)公示，向大眾公開(kāi)，避免其他人提出同樣的申請(qǐng)。此外，行政機(jī)關(guān)還可以嘗試采用平行信息處理程序，將申請(qǐng)人的申請(qǐng)根據(jù)復(fù)雜程度區(qū)分為簡(jiǎn)單的、指向明確的申請(qǐng)和復(fù)雜的、指向模糊的申請(qǐng)，并分別采取不同的處理方式。應(yīng)優(yōu)先處理簡(jiǎn)單的、指向明確的申請(qǐng)，以免因優(yōu)先處理復(fù)雜的申請(qǐng)，致使處理效率下降導(dǎo)致簡(jiǎn)單的申請(qǐng)也長(zhǎng)時(shí)間得不到回復(fù)。工作人員應(yīng)告知申請(qǐng)人當(dāng)其提出的申請(qǐng)?jiān)矫鞔_，則被回復(fù)的速度也將越快。而當(dāng)申請(qǐng)人拒絕提交簡(jiǎn)單、明確的申請(qǐng)，執(zhí)意大量、反復(fù)提起復(fù)雜的、范圍廣泛的申請(qǐng)時(shí)，則可能遭致提交的申請(qǐng)被延后處理等后果。

(四)完善配套收費(fèi)機(jī)制

為應(yīng)對(duì)實(shí)踐中存在的惡意地濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題，可參考美國(guó)、日本等國(guó)家的做法，運(yùn)用收費(fèi)制度對(duì)這類行為進(jìn)行適當(dāng)規(guī)制。如美國(guó)在《信息自由法》中設(shè)計(jì)了一種“預(yù)付費(fèi)用”的制度來(lái)限制非正常申請(qǐng)行為。其內(nèi)容為：“任何機(jī)關(guān)不得預(yù)先收取任何費(fèi)用，除非申請(qǐng)人以前有過(guò)未及時(shí)付費(fèi)記錄，或收費(fèi)超過(guò)250美元的?！?U.S.Code,Title 5,Chapter 5,Sec.552(a)(4)(A)(V).日本《行政機(jī)關(guān)保有的信息公開(kāi)法》第16條也規(guī)定了根據(jù)政令之規(guī)定，信息公開(kāi)申請(qǐng)人在實(shí)際費(fèi)用范圍內(nèi)，有繳納相關(guān)手續(xù)費(fèi)的義務(wù)。當(dāng)申請(qǐng)人在短時(shí)間內(nèi)提起大量的信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，可相應(yīng)地通過(guò)累進(jìn)費(fèi)率機(jī)制對(duì)其進(jìn)行預(yù)付收費(fèi)，以保證收費(fèi)制度的設(shè)計(jì)科學(xué)、合理，不至于因收費(fèi)導(dǎo)致不當(dāng)?shù)靥岣咝畔⒐_(kāi)申請(qǐng)的門檻。具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由政府信息公開(kāi)主管部門會(huì)同國(guó)家財(cái)政主管部門牽頭制定。在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)綜合考慮收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)人的權(quán)利行使行為可能具有的影響。一方面要對(duì)非正常申請(qǐng)行為進(jìn)行必要的限制，例如規(guī)定申請(qǐng)達(dá)到一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)后，開(kāi)始收取費(fèi)用，同一主體申請(qǐng)量越大，則超出部分收取的費(fèi)用相應(yīng)越高。另一方面，應(yīng)對(duì)符合一定條件的申請(qǐng)人提供減免費(fèi)用的服務(wù)，避免不當(dāng)?shù)厍趾φＩ暾?qǐng)人的權(quán)益。

薛志遠(yuǎn)，中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)博士研究生。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)研究》(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDA018)的階段性成果。