基層政府財政資金支出管理與績效評價初探

王明明

摘要：近年來，基層政府及行政事業(yè)單位管理的財政資金越來越多，財政資金支出管理得到規(guī)范和加強，但財政資金高效使用的理念尚未真正深入人心，財政支出結(jié)構(gòu)不均衡、行政成本過高、財政資金低效使用甚至揮霍浪費現(xiàn)象仍大量存在，財政和審計等部門對財政資金的績效評價尚處于較低水平。本文從體制、法律、主觀意識等層面入手，就如何優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益，創(chuàng)新績效評估模式，提高財政支出管理水平，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：財政資金；支出管理；績效評價

財政資金是指各級財政及主管部門下?lián)芑蛴善渌斦再Y金、資產(chǎn)或權(quán)力衍生的，維持行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)或指定專項用途的財政性資金。隨著經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、財政實力逐年提高，財政資金支出規(guī)模不斷擴大，財政專項資金的績效評價實踐也取得了一定成績，資金績效意識在行政事業(yè)單位中初步確立。然而，由于監(jiān)管體系的不夠完善和資金安排的相對混亂，財政資金管理仍有許多不規(guī)范之處，績效評價仍處于較低水平。

一、基層政府及部門財政資金管理的現(xiàn)狀

（一）財政預(yù)算安排不夠細化和科學

基層財政部門預(yù)算編制不夠細化，編預(yù)算時，有的資金只分類到款，未明細到科目，有的非定額支出下無明細項目名稱和內(nèi)容，有的部門預(yù)算被削減后卻沒有詳細的批復，未能說明保留的項目內(nèi)容和明細；同時，預(yù)算安排不夠科學，每到年底有的單位存在大量結(jié)余年底突擊用錢，導致部門分配不均，從而第二年競相多報預(yù)算；預(yù)算撥付也不盡不夠合理，造成大量結(jié)余沉淀于部門，財政的宏觀調(diào)控能力受到嚴重削弱，預(yù)算剛性也大打折扣。

（二）專項資金重復補助多頭撥付

由于重復補助，多頭撥付，很多部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)管的專項資金名目繁多，導致管理較為混亂，上級或主管部門各自為政，各安排各的資金，各項目重復或相近程度高，致使專項資金之間不斷調(diào)整、相互擠占，大量非專項支出擠入專項資金開支，許多資金來源項目和跨年度項目的累計支出難以加總，具體文件內(nèi)容和要求無法查考，除了財政部門撥付外，絕大多數(shù)單位都未按專項資金管理規(guī)定對其他來源資金實行專賬核算，幾乎都在往來款掛賬列收列支。

（三）支出結(jié)構(gòu)不均衡

一是申請環(huán)節(jié)。為了申請到資金，夸大或虛報投資額，甚至出現(xiàn)先申請資金，再尋找項目或謊報項目的現(xiàn)象。二是撥付環(huán)節(jié)。分批多次撥付，撥付不夠及時，導致財政資金效益未能發(fā)揮，國家政策目標難以實現(xiàn)。三是使用環(huán)節(jié)。財政資金的很大一部分用于維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)，承擔行政成本支出，真正用于專項的公共財政支出比例欠高，支出結(jié)構(gòu)不均衡。四是監(jiān)管環(huán)節(jié)。人大、監(jiān)察、審計、財政等部門的監(jiān)管內(nèi)容還停留在真實性合規(guī)性上，對資金使用績效評價尚在淺表階段，績效評價流于形式。

（四）評價指標體系缺失

一是法律規(guī)范缺失。資金績效評價工作體系不健全，迄今為止，除財政部于2009年6月出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》外，尚無其他全國性的關(guān)于績效評價方面的法律法規(guī)。二是績效理念缺失。相關(guān)部門對資金使用對績效評價工作的認識不夠，績效評價甚至受到很多人為阻力，難以全面推廣。三是評價指標體系缺失。因為缺乏一套系統(tǒng)完整、行之有效的績效評價指標體系。

二、存在問題的原因分析

（一）財政預(yù)算安排不科學的原因

財政資金績效欠高與預(yù)算編制質(zhì)量不高、預(yù)算監(jiān)督不力有直接的關(guān)系，由于對預(yù)算編制的政策依據(jù)掌握不全不準，對預(yù)算部門基本情況掌握不細，預(yù)算管理的方法手段簡單，預(yù)算安排的零基預(yù)算方法未能真正采用，預(yù)算安排難以擺脫人情公關(guān)等問題的存在。在基數(shù)加增長的預(yù)算編制現(xiàn)狀下，一些單位爭相索要財政資金，財政部門大量日常工作忙于處理資金申請報告，沒有精力放在執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督資金使用和審核確定新項目可行性等重點方面。

（二）項目資金管理混亂的原因

一是承接單位重申請輕管理，項目承接單位重資金使用輕資金績效發(fā)揮，資金要來后視作可用財力的增多，而不是責任的加大；二是主管部門重撥輕管，項目主管部門只注重項目申請內(nèi)容，不驗證實質(zhì)，不注重過程，不考核結(jié)果，不評價績效，甚至成為人情往來；三是監(jiān)督部門監(jiān)管不夠，政府關(guān)注更多的是當年投入了多少資金，法定支出是否達到了比例，預(yù)算執(zhí)行率達到多少，審計部門不能參與預(yù)算編制和安排，時效性得不到保證。

（三）部門資金使用環(huán)節(jié)績效欠高原因分析

一些單位申報項目時，項目事先未經(jīng)過充分可行性論證，大多采用廣灑雨模式，財政資金難以促進大項目發(fā)揮優(yōu)勢，資金鏈條長，涉及部門多，很多項目當年不能實施。同時，專項和經(jīng)常性項目區(qū)分不夠或有的財政部門撥付的經(jīng)常性經(jīng)費不夠，導致擠占挪用，因此沒有實施也無法實施嚴格的限制和懲戒措施，再加上監(jiān)督不夠有力。囿于人員力量和專業(yè)限制，相關(guān)部門監(jiān)管無力，監(jiān)管方式只能采取事后突擊集中檢查，監(jiān)管內(nèi)容多為針對是否真實合規(guī)，評價標準更多的是不合時宜的舊規(guī)定舊辦法。

（四）績效評價水平較低原因分析

一是評價指標體系未能真正建立，績效評價尚處在淺表階段，發(fā)現(xiàn)績效不高也難以衡量和準確界定，使績效評價流于形式。二是有些資金撥款使用部門績效評價時，既負責資金分配，又負責資金績效評價，不相容職務(wù)未能分離，影響績效的公信力。三是評價結(jié)果未能充分利用。一方面只是就評價而評價，另一方面評價結(jié)果只是“作為借鑒或參考”，對評價績效差的沒有約束或懲戒，導致評價結(jié)果約束乏力。

三、基層政府財政資金支出管理與績效評價的基本思路

（一）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，從源頭提高預(yù)算管理水平

財政分配環(huán)節(jié)是財政支出管理源頭，財政資金使用效益好壞首先在于財政分配環(huán)節(jié)。首先財政部門要提高預(yù)算水平，政府及相關(guān)部門預(yù)算編制的規(guī)范性以及提高預(yù)算定額和支出標準制定的科學性，這是預(yù)算執(zhí)行效益審計順利開展的先決條件；其次加強監(jiān)管力度。加強對財政性資金的追蹤問效；最后明確監(jiān)督重點。要提高監(jiān)督水平，改變監(jiān)督重點，審計部門要前移審計關(guān)口，參與預(yù)算編制的審核。

（二）建立專項資金及項目管理庫，提高資金使用效益

建立“專項資金及項目管理庫”，即由各級財政資金管理部門將接受或要求補助的單位名稱、項目名稱及主要內(nèi)容、項目總投資及財政補助部門、項目實施時間及完成程度等基本情況列入項目管理庫，項目涵蓋期間一般為三到五年，內(nèi)容可包括某多為項目申報情況、實際補助情況、資金績效情況，正在實施項目進展情況，列入補助資金預(yù)算的項目情況。項目庫資源應(yīng)實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，由各部門共享。

（三）建立績效評價指標體系，強化財政支出績效評價

應(yīng)制定系統(tǒng)的績效評價標準及準則，對評價對象、目的、程序以及報告基本形式等逐一規(guī)范，在對項目實施檢查評價之前制定一套周密細致、行之有效的檢查評價方案，同時整合監(jiān)察、財政、審計各部門的內(nèi)外資源，積極培養(yǎng)和抓緊現(xiàn)有人員的培訓，嘗試外聘有關(guān)專家。在評價結(jié)果方面公開共享，可以參照經(jīng)濟責任審計模式，建立人大、政府牽頭，包括財政、審計等各有關(guān)部門參加的績效評價聯(lián)席制度。

（四）出臺規(guī)范制度標準，嚴控浪費違規(guī)現(xiàn)象

對會議費、招待費、差旅費的報銷標準、附件要求等要有明細規(guī)定，對超支的堅決應(yīng)不予列支；嚴格按政府收支科目分類列支，列支范圍不準混淆；嚴格國庫集中支付制度，加大直接支付方式的比重，嚴格控制大額現(xiàn)金支取。將資金管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合，財政等部門應(yīng)貫徹全部政府性資金資產(chǎn)理念，將各單位所有來源的收入和支出全部納入統(tǒng)計和監(jiān)督范疇，并堅持財務(wù)公開制度，提高違規(guī)成本，將績效考評結(jié)果和審計整改結(jié)果納入單位和領(lǐng)導干部個人目標考核，違紀違規(guī)的要追究經(jīng)辦人和分管負責人的責任，扣發(fā)個人考核獎等，并在本地區(qū)內(nèi)網(wǎng)上公開。

（五）發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，實行真正的內(nèi)行監(jiān)督

以公共部門行政管理成本為審計重點開展行政成本審計，關(guān)注財政支出結(jié)構(gòu)安排上是否符合公共財政要求，避免財政支出的越位或缺位的現(xiàn)象，并以財政轉(zhuǎn)移支付資金和各級政府安排專項資金為審計重點，突出?？顚Ｓ茫瑖婪蕾Y金流失，致力發(fā)揮其最大的社會效益。同時，將公共投資建設(shè)項目為審計重點，圍繞建設(shè)項目的立項是否科學、管理是否健全、進度是否及時、以及成本是否合理等四個方面的開展全方位監(jiān)督，最大限度提高資金使用效益。

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（作者單位：杭州聯(lián)創(chuàng)投資管理有限公司）