政府購買公共體育服務的模式、問題及建議——基于蘇、浙、滬、粵等省市的調(diào)研

叢湖平，盧 偉

體育科學

政府購買公共體育服務的模式、問題及建議
——基于蘇、浙、滬、粵等省市的調(diào)研

叢湖平，盧 偉

基于蘇、浙、滬、粵等省市的調(diào)研，提取并概括了“獨立關(guān)系競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買、依賴關(guān)系非競爭性購買”等3種政府公共體育服務的購買模式；繼而，歸納了在政府購買公共體育服務過程中“改革內(nèi)生動力和制度供給不足”兩方面的主要問題；同時，從“政府價值取向、各主體利益沖突和公眾訴求”等方面解釋了產(chǎn)生上述兩大問題的原因；最后，針對上述分析提出4項優(yōu)化政府購買公共體育服務行為的建議。

政府購買;公共體育服務;購買模式;制度供給;社會體育組織

20世紀80年代，西方發(fā)達國家基于對公共品效益的再認識,開始嘗試政府購買方式配置公共品。經(jīng)過幾十年的實踐，此類改革在政府職能轉(zhuǎn)型、公共品供給途徑以及提升公共品質(zhì)量與效率等方面均呈現(xiàn)出明顯的正效應。由此，其逐漸成為國際性趨勢。十八屆三中全會頒布了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[22]，真正拉開了政府職能轉(zhuǎn)型的序幕。迄今為止，我國一些經(jīng)濟發(fā)達省份的體育局開始嘗試購買公共體育服務的實踐探索，獲得了一些成果并積累了相關(guān)經(jīng)驗。然而，不可否認，體育職能部門在購買公共體育服務的實踐探索過程中，仍存在著從意愿制度供給到實際制度供給之間的結(jié)構(gòu)性錯位，并由此導致了執(zhí)行虛化等問題，如購買行為的“內(nèi)部化”、承接方之間的不公平競爭等。如何進一步完善體育職能部門購買公共體育服務的效能已成為一個重要課題。為此，本研究基于對蘇、浙、滬、粵等省市體育局購買公共體育服務的實踐進行分類歸納，提取目前已采用的“購買模式”，并對實際執(zhí)行中購買行為所存在的主要問題及原因進行分析，最后提供進一步完善體育職能部門購買體育服務的優(yōu)化建議，為提升體育職能部門購買公共體育服務質(zhì)量和效益等方面提供研究支持。

1 研究對象方法

1.1 文獻研究調(diào)研

首先，通過相關(guān)期刊、學位論文等文獻以及公共服務、治理理論、制度創(chuàng)新等多學科理論，建構(gòu)合適的分析框架；其次，通過網(wǎng)絡獲得各種文件、資料，如昆明高原國際半程馬拉松、上海市民體育大聯(lián)賽等相關(guān)招標、中標公告，獲取政府購買公共體育服務的相關(guān)購買模式、程序與制度，為分析主要問題提供啟示。

1.2 訪談

共設計了3個訪談提綱，均采用半結(jié)構(gòu)訪談方式，分別針對公共體育服務的購買方(政府)、承接方(社會體育組織與市場組織)、公眾等3個直接相關(guān)利益主體進行訪談。購買方訪談指標主要包括：購買的主要內(nèi)容、購買方式、政府投入、投入產(chǎn)出比、制度環(huán)境、政府購買對體育職能部門權(quán)限及利益的影響、體育職能部門對待政府購買的態(tài)度、體育職能部門管理能力以及運行機制(需求表達與決策、競爭、激勵、監(jiān)督、評估等)；承接方訪談指標主要包括：對待政府購買的態(tài)度、對體育職能部門的管理能力的評價、承接方公共服務能力的評價、對政策的需求、對運行機制的評價等；公眾訪談指標主要包括：對待政府購買的態(tài)度、需求與利益表達的意愿與渠道、對第三方提供公共服務的滿意度及需求匹配度評價、對參與公平度的評價等。

表 1 本研究調(diào)研區(qū)域及訪談對象Table 1 Research Area and Interviewee

2 政府購買公共體育服務的主要模式及比較

2.1 政府購買公共體育服務的3種模式

通過對廣東、上海、江蘇、浙江等4省市的實地訪談調(diào)研，以及獲取北京、云南、湖北、江西等省市的相關(guān)網(wǎng)絡文獻資料查閱，發(fā)現(xiàn)近年來，上海、江蘇、廣東、浙江、北京、湖北、江西、云南等地均已嘗試政府通過購買公共體育服務實現(xiàn)資源配置的實踐活動；主要內(nèi)容包括業(yè)務培訓、群體賽事、健身活動、場(館)設施開放、場(館)設施建設與維護、國民體質(zhì)監(jiān)測與指導等方面。由于不同城市的各類需求不同，在政府實施購買服務的內(nèi)容選擇上也不盡相同。如，上海、常州、張家港、泰州、南昌、萍鄉(xiāng)等地區(qū)在“全民健身大聯(lián)賽”“市民大聯(lián)賽”和“社會體育組織自行開展活動賽事”等方面實施了政府購買措施；又如，昆明、杭州和廣州、泰州、南昌、萍鄉(xiāng)等地在“馬拉松等大型賽事”或“公眾健身活動”采用了政府購買方式；在上海、常州、泰州等城市“各類業(yè)務培訓類”通過政府購買方式實現(xiàn)；再如，廣州、湖北、無錫等地在運動場(館)設施服務方面也采用政府購買手段為民服務。

以“政府購買具體的操作方式與過程”為基本判據(jù)，以“購買方(政府)、承接方(社會體育組織與市場組織)、公眾”的訪談結(jié)果為歸納依據(jù)，可以將上述省份政府購買公共體育服務概括為3種模式，即獨立關(guān)系競爭性購買模式、獨立關(guān)系非競爭性購買模式和依賴關(guān)系非競爭性購買模式(圖1)。

2.1.1 獨立關(guān)系競爭性購買模式

獨立關(guān)系競爭性購買模式是指，政府與承接方之間的關(guān)系不存在依附性，政府通過公開競爭的方式選擇合適的社會組織來承接公共服務。該模式的主要特點：1)政府與承接方之間是獨立關(guān)系，不存在人事、資金、資源等方面的依賴；2)政府與承接方按照購買訂單、合同落實各自的責任、權(quán)力和利益；3)服務承接方具有技術(shù)、管理、組織等相關(guān)能力資質(zhì)，除了承接政府購買項目之外，還可以為社會公眾、市場提供其所需的公益或有償服務。該模式的典型案例為“2015年上海市市民體育大聯(lián)賽”。

圖 1 政府購買公共體育服務的3種模式圖Figure1. Three Modes of Government Purchasing Public Sports Service

“2015年上海市市民體育大聯(lián)賽”以公眾投票方式設置了50個賽事項目，聯(lián)賽招標委托第三方公司——上海申權(quán)招標咨詢有限公司進行，采用“單一來源采購”和“競爭性談判”2種招投標方式[20]。市級體育協(xié)會有辦賽意愿的聯(lián)賽正式項目均采用“單一來源采購”談判方式，共有42家單位通過“單一來源采購”獲得聯(lián)賽承辦資格，還有14家單位則需通過“競爭性談判”競爭其余9個申報項目。市體育局支持經(jīng)費采用分期撥付的方式，將根據(jù)承辦方的服務績效評估結(jié)果確定其可以獲得的總經(jīng)費。同時，委托專業(yè)的第三方績效評價機構(gòu)——上海玄鑰管理咨詢有限公司從“社會動員力度”“社會合作深度”“社會宣傳廣度”“社會滿意程度”和“資金運作規(guī)范度”5個方面，對大聯(lián)賽各承辦方進行綜合性的考核和評價。上海市市民體育大聯(lián)賽部分項目采用“競爭性談判”方式，并且吸引了一定數(shù)量的企業(yè)參與競標，通過這些組織的加入，有利于提高大聯(lián)賽的辦賽水平，同時，也增強了參與競標的社會體育組織的市場意識和競爭能力。

圖 2 上海市市民體育大聯(lián)賽政府購買模式圖Figure 2. Government Purchase Modes of Shanghai Public Sports League

2.1.2 獨立關(guān)系非競爭性購買模式

獨立關(guān)系非競爭性購買模式是指，政府與承接方之間是獨立的、不存在依附性關(guān)系，但是，在服務承接方的選擇程序上，不是采用公開招標的方式，而是采用非競爭性的方式將服務直接委托給比較信任的單位。該模式的特點是：1)公共服務承接者具有較強的獨立性，雙方權(quán)責明晰，購買公共服務過程中政府只充當購買者和監(jiān)督者的角色；2)政府在購買公共服務過程中采用非公開競爭的協(xié)商方式，由政府將訂單合同直接委托給承接方[11]；3)承接方通常具有相對健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財務制度，能夠提供相對優(yōu)質(zhì)低價的服務。該模式的典型案例為“2015年昆明高原國際半程馬拉松賽”。

圖 3 昆明高原國際半程馬拉松賽政府購買模式圖Figure 3. Government Purchase Mode of Kunming Plateau Half Marathon

“2015年昆明高原國際半程馬拉松賽”，昆明市文體局通過該模式將賽事的組織與宣傳、市場開發(fā)、品牌提升等相關(guān)工作委托給智美文化(浙江)有限公司(該公司是我國第一家整體上市的體育文化產(chǎn)業(yè)的運營管理公司)[6]。由于智美公司在群眾賽事運作方面具有豐富的經(jīng)驗和良好的市場聲譽，明顯優(yōu)于其他競爭對手，故此次昆明市文體局采用單一來源采購方式，最終與智美公司簽約合作。實踐表明，智美公司制定的市場推廣宣傳方案，新運營模式突破了政府職能的一些局限性，讓賽事變得更精彩。

2.1.3 依賴關(guān)系非競爭性購買模式

依賴關(guān)系非競爭性模式是指，政府與生產(chǎn)者之間是一種依賴關(guān)系，服務合同、訂單是由政府直接委托給承接方，與其他潛在供給方不存在競爭關(guān)系。其特點：1)購買流程行政性強，承接者服從于政府的安排提供公共服務，在監(jiān)管和評估方面則依靠政府行政管理方式來執(zhí)行[15]；2)政府將公共服務職能有限轉(zhuǎn)移給社會體育組織，其仍然承擔較大部分責任[18]。依賴關(guān)系非競爭性購買模式是目前較為常見的一種形式。盡管有些社會組織完成改制，名義和制度上已經(jīng)是一個獨立組織，但其依然對政府形成依賴(部分社會體育組織剛從原體制中走出來，對政府仍存在“非制度性依賴”，即在資金、資源、組織發(fā)展等方面通過權(quán)威、私交、領(lǐng)袖魅力等非制度形式獲得，其表面上是獨立、自主的組織[7])，這些組織所承接的公共服務訂單一般不通過競爭性程序獲得。該模式的典型案例為“張家港市全民健身大聯(lián)賽”。

“張家港市全民健身大聯(lián)賽”就是采用依賴關(guān)系非競爭性購買模式，當然這些社會體育組織與政府之間的依賴關(guān)系也并不是一種純粹的依賴關(guān)系。全民健身大聯(lián)賽是張家港市全民健身的品牌活動，張家港市體育局根據(jù)當?shù)卮蟊婓w育群眾基礎(chǔ)以及當?shù)厣鐣w育組織的賽事承辦能力綜合考慮，決定2015年大聯(lián)賽設置籃球、足球、乒乓球、羽毛球和網(wǎng)球5個項目。張家港市體育局將5個項目分別委托給張家港市足球協(xié)會、籃球協(xié)會、網(wǎng)球協(xié)會、羽毛球協(xié)會和乒乓球協(xié)會等5個社會體育組織。這5個單項協(xié)會都是通過改制而來，對政府的依賴性還相對較大?？冃гu估和監(jiān)管的職責都由體育局承擔，監(jiān)管方式主要通過體育局相關(guān)負責人的賽事現(xiàn)場監(jiān)督以及單項協(xié)會提交的賽事總結(jié)報告。

圖 4 張家港市全民健身大聯(lián)賽政府購買模式圖Figure 4. Government Purchase Mode of Zhangjiagang Fitness League

2.2 政府購買公共體育服務模式有效性的比較

政府購買公共服務的有效性主要體現(xiàn)在：1)有利于提高服務質(zhì)量，提高公眾滿意度與需求匹配度；2)有利于增進各相關(guān)利益主體之間的公平度；3)有利于政府職能轉(zhuǎn)型；4)有利于促進社會體育組織的發(fā)展?；谝陨蠋讉€方面，并通過公眾訪談所獲評價材料，對各類購買模式的有效性進行初步比較(表2)。

表 2 政府購買公共體育服務模式有效性比較Table 2 Efficiency Comparison of Modes of Government Purchasing Public Sports Service

從表2可見，3種政府購買公共體育服務的有效性存在顯著的梯度差異，依賴關(guān)系非競爭性購買模式的有效性最低，獨立關(guān)系競爭性購買模式的有效性最高。

依賴關(guān)系意味著社會體育組織與政府不可能是一種平等合作的關(guān)系，無法自愿、平等地參與到購買公共服務中來；依賴關(guān)系導致政府在選擇服務承接方時更傾向于與其有依賴關(guān)系的組織，影響其他組織公平競標的機會。同時，由于依賴性社會體育組織，相對缺乏專業(yè)化管理資源和能力，影響公共體育服務的有效性；最后，依賴性社會體育組織由于缺乏激勵機制，導致其沒有提高組織績效、管理能力、造血能力的動力，影響其自身的發(fā)展。另一方面，這種政府購買行為只是形式上的購買，實際上并沒有將相關(guān)職能移至社會體育組織，政府依然承擔著主要責任，影響政府職能轉(zhuǎn)移的實現(xiàn)；同時，依賴關(guān)系非競爭購買模式也導致政策、經(jīng)費等資源集中于少數(shù)社會體育組織，影響其他社會體育組織的有效發(fā)展。

引入競爭機制就是為了通過價格和服務等方面的市場競爭，按照優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)則來選擇最具有效率的供應商。它有利于增強各競標方的競爭意識和創(chuàng)新動力，降低生產(chǎn)成本和提高產(chǎn)品服務質(zhì)量，使公眾和社會受益。各組織只有具備生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)低價的公共服務的相關(guān)能力，才有機會通過激烈的市場競爭獲得服務訂單，顯而易見，競爭性有利于提高生產(chǎn)績效和需求匹配度。競爭性購買模式中，政府與承接方之間幾乎不存在依賴性，這是公平競爭和公平合作的前提條件。服務承接方與政府是一種平等合作的關(guān)系，他們有機會平等地與政府協(xié)商公共服務的價格、內(nèi)容和提供方式等。從以上分析可以看出，獨立關(guān)系競爭性購買模式是最規(guī)范、最能發(fā)揮市場機制作用的模式，應成為政府購買公共體育服務的選擇取向。

3 政府購買公共體育服務存在的主要問題

近年來，隨著政府職能改革的推進，國務院連續(xù)出臺多個政府購買公共服務相關(guān)文件，表明了加快推進政府購買公共服務的態(tài)度。改革創(chuàng)新的動力來源于內(nèi)、外兩個部分，即內(nèi)生動力來自體育職能部門自身的主動意愿和動力，外生動力則是來自中央政府的政策推動力以及來自社會公眾及輿論的壓力等?，F(xiàn)階段的主要問題如下：

3.1 改革創(chuàng)新內(nèi)生動力不足

現(xiàn)階段，國家層面和公眾需求的外生動力強勁,但體育職能部門的內(nèi)生動力卻明顯不足，政府購買公共體育服務存在兩個方面的問題：

1.政府購買服務的內(nèi)容范圍有限。目前，政府購買公共體育服務還剛剛起步，仍處于地方政府自發(fā)試點階段。一些地方出臺了政府購買公共服務的指導性意見，但對具體購買范圍并未作出相關(guān)規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)還只是嘗試性或者象征性的進行政府購買，所涉及的項目和內(nèi)容還較少，主要包括體育賽事與活動、體育場(館)開放等方面，大部分項目并未納入政府購買范圍之內(nèi)，例如，一些公共體育服務重大項目依然由政府直接進行生產(chǎn)和供給，并未將這部分權(quán)力和利益釋放出來。并且這些試點也僅限于部分發(fā)達地區(qū)，而大部分欠發(fā)達地區(qū)尚未啟動，覆蓋地區(qū)還不廣[19]。整體來說，政府購買公共體育服務還處于零星的試點階段，數(shù)量和層次都還有待提高。由于購買范圍和數(shù)量有限，使得公眾體育需求并未得到有效滿足，社會體育組織的作用也未得到充分發(fā)揮。

2.購買行為的“內(nèi)部化”。政府購買公共服務，應由獨立于政府之外的社會體育組織和市場組織作為賣方來承接公共服務的供給工作，其本質(zhì)上是一種市場交易。政府購買公共體育服務是體育職能部門權(quán)力釋放的一個重要表現(xiàn)，通過政府購買的形式改變政府集公共資源的擁有者、配置者、消費者三者為一體、公共資源分配不公平、配置效率低下等一系列問題。在實際操作過程中仍然存在體育職能部門對政策采取“選擇性適應”現(xiàn)象。諸如，部分的社會體育組織并非獨立自主的單位，而是依附于政府部門，甚至有一部分社會體育組織是為了承接政府購買訂單而專門成立的。購買的“內(nèi)部化”致使社會體育組織成為了政府部門的延伸，社會體育組織實質(zhì)上是政府的下屬單位，這樣就導致公共體育資源的配置行為依然還是政府意志的體現(xiàn)，無法改變資源配置的傳統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)。

3.2 改革過程中制度供給不足

2014年12月，財政部、民政部、國家工商總局等3部門聯(lián)合下發(fā)了《政府購買服務管理辦法(暫行)》(下文簡稱《辦法》)的通知，《辦法》規(guī)定了政府購買服務的基本原則，以及購買方和承接方需要具備的基本條件、購買內(nèi)容、指導目錄、購買方式與程序、預算與財務管理、績效和監(jiān)督管理等內(nèi)容?！掇k法》為政府購買公共體育服務提供了一定的指導和規(guī)范[1]，體現(xiàn)了中央政府的意愿制度供給。由于新制度必須通過各級地方政府部門予以執(zhí)行，而各級政府與中央的目標函數(shù)和約束條件方面非完全一致，從而導致了實際制度供給與意愿制度供給的偏差，地方體育行政部門在具體制度設計和制度安排方面表現(xiàn)出供給不足和執(zhí)行不力。

1.需求表達的決策制度缺乏。政府購買公共體育服務必須建立合理的需求表達機制，在充分獲取公眾需求信息的基礎(chǔ)上，形成資源配置的決策。在目前體制轉(zhuǎn)型的過程中，公眾需求表達與決策機制尚未形成，加之地方體育行政部門需求的多元化，購買服務的項目選擇和效益呈現(xiàn)選擇更多地體現(xiàn)在部門的利益選擇或形象工程的意義上。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分城市政府購買公共體育服務體系中未將公眾需求納入規(guī)定流程，存在隨意決策的現(xiàn)象。諸如，有些城市每年花數(shù)百萬或上千萬元資金舉辦場面宏大的“全民健身大賽和市民大聯(lián)賽”，由于項目設置與公眾的實際需求之間不完全吻合，致使一些競賽項目“少人化”現(xiàn)象；又如，政府購買大眾體育健身場地與設施，各地多為功能單一的健身路徑，常年閑置，形成資源的低效率。同時，調(diào)研中還反映出“一直以來群眾體育缺乏科學指導的現(xiàn)象”未得到解決，政府購買公共體育服務并沒有較好地滿足公眾的多樣化、個性化需要。體育職能部門往往根據(jù)自身的利益需求來進行公共體育服務供給，傾向于購買一些操作簡單、政績明顯、責任小的項目。

2.公平競爭制度不完善。在對4省市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方體育行政部門在購買公共體育服務實踐中，有一半以上的項目未采用公開招標方式競標。在非競爭性購買過程中，體育職能部門存在以部門偏好或管理者社會關(guān)系來選擇承接方的現(xiàn)象；在獨立關(guān)系競爭性購買中，也存在競標程序不夠規(guī)范，信息不夠透明等問題。政府購買公共服務就是期望通過市場競爭的方式提高效率，降低成本，公共服務外包的效率收益主要源于競爭范圍的擴大[8]。另外，還有一些名為公開招標的項目，但實際上以陪標形式達到非公平競爭的目的。這些不公平競爭的行為，既損害了政府購買公共體育服務的公平性，也大大影響公共服務的質(zhì)量和效率。

3.監(jiān)督、評估制度供給不足。因為委托人與代理人雙方之間存在著利益不一致性和信息不對稱，從而產(chǎn)生了委托代理問題，所以，在政府購買公共體育服務的過程中，必須要對承接方提供服務的數(shù)量、質(zhì)量、公平性等進行監(jiān)督，以確保其能按質(zhì)按量的完成任務，保障公眾利益。政府作為購買方需要承擔監(jiān)督的主要責任，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方體育行政部門基本上還是采用傳統(tǒng)的監(jiān)督方法，如，不定期檢查或由承接方事后提交一份總結(jié)報告；少數(shù)地方體育行政部門對承接方完成工作情況一無所知，存在監(jiān)督嚴重缺位的現(xiàn)象。

4 政府購買公共體育服務的問題成因分析

4.1 體育職能部門的價值取向

政府價值取向是指，政府作為行政主體，在履行各項行政職能時持有的態(tài)度與傾向[16]。多年來,我國體育職能部門在計劃配置資源的思想觀念影響下，習慣于通過行政指令來配置公共體育資源。這種剛性價值取向成為政府購買公共體育服務產(chǎn)生問題的重要原因之一。

在以“競技體育”為主導的大背景下，體育職能部門在公共體育資源配置上的問題往往被忽視?！敖鹋啤毙б嬗滞ㄟ^政績考核的方式嵌入到地方體育行政部門職能中，體育官員仕途主要依賴其政績考核的表現(xiàn)[21]。近幾年來，盡管中央政府的政策導向已明顯地向大眾體育服務和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜，然而，在長期“競技體育”考核制度的偏好驅(qū)使下，地方體育行政部門官員的剛性價值取向難以在短時間內(nèi)做出結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。因此，在地方體育行政部門的效用函數(shù)中，公共資源配置效率的重要性遠遠不及競技體育，自然會忽視政府公共服務的保障和制度建設。另一方面，我國體育公共資金管理制度的不完善(公共服務成本-收益的軟約束，即使效率低下，也很難被追責)，也助長了體育職能部門以己偏好進行制度供給的行為[12]，由此導致缺乏優(yōu)化資源配置的動力，剛性價值取向難以得到扭轉(zhuǎn)。

4.2 各類主體之間的利益沖突

政府是推動改革的第一行動集團。雖然中央政府具有較強的推動改革的意愿，但政策落地還需要處于執(zhí)行層的各級體育職能部門，其觀念和態(tài)度對于政府購買公共體育服務改革具有重要影響，決定其態(tài)度和觀念的重要因素又是公共利益與體育職能部門、個人利益之間的關(guān)系。根據(jù)諾斯悖論，即政府同時存在兩個基本目標，1)政府部門和個人的租金最大化；2)降低社會交易成本，促使社會效益最大化[5]。很明顯這兩個目標之間存在著嚴重的沖突，公共體育服務制度必須由政府提供，其實質(zhì)是公共服務權(quán)益的再分配，這將會打破原有的利益結(jié)構(gòu)，造成體育職能部門既得利益的損失，形成利益沖突。

1.政府官員的利益沖突。政府購買公共體育服務是政府有計劃推動的一種自我改革，而自我變革就意味著政府官員需要放棄部分既得的利益，服從大局，促進社會利益的最大化[2]。隨著政府購買的進一步深入，必然要觸及體育職能部門和官員的原有利益，但是，政府官員作為一個社會個體，也天然具備自利性，也具有“經(jīng)濟人”的理性和自身的利益訴求，絕大部分政府官員都不會主動放棄其既得利益[14]。如果大量的公共服務被外包出去，各類資源和權(quán)力必將調(diào)整，直接影響其可能獲得的收益。因此，會選擇必要的辦法強化現(xiàn)有制度，減緩新制度、新政策的推進速度。

2.體育職能部門的利益沖突。在原有的公共體育服務供給機制中，體育職能部門集公共體育資源的擁有者、分配者和消費者三者為一體，壟斷了公共體育服務的各種權(quán)力和利益[23]。為了鞏固其既得利益，從而使得部門職責具有利益化傾向，偏離其本來的“公共利益”導向，進而與公共利益產(chǎn)生了沖突[4]。政府購買公共體育服務的改革意味著公共權(quán)益的重新分配，政府部門權(quán)力的釋放，其必然要打破已經(jīng)形成的利益結(jié)構(gòu)。基于部門的自利性規(guī)則，體育職能部門可能會對這種權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)的再調(diào)整感到不滿，對政府購買制度的推廣采取消極甚至抵制態(tài)度。由于利益沖突的存在，地方體育職能部門缺乏推動政府購買的內(nèi)生動力，相應的政府購買公共體育服務的制度供給和政策執(zhí)行力度就會嚴重不足。

4.3 公眾訴求無法進入決策機制

政府購買公共體育服務的改革是一種自上而下的制度變遷活動，盡管政府是制度供給的決定方，非政府主體對制度創(chuàng)新需求也是政府制度供給時需要考慮的一個重要變量。一般來說，非政府主體的制度需求表達越強烈，越有組織性，就越容易被政府在制度調(diào)適時予以考慮。

我國公眾在對公共體育服務的利益需求表達上存在局限性，參與決策意識較弱。1)長期以來，公眾存在一種觀念，即公共服務決策是政府的事情，自己只能被動接受政府制定的政策，故利益訴求和參與決策的意愿不強；2)由于公眾呈分散的個體狀態(tài)，缺乏能夠代表公眾利益的正式組織，故個體單獨進行利益訴求時則無法獲得有效的影響力，而難以被納入政府公共體育服務的決策函數(shù)中。

5 優(yōu)化政府購買公共體育服務行為的建議

5.1 構(gòu)建政府購買公共體育服務問責制度

問責制度是對政府履行責任的保障機制和責任履行不到位的追究機制，其具有很好的負激勵作用。

1.建立規(guī)制政府購買公共體育服務的制度，明確界定政府的責任及問責依據(jù)。在調(diào)研中,盡管有些地區(qū)已出臺了政府購買公共體育服務的相關(guān)規(guī)定,但在體育職能部門的責任和權(quán)力等重要條款上彈性較大,只規(guī)定了“第一性義務”，很少規(guī)定“第二性義務”,對濫用自由裁量權(quán)，變通執(zhí)行等沒有給定明確的問責制度。因此,建立制度層面的問責機制是提高政府購買公共體育服務有效性的重要手段之一。

2.完善政府購買的監(jiān)督機制。該監(jiān)督機制包含兩方面的內(nèi)容:1)政府內(nèi)部監(jiān)督,即嚴格紀檢、審計等部門的監(jiān)督，對政府購買資金的真實、合法和效益情況，依法進行審計監(jiān)督，形成權(quán)力制約，對尋租、腐敗和浪費財政資金等行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究，對工作人員進行有效的權(quán)力約束和負向激勵;2)社會監(jiān)督,即在建立信息披露制度的基礎(chǔ)上(利用政府網(wǎng)站、新聞媒體、微信、微博等渠道,公開公共體育服務項目標準、預算、服務質(zhì)量、服務內(nèi)容、資金使用等)，讓公眾對政府部門行為作出評判，提高公眾參與監(jiān)督的積極性和效率。

5.2 建立政府購買公共體育服務過程的公平機制

建立“公開發(fā)布、競標資格審定、競標，再到服務執(zhí)行監(jiān)督、評估、激勵”標準流程規(guī)則,形成公平機制。每個流程均以公開透明為原則，采用多元主體共同參與的方式，確保公平性。政府購買公共體育服務至少包括以下5個流程。

1.建立公共服務需求調(diào)研制度。公眾的體育需求是資源有效供給的基本前提。因此，公眾體育需求調(diào)查工作是政府購買服務行為的重要程序。在公眾需求表達過程中，建立多主體平等協(xié)商的“公共體育需求”的決策機制，使政府的決策與公眾的利益需求更好的契合。

2.建立服務項目招投標制度。政府購買服務的核心在于引入競爭機制、確保招標過程的公平競爭狀態(tài)，提高有效性。具體體現(xiàn)在兩個方面：1)競標資格的公開審核制。按照《中華人民共和國政府采購法》的要求審核參與競標者的資質(zhì)，并及時向社會公開參與者的資質(zhì)、招標項目等各類信息，接受大眾監(jiān)督；2)公共體育服務競標過程的公平性。建立由專家、公眾、媒體、政府官員等組成的評估專家小組，依據(jù)綜合競標結(jié)果確定中標者的制度，保證過程的公平性。若遇到委托方式實現(xiàn)政府購買服務時，建立第三方評估制度，并公開各類信息，以提保證公正性、客觀性和專業(yè)性。

3.建立生產(chǎn)過程的監(jiān)督制度。建立雙層監(jiān)督機制可保證體育公共品生產(chǎn)過程的質(zhì)量。第1層是財政部門和體育行政部對承接方資金使用的規(guī)范監(jiān)督；第2層是體育行政部門和公眾對公共體育服務產(chǎn)品生產(chǎn)的質(zhì)量進行監(jiān)督。公眾作為承接方的直接服務對象，公眾有權(quán)力也有義務督促承接方改進服務質(zhì)量。引入具備專業(yè)素質(zhì)的第三方監(jiān)管機構(gòu)參與產(chǎn)品生產(chǎn)過程的質(zhì)量監(jiān)督，提高監(jiān)管的科學性、專業(yè)性。

4.建立服務績效評估制度。政府購買公共體育服務的績效評估主體同樣應該多元化，包括政府機構(gòu)評估和社會評估以及第三方評估[10]。涉及到專業(yè)性的服務績效評估，政府和公眾面臨專業(yè)知識不足的問題，因此，對金額大、專業(yè)性強的項目要引入第三方評估機構(gòu)，以提高評估的客觀性和專業(yè)性。

5.建立績效激勵制度。激勵措施可以包括合同內(nèi)的激勵和合同外的激勵兩部分。合同內(nèi)的激勵，可以根據(jù)考核結(jié)果的不同等級，給予相應的分檔付酬的經(jīng)濟激勵；對于評估結(jié)果較差的組織，進行負向激勵，如限期整改、中止項目等。合同外的激勵，包括延長合同續(xù)期、考評結(jié)果可以作為評定公共服務承接方資質(zhì)、信用等級的依據(jù)，促進公共體育服務承接方市場的優(yōu)勝劣汰、良性發(fā)展。對于體育職能部門，也需建立激勵機制。將政府工作人員的獎懲、晉升與政府購買工作績效掛鉤[3]，加強其行使各項政府購買工作職責的動力，減少可能出現(xiàn)的逆向選擇和道德風險。

5.3 加快社會體育組織的實體化、獨立化

在政府購買公共服務過程中，社會組織是生產(chǎn)公共服務的重要主體。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前有資質(zhì)的社會體育組織較少，在項目招標時，常常存在符合競標資質(zhì)的社會體育組織無法達到公開招標基本數(shù)量要求的現(xiàn)象。因此，加快社會體育組織實體化、獨立化進程已成當務之急。1)應賦予社會體育組織獨立的合法地位，加快其登記管理改革，降低社會體育組織登記的門檻；2)確立政府與社會體育組織的平等關(guān)系，從政策法律上賦予社會體育組織更多的自治權(quán)，同時建立社會體育組織的自律機制，明確社會體育組織應有的權(quán)利和責任，為其創(chuàng)造自由發(fā)展的空間。 5.4 體育職能部門服務型文化建設

文化與制度是相互交融和影響的，行政文化作為一種非正式制度，它既可以推動改革的進行，也可以阻礙改革[17]。從傳統(tǒng)的公共服務供給機制向政府購買公共體育服務轉(zhuǎn)變的過程，也是從管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的過程，服務型政府理念為政府購買公共體育服務政策提供了新的價值導向[9]。根據(jù)文化的三層次理論，服務型政府文化的建設需要從精神文化、制度文化、行為規(guī)范文化等3個方面著手[13]：在精神文化建設方面，以“以人為本”的理念和人民需要為基點，培養(yǎng)政府工作人員正確的價值觀；在制度文化建設方面，引入文化建設績效考核制度，提高政府工作效率和質(zhì)量；在行為規(guī)范方面，政府官員應該起標桿作用，其言行舉止體現(xiàn)了政府文化，政府官員主動轉(zhuǎn)變作風，符合服務型政府要求的行為規(guī)范文化，也對提升政府購買公共體育服務的有效性提供支持。

6 結(jié)束語

目前我國政府購買公共體育服務主要存在3種模式——“獨立關(guān)系競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買、依賴關(guān)系非競爭性購買”，從實際運行效應來看，“獨立關(guān)系競爭性購買”是資源配置效率最佳的模式。在實際操作過程中，這3種模式均存在著兩大共性問題，即“改革內(nèi)生動力和制度供給不足”，究其原因，又可以歸納為“政府價值取向、各主體利益沖突和公眾訴求”等幾大因素。為了優(yōu)化政府購買行為，提升其效益，必須加快推進問責機制、公平機制建設，以及社會體育組織的實體化和獨立化、體育職能部門服務型文化建設，這是當下及未來的一種必然選擇。

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Modes,Problems and Suggestions of Government Purchasing Public Sports Service——Based on the Research of Jiangsu,Zhejiang,Shanghai and Guangdong

CONG Hu-ping,LU Wei

Based on the research of some provinces and city such as Jiangsu,Zhejiang,Shanghai and Guangdong,three modes of government purchasing public sports service are summarized as competitive independent purchase,non-competitive independent purchase and non-competitive dependencies purchase.Then,the author concluded that there exist two problems:lack of reforming endogenous impetus and institution supply.Meanwhile,the author makes an explanation about them from the perspective of governmental value orientation,stakeholders’ conflict of interest and public demands.Finally,the author puts forward four suggestions on how to improve governmental purchase of public sports service.

governmentalpurchase;publicsportsservice;purchasemode;institutionsupply;socialsportsorganization

1000-677X(2016)12-0011-07

10.16469/j.css.201612002

2016-10-12；

2016-11-24

國家社會科學基金重大項目(14ZDB170)。

叢湖平(1959-)，男，山東海陽人，教授，博士研究生導師，主要研究方向為體育經(jīng)濟學、體育科學研究方法，Tel:(0571)88273473，E-mail:hpcong@zju.edu.cn；盧偉(1982-)，男，湖南平江人，在讀博士研究生，主要研究方向為體育經(jīng)濟學， E-mail:dale1205@163.com。

浙江大學 體育現(xiàn)代化發(fā)展研究中心，浙江 杭州 310028 Zhejiang University,Hangzhou 310028, China.

G80-05

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