儲建國 包涵川

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072）

自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與腐敗窩案的生成邏輯

儲建國 包涵川

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072）

在當(dāng)代中國政治生活中，腐敗常常以窩案的形式出現(xiàn)，它與政府當(dāng)中的自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)有關(guān)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)以自由裁量性、嵌套性以及一定條件下能夠非正式化運作為主要特征，它使得政商關(guān)系中的腐敗活動傾向于以各個主體之間相互配合的方式進行，還在一定條件下誘使官員為求晉升而層層行賄，形成人事腐敗窩案。面臨著強有力的外部激勵和控制，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)內(nèi)部可能會產(chǎn)生服務(wù)于官員私人非法利益目標的、以非正式手段維持的網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)是腐敗窩案的要素之一。未來的治理思路在于，對于自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)既限制又利用。

自由裁量權(quán)；嵌套結(jié)構(gòu)；腐敗窩案；反腐敗

一、中國的腐敗窩案何以生成

一般而言，腐敗是官員通過公共權(quán)力謀取私人利益的行為。該“公共權(quán)力-私人利益”的分析框架出自于世界銀行，并成為了目前全球最為通行的對于腐敗的定義之一，國內(nèi)的相關(guān)研究也多有采用。然而，這個定義在中國的具體適用性仍值得進一步探討，首先，要明確“利益”一詞的內(nèi)涵。腐敗不僅涉及到物質(zhì)收益，也經(jīng)常涉及到官員對于包括權(quán)力、地位、榮譽等各個方面的獲益；其次，這個定義沒有完全說明腐敗活動過程的特征。腐敗活動必須包含對正式規(guī)則的僭越。結(jié)合中國政體的特色，這種正式規(guī)則不僅要包括法律，顯然也應(yīng)包括黨紀和其他有關(guān)規(guī)定。就此來看，本文之中的腐敗可以被定義為官員憑借公共權(quán)力，以僭越法律、黨紀和其他有關(guān)規(guī)定的方式，謀取私人物質(zhì)利益和權(quán)力、地位等其他非物質(zhì)收益的行為。

當(dāng)今中國的反腐敗工作所要面對的基本現(xiàn)狀之一就是腐敗窩案多發(fā)，腐敗窩案也可以被稱之為集體腐敗、共謀式腐敗或者團伙式腐敗等，其中的一些大案諸如“郴州腐敗窩案”、“山東商人‘行賄日記’案件”、“山西官場地震”、“四川腐敗窩案”等成為了全社會熱議的焦點。通常來說，這種腐敗類型可以被定義為多名官員結(jié)成同盟、共同進行腐敗活動的行為，但是，這個定義仍有待于進一步深入探討。在現(xiàn)實當(dāng)中，中國的腐敗窩案常表現(xiàn)出以下特征（傅江景，2000；劉圣中，2005）：（1）腐敗窩案中不存在十分明確的“團伙利益”，各方多為一己之私展開腐敗活動；（2）腐敗窩案的官員網(wǎng)絡(luò)沒有明確的正式規(guī)則貫徹其中。相反，官員之間聯(lián)系松散，以非正式手段主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)運行。不存在類似于黑手黨（Mafia）一樣的嚴密規(guī)則化的組織形態(tài)。除此之外，Andrew Wedeman（2013）和段小力（2015）還發(fā)現(xiàn)商人也會配合官員進行腐敗活動。據(jù)此，對于本文涉及到的腐敗窩案而言，一個更為準確的并符合中國化的定義是，在商人或其他社會成員可能參與、配合的條件之下，多名官員為各自利益，按照非正式規(guī)則展開的合伙腐敗行為。就此來看，部門或單位腐敗行為（多以部門亂收費為主要特征，行為指向部門利益的腐敗類型），盡管也牽扯到了多名官員，但不構(gòu)成嚴格意義上的腐敗窩案，而且隨著稅費管理改革的逐步進行以及行政技術(shù)的進步，這種腐敗行為在中國已經(jīng)不斷減少（Kilkon Ko，2012），下面的討論也不再涉及到這種部門腐敗的類型。

那么，為什么中國會出現(xiàn)這種腐敗窩案？要回答這個問題，首先有必要關(guān)注對于腐敗成因的一般性探討，當(dāng)今揭示腐敗成因的研究，多數(shù)采用了三種比較主流的視角：（1）“尋租理論”。腐敗源于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中政府壟斷經(jīng)濟資源，刺激了經(jīng)紀人采用行賄方式獲取非法利潤，這是一種經(jīng)濟學(xué)的視角（倪星，1997；過勇、胡鞍鋼，2002等）；（2）“權(quán)力制衡”?！安皇苤萍s的公共權(quán)力必然腐化”成為了這種視角之下的一個經(jīng)典命題，據(jù)此，腐敗源于公共權(quán)力的濫用，這是一種政治學(xué)的視角（汪凱，2005；何增科，2008等）；（3）“委托-代理理論”。腐敗源于委托方的信息不充分從而難以監(jiān)督，以及由主觀和客觀條件造成的委托方和代理方的目標不一（程同順，2004；倪星，2009等），這是一種管理學(xué)的視角。這三種視角在廉政研究中應(yīng)用最多，各有特色，也具備相當(dāng)程度上的解釋力，但是他們較為籠統(tǒng)，只能概要地揭示腐敗的成因，卻顯然難以詳細說明腐敗為什么會以團伙合謀的形式發(fā)生。而專門針對中國腐敗窩案成因的論述，國內(nèi)外學(xué)界大概有四種解釋：（1）傳統(tǒng)的政治資源促成集體腐敗的發(fā)生。人情社會、差距格局和易受他人影響的心理取向?qū)е虏U散了腐敗行為（汪明亮，2011），“圈子文化”使得官員之間形成了恩護關(guān)系，促使腐敗窩案形成（儲建國，2014）。另外，Ling Li（2008）還指出，人情文化能夠降低腐敗的心理成本，使腐敗行為“正當(dāng)化”，集體腐敗以此邏輯是更加“合情理的”；（2）腐敗窩案產(chǎn)生于“利益同盟”。一些學(xué)者探討了“經(jīng)濟實體-政府部門”存在的共同利益關(guān)系，并認為這種同盟關(guān)系導(dǎo)致了大量官員和商人互動頻繁，并容易出現(xiàn)非法聯(lián)系，各方為各自利益從而合謀進行腐敗活動（劉圣中，2005；Shwan Shieh，2006；Jiangnan Zhu，2012等）；（3）腐敗窩案是“權(quán)力碎片化”的結(jié)果。相對獨立、封閉的權(quán)力單元構(gòu)成了特殊的權(quán)力配置基礎(chǔ)，這種獨立性和封閉性為合伙腐敗創(chuàng)造了條件（儲建國，2014）；（4）腐敗窩案的產(chǎn)生是“理性人”的權(quán)衡結(jié)果。Ting Gong（2002）和雷震（2013）先后指出官員在“成本-收益”權(quán)衡的基礎(chǔ)上為降低風(fēng)險和成本，獲取更大的腐敗收益，會傾向于采用共謀的方式進行腐敗活動。

可以看出，當(dāng)前的研究從宏觀到微觀、從經(jīng)濟到政治再到文化，揭示了腐敗尤其是腐敗窩案成因的許多方面，但是這些視角也有其白璧微瑕之處，理由在于以下兩點：（1）對于腐敗窩案結(jié)構(gòu)和過程的研究應(yīng)適當(dāng)結(jié)合。一方面，集體腐敗的產(chǎn)生離不開一定結(jié)構(gòu)的塑造，特殊的制度結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)影響了主體的行為方式；另一方面，腐敗窩案網(wǎng)絡(luò)的形成反映了各個主體之間動態(tài)的協(xié)作關(guān)系，顯然應(yīng)融入過程研究的范式。這樣看來，當(dāng)前的研究成果，如“權(quán)力碎片化”和“文化背景”等解釋路徑重視了腐敗窩案發(fā)生的權(quán)力結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)，卻沒有充分揭示這種結(jié)構(gòu)是怎樣使官員合謀腐敗的，而“利益同盟”和“理性權(quán)衡”等解釋路徑雖然重視了動態(tài)過程，卻沒有詳細討論這種過程的結(jié)構(gòu)背景。兩種范式應(yīng)該取長補短，結(jié)合起來。（2）根據(jù)前面對相關(guān)概念的界定來看，以窩案形式發(fā)生的腐敗，本質(zhì)上可視為一種官員行為，這種行為必須發(fā)生于一定的政府環(huán)境之中，而政府的本質(zhì)是與公共權(quán)力密切聯(lián)系的政治組織。因此，要剖析腐敗窩案的成因，就要探討其背后政府內(nèi)部治理環(huán)境的特征，特別是與之高度相關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征，并進而分析在這種特征影響之下，腐敗產(chǎn)生、擴散現(xiàn)象的具體過程?？梢詮奈墨I回顧中看到，這方面前人的研究相對不多，較少有相關(guān)論述是在政府治理背景之中展開的。

總而言之，在政府治理的背景中討論腐敗窩案背后的結(jié)構(gòu)以及這種結(jié)構(gòu)之下的形成過程是十分重要的，這也是本文關(guān)注的主要問題。以下將首先簡要說明政府中自由裁量權(quán)及其主要結(jié)構(gòu)特征，揭示腐敗窩案產(chǎn)生的政府制度背景，在這基礎(chǔ)上結(jié)合具體案例詳細說明促成腐敗窩案發(fā)生的具體過程機制，論述自由裁量權(quán)的結(jié)構(gòu)特征是如何運作的，最后提出一些關(guān)于治理對策的思考。這不僅結(jié)合了結(jié)構(gòu)分析和過程研究的長處，也將研究納入到了與腐敗窩案高度相關(guān)的政府治理環(huán)境之中，亦可在此基礎(chǔ)上和以往的腐敗和腐敗窩案的研究展開互動，共同將這一話題的研究推向深入。

二、自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)：腐敗窩案的核心要素

（一）自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)這個概念來自于行政法學(xué)領(lǐng)域的“自由裁量行政行為”，在目前的行政法和政府管理領(lǐng)域中多有采用。關(guān)于這個概念，一個較為權(quán)威的定義出自中國社科院法學(xué)研究所編纂的《法律辭典》（2004），他指的是法律規(guī)范僅對行為目的、行為范圍等作原則性的規(guī)定，而將行為的具體內(nèi)容、條件、標準、幅度、方式等留給行政機關(guān)自行選擇、決定而實施的行為。而在政府治理領(lǐng)域的相關(guān)代表性研究中，曹正漢（2011）認為，下級官員只要不違背上級所定大政方針，均可以因地制宜和更為靈活地行使權(quán)力，這實質(zhì)上也是對自由裁量權(quán)的一種描述。而在“行政發(fā)包制”模型中，周黎安（2014）認為，上級官員有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，并且往往關(guān)注事務(wù)完成的結(jié)果，而對下級是否嚴格按照程序則較少關(guān)注，以此，下級官員以擁有自由裁量權(quán)的方式掌握了較多的實際控制權(quán)。綜合上述研究，自由裁量權(quán)可以被理解為在承認上級權(quán)威以及遵守上級制定的原則性綱領(lǐng)的前提下，在一定程度上，下級官員在執(zhí)行過程中擁有的自行其是、靈活變通權(quán)力。

中國官員擁有的權(quán)力具有自由裁量性，它意味著，在政府和社會治理中，官員能夠在一定程度上靈活運用規(guī)則。這種自由裁量權(quán)既源于黨政關(guān)系下強力政治核心主導(dǎo)了政府的運作，也是作為后發(fā)國家的中國快速推進現(xiàn)代化的必然選擇。廣泛分布的自由裁量權(quán)一方面能夠塑造“強政府”，為經(jīng)濟和其他社會事業(yè)建設(shè)提供支持，但在另一方面由于它在一定程度上不受制約的特性，為官員以權(quán)謀私提供了空間。

（二）自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)

這種自由裁量權(quán)必須層層下放，因為大量的具體治理任務(wù)顯然不能夠由中央和上級官員直接承擔(dān)和親力親為。但是這種自由裁量權(quán)的下放具有一定的風(fēng)險性，由于自由裁量權(quán)以自行其是和靈活變通為特征，下級官員可能會利用權(quán)力削弱上級的權(quán)威，損害整體的治理目標。為此，中國存在著對自由裁量權(quán)的內(nèi)部管制機制，例如對于下級承攬的行政任務(wù)的檢查驗收權(quán)、行政事務(wù)的最終決策權(quán)、任意的干預(yù)權(quán)等。不過，在各種方式中，與腐敗窩案產(chǎn)生最為相關(guān)的方式則是“一把手”對人事行政權(quán)的牢牢掌握，這體現(xiàn)在“一把手”能夠在下屬官員提拔過程中的動議、推薦、考察、討論決定等各個環(huán)節(jié)起主導(dǎo)作用。憑借這種權(quán)力，據(jù)筆者在某機關(guān)的田野調(diào)查，“干不好就別干了，有的是人干”經(jīng)常成為部門“一把手”有效威懾下屬官員的話語，這有效增強了“一把手”對下級的控制。另外，目前的政府治理采用的是“下管一級”的管理原則，①這使得上下之間人事行政權(quán)多存在于上級官員和中級官員，中級官員和下級官員等相鄰層級中。綜上，實踐中不僅產(chǎn)生了曹正漢（2011；2014）所指出的“上級管人，下級管事”現(xiàn)象，還由于“下管一級”的運用使得官員對于“頂頭上司”唯命是從，出現(xiàn)了“向直接上級的負責(zé)制”（周雪光，2013）。以“上級‘一把手’——中級官員——下級官員”的簡單理想狀況為例，在這種人事行政體制之下，上級可以通過能夠左右中級官員仕途生涯的方式，實際成為中級官員掌握的自由裁量權(quán)的上層控制者，而中級官員，特別是部門中的“一把手”也能夠采用類似的方式有效控制了下級官員手中的自由裁量權(quán)。而在此基礎(chǔ)上，上級也可以越過中級對下級官員進行有效控制；但是，另一方面，上級對中級、中級對下級都無暇干預(yù)后者在各種較為具體任務(wù)中的權(quán)力行使過程，任何相對居于下級的官員在受到上級控制的同時也會擁有一定范圍內(nèi)自行其是的權(quán)力。以此，上級“一把手”的意志必須靠中級的自由裁量權(quán)才可以貫徹，中級官員和下級官員之間亦然。

上述邏輯便形成了政府治理中自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)?！扒短住币辉~原是圖像和表格處理領(lǐng)域中的術(shù)語，指不同圖層或表格之間的鑲嵌和套用。這里借指政府管理中的自由裁量權(quán)單元之間的鑲嵌和套用，大的自由裁量權(quán)單元控制著小單元，小的自由裁量權(quán)單元又統(tǒng)轄著著更小的單元，如圖1所示，每個黑色實線方框可視為一個自由裁量權(quán)單元。

圖1政府內(nèi)部自由裁量權(quán)結(jié)構(gòu)模式

圖1 中顯示了自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)不同權(quán)力單元之間相互聯(lián)系，互相之間在一定程度上“牽一發(fā)而動全身”。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)實際上催生了官員之間存在的依賴關(guān)系，簡而言之，由于相對居于上級的官員統(tǒng)轄了自由裁量權(quán)，相對居于下級必須唯上級馬首是瞻，又由于相對居于下級官員分享了大小不等的自由裁量權(quán)，這些上級官員也必須在具體工作中依靠下級。當(dāng)這種關(guān)系跨越多個層級的時候，就出現(xiàn)了上級和中級官員相互聯(lián)系，中級和下級官員密不可分的現(xiàn)象，重要的行政事務(wù)需要各個官員配合完成。必須指出的是，圖1只是一個簡單模型圖，在實踐中這種嵌套的自由裁量權(quán)網(wǎng)絡(luò)會由于現(xiàn)實行政事務(wù)的復(fù)雜性、政府層級增多導(dǎo)致的治理任務(wù)自上而下多次分解、經(jīng)常性的專項治理運動、以及政府治理中的“條塊分割”結(jié)構(gòu)等因素顯得更為復(fù)雜，相應(yīng)地，實踐中的官員聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)也會比圖1之中復(fù)雜得多。

這種嵌套結(jié)構(gòu)也是一種中性意義的政治現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)，它既實現(xiàn)了上級對下級的有效管轄并使得下級官員不能輕易損害上級目標，又保證了下級官員能夠憑借授權(quán)獨立工作進而保證了其積極性，是一種兼顧積極性、高效性和穩(wěn)定性的結(jié)構(gòu)。但是，由于這種嵌套性結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)了官員之間的密切聯(lián)系，許多違規(guī)操作也會傾向于以多方配合的方式進行，為腐敗的擴散創(chuàng)設(shè)了環(huán)境。

（三）以非正式規(guī)則運行的自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)

結(jié)合自由裁量權(quán)的特征，它既能夠以正式規(guī)則運作，又能夠在一定程度上對正式規(guī)則進行靈活變通，使其以非正式化的方式運行。實踐中，自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)傾向于以非正式的方式運作，與權(quán)力結(jié)構(gòu)所面對的外部激勵和控制模式有關(guān)。鑒于當(dāng)今政府的治理任務(wù)主要為招商引資等經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)和維穩(wěn)任務(wù)，相應(yīng)地，目前的官員激勵一方面體現(xiàn)在以招商引資為主要內(nèi)容的相對績效考核及其相伴生的“晉升錦標賽”模式（周黎安，2007），另一方面體現(xiàn)在基層維穩(wěn)工作中的出現(xiàn)重大隱患情況下的官員考核“一票否決制”。在招商引資中，相對績效的考核意味著任務(wù)的完成上不封頂，多多益善，政績優(yōu)先。而在維穩(wěn)工作中，政府必須要謹小慎微，預(yù)防社會風(fēng)險。換言之，對于官員而言，他們必須不遺余力地發(fā)展經(jīng)濟，又要時刻防備潛在危機，這種激勵帶來的壓力無疑是巨大的，是一種典型的強激勵。而為了保證政府運作的穩(wěn)定性，對于強激勵下相互嵌套的自由裁量權(quán)動態(tài)運作的行政控制，只能是一種與之匹配的強控制。現(xiàn)實中，它不僅表現(xiàn)為量化指標考核以及上下級簽訂責(zé)任狀等控制方式，還會經(jīng)常表現(xiàn)為檢查乃至“一桿到底”的徹查等動態(tài)化的控制機制。這種強激勵、強控制的外部環(huán)境深刻影響了自由裁量權(quán)嵌套結(jié)構(gòu)的運行方式，并同時產(chǎn)生了正反兩方面效果：他雖然在一方面能夠促使官員高效地完成工作，卻在另一方面經(jīng)常誘使官員為求晉升盡可能索要或被動接受難以完成的超額任務(wù)，還要時刻提防風(fēng)險、如履薄冰，并用各種手段應(yīng)對上級檢查。進一步地，這導(dǎo)致了官員在全然的正式規(guī)則的框架之內(nèi)難以有效開展工作，經(jīng)常憑借自由裁量權(quán)利用非正式規(guī)則等“非常手段”加以應(yīng)對，體現(xiàn)為合伙數(shù)字造假、上下打點迎檢、上有政策下有對策等。由此，非正式化的運行方式就經(jīng)常充斥于自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)之中，并幫助塑造了中國腐敗窩案網(wǎng)絡(luò)，這將在下文之中結(jié)合案例具體呈現(xiàn)。

綜上所述，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)是一種官員在不同程度上普遍擁有的，以官員能夠一定范圍內(nèi)自行其是和能夠在一定條件下以非正式規(guī)則為運作方式的，內(nèi)部相互嵌套的政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。它以一定程度上的自由裁量、相互嵌套、一定條件下的非正式化運作為主要特征。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)是一柄“雙刃劍”，既有助于快速推進現(xiàn)代化建設(shè)，達成多種積極的治理目標，卻也為腐敗特別是腐敗窩案的發(fā)生創(chuàng)造條件。

以下將進一步討論自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)在現(xiàn)實政治中的體現(xiàn)，以及這種權(quán)力結(jié)構(gòu)促使腐敗窩案產(chǎn)生的具體過程。一般而言，中國的腐敗窩案大多產(chǎn)生于政商互動和人事行政兩個領(lǐng)域，這分別反映了政府和社會互動過程，以及政府內(nèi)部行政過程中的廉政治理生態(tài)。下文通過三個實例加以分析。

三、自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與政商關(guān)系中的腐敗窩案

政商之間是當(dāng)今腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，當(dāng)今中國的商人和官員之間的行賄受賄案件經(jīng)常波及多人。2014年曝光的深圳市沙頭角海關(guān)涉腐案是一個典型的政商關(guān)系中的腐敗窩案。截至今，已經(jīng)查明有幾十名官員涉及此案，根據(jù)相關(guān)報道，此案件的部門情節(jié)片段可被概述如下。

走私商人經(jīng)常要靠行賄謀取利益，深圳沙頭角海關(guān)某科長鄭某某將科室人員分為三個組，分別關(guān)照“走私”車輛。在“執(zhí)法”過程中，各環(huán)節(jié)“配合行動”，正如副科長盧某某供述說:“具體來講，科長要同意、安排走私，副科長要對查驗進行管理和監(jiān)督，現(xiàn)場的關(guān)員要具體查驗和放行，幾個環(huán)節(jié)都必須配合好、協(xié)調(diào)到，缺一不可。”（吳偉東，2014）；（陳曉英，2014）在錢財分配中，根據(jù)各自崗位所承擔(dān)的風(fēng)險，按閘放行關(guān)員分得500元，當(dāng)班副科長分得300元，該科負責(zé)人分得200元，其余200元作為科室經(jīng)費。部分起初不愿參與腐敗的官員一開始抵觸，最后也逐漸適應(yīng)、習(xí)以為常。因為，當(dāng)大多數(shù)人都這么做時，少數(shù)人就不得不面臨“站隊”的問題。（趙瑞希，2014）針對一些舉報，海關(guān)上級部門表示對下屬行為毫不知情。在案件曝光后，各個科室的上級——沙頭角海關(guān)關(guān)長吳某某和黨委副書記陳某某也因參與腐敗而落馬。后經(jīng)查證，吳某某受賄的35萬元中就有21萬元來自鄭某某（趙瑞希，2014）。

沙頭角海關(guān)腐敗窩案的背后是自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)。可以看出，案例中的海關(guān)官員能夠在較大程度上自主決定放行和通過哪個商人，而不論其是否符合正常程序，還可以自主決定執(zhí)法人員和執(zhí)法過程中的分組，這正是官員權(quán)力具備一定程度上自由裁量性的體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，如案例中表明的，在沙頭角海關(guān)中，各個副科長、小組長乃至員工都獲得了大小不同的權(quán)力，這反映了自由裁量權(quán)存在著層次上的分解。但是，如前所述，下級的自由裁量權(quán)必須受到控制，以防止其損害上級的利益和目標，在這個案例之中，上級官員牢牢把握人事權(quán)的控制方式便通過官場中“站隊”的現(xiàn)象體現(xiàn)出來了，下級官員如果不配合進行腐敗活動便會被上級和附庸上級的同僚排擠。以此機制，鄭某某能夠控制下級的三個工作組，而在此同時，鄭某某的人事前途受到了更上一級海關(guān)關(guān)長等人的控制，其行動同樣受其制約，為此，他必須將所得的部分贓款上交以求得庇護。可以看到，鄭某某所擁有的自由裁量權(quán)被牢牢地嵌入進上級主導(dǎo)的更大的權(quán)力單元之中。由此，自由裁量權(quán)既不斷分解，又層層受到控制，在這種分解和控制之間，出現(xiàn)了前文所述的自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)。

這種自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與政商關(guān)系中的腐敗窩案息息相關(guān)。（1）政府權(quán)力具有自由裁量性使官員能夠影響商業(yè)秩序從而進行腐敗活動，這是政商關(guān)系中腐敗窩案形成的首要條件。如同案例中所表明的，如果鄭某某不具備查驗放行中和調(diào)配工作人員過程中的自主權(quán)力，腐敗活動顯然是無法展開的。（2）自由裁量權(quán)的嵌套創(chuàng)設(shè)了官員之間緊密協(xié)作的關(guān)系，導(dǎo)致腐敗活動傾向于以相互配合的方式進行，這是政商關(guān)系中腐敗窩案生成的最關(guān)鍵一環(huán)。案例表明，由于自由裁量權(quán)存在分解，腐敗活動的主導(dǎo)者（如鄭某某）的意圖必須通過下屬的配合才可以實現(xiàn)，不僅需要將科室人員按照各個環(huán)節(jié)的不同進行“分組”，事后的贓款也需要按照事先的分工狀況進行分成，而又由于下級的裁量權(quán)能夠被有效控制，大多數(shù)下級官員為了保護政治前途，便會傾向于選擇配合上級主導(dǎo)的腐敗活動。而鄭某某的上司是更大部門自由裁量權(quán)單元的實際掌控者，鄭某某也會向上級行賄，以尋求保護和規(guī)避查處的風(fēng)險，海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在受賄后便隨之表示對腐敗活動“毫不知情”，更多的官員乃至上級官員就這樣參與到了集體腐敗之中。（3）官員掌握自由裁量權(quán)不僅使官員能夠受賄，還誘使企業(yè)能夠運用行賄等手段牟取不正當(dāng)利益，這種行賄通常也是多方行賄。正如Jiangnan Zhu（2012）指出，對于企業(yè)而言，行賄是具有高度風(fēng)險性的行為，必須將包括“一把手”、下級工作人員在內(nèi)的各個級別官員悉數(shù)俘獲，才能夠以最小的風(fēng)險在最大程度上維護其非法利益。這也在本案例中側(cè)面表現(xiàn)出來，企業(yè)雖然不一定直接將財物給予大小官員，但會通過主導(dǎo)腐敗活動的一些領(lǐng)導(dǎo)官員（如鄭某某）之手，向大小官員通通施以恩惠。

綜合上述分析，在當(dāng)今的政府治理中，存在著自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅使得潛在的腐敗能夠產(chǎn)生，還造成了在政商之間的腐敗活動中，大小傾向于憑借各自掌握的權(quán)力相互協(xié)作，配合進行。從沙頭角海關(guān)的案例中可以看出，這種政商關(guān)系中的腐敗窩案過程在于商人主動行賄，“一把手”愿意并能夠受賄，下級官員傾向于配合并參與，更上一級領(lǐng)導(dǎo)會進行庇護。個別的行賄受賄便循著這種機制擴大為集體腐敗。一些備受關(guān)注的腐敗大案要案，如廈門遠華集團腐敗窩案、山東商人“行賄日記”案等都有著類似邏輯，實踐中，越是涉案巨大、情節(jié)嚴重的腐敗行為，其背后自由裁量權(quán)的嵌套就更為復(fù)雜，腐敗活動就必須涉及到更多的環(huán)節(jié)，并且以更多官員相互配合的方式進行，其情節(jié)就更加錯綜復(fù)雜、駭人聽聞。

四、自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與人事行政中的腐敗窩案

除了政商之間的互動之外，人事行政也是腐敗窩案的多發(fā)領(lǐng)域，這多表現(xiàn)為近年來頻頻曝光的買官賣官的案件，而自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)同樣是促成這種腐敗類型的因子之一，這可以通過案例說明。數(shù)年前，茂名市爆發(fā)了震驚全國的官場地震，共有159人買官賣官，并相繼落馬，成為了人事腐敗窩案中的典型案例。人事行政事務(wù)中，官員行賄的目的通常是晉升，而通過觀察下級官員行賄的對象、行賄前后的職位變化，可以把握這些腐敗案件的發(fā)生規(guī)律。首先，在相關(guān)材料的基礎(chǔ)之上（深圳網(wǎng)，2015），茂名腐敗窩案中，部分市級政府層面的涉案人員關(guān)系可被繪制成表1。

茂名市公安局局長（表中劃線）在向市委書記行賄的同時，在其任職期間，這位局長與該部門下屬之間也大搞買官賣官（趙揚，2011），如表2所示。

相關(guān)材料顯示（深圳網(wǎng)，2015），在茂名市領(lǐng)導(dǎo)

表1 茂名腐敗窩案中部分市級官員參與腐敗前后的職務(wù)變化

表2 茂名腐敗窩案中某公安局部分官員參與腐敗前后的職務(wù)變化

與茂名所轄區(qū)、縣（含縣級市）行政官員之間也存在著行賄受賄和買官賣官的關(guān)系，如表3所示：

表3 茂名腐敗窩案中部分區(qū)縣級官員參與腐敗前后的職務(wù)變化

一個縣級單位（含縣級市）同樣存在腐敗現(xiàn)象。以化州市（茂名代管縣級市）為例，其中也出現(xiàn)了官員之間的合謀腐敗行為，并為媒體頻頻曝光。而化州市的一些領(lǐng)導(dǎo)官員在接受下級官員賄賂的同時，也和茂名市的主要市級領(lǐng)導(dǎo)來往密切（財新網(wǎng)政經(jīng)頻道，2015）。

表1、表2、表3以及化州案例的簡要論述共同體現(xiàn)了人事腐敗窩案結(jié)構(gòu)的縱向?qū)哟涡?，腐敗官員的關(guān)系沿著“市級政府——市級政府具體部門”、“市級政府——縣級政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”、“縣級政府——縣級政府具體部門”、“部門內(nèi)部上級官員——下級官員”等線索層層延伸。在每個層級之間，大量下級官員特別是直接下級官員向上級行賄，受賄方通常是部門負責(zé)人或部門中的個別權(quán)勢人物，相關(guān)官員通常只是在受賄方的職權(quán)內(nèi)部實現(xiàn)調(diào)動。概而言之，人事腐敗窩案的結(jié)構(gòu)根本上是縱向的，但每一個縱向的層次內(nèi)部都會由于行賄方的眾多從而橫向地延展，從而使更多官員涉及其中。

這種現(xiàn)象出現(xiàn)的背后原因在于人事行政活動中的自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)。與部分國家將人事行政權(quán)相對獨立出來狀況不同，中國的人事制度融入了政府制度之內(nèi)，同樣受到了政府當(dāng)中廣泛存在的自由裁量權(quán)嵌套結(jié)構(gòu)的影響。首先，人事行政當(dāng)中的權(quán)力具有自由裁量性。下級官員的升遷調(diào)動往往最終取決于領(lǐng)導(dǎo)的授意，實踐中，“上之于下，愛則援破格之詞，惡之則以成法相詰”成為了官場常態(tài)。其次，這種人事行政的自由裁量權(quán)也是具備嵌套結(jié)構(gòu)的。這體現(xiàn)在上級領(lǐng)導(dǎo)掌管了對下屬特別是直接下屬的人事權(quán)力，下一級領(lǐng)導(dǎo)又掌握了對相應(yīng)的更下一級下屬的人事權(quán)力，大小權(quán)力單元一環(huán)套一環(huán)。如案例所表明的，市委書記能夠決定市直機關(guān)和各區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)的仕途，公安局長在被市委書記左右的同時，能夠影響公安局內(nèi)部官員的升遷調(diào)動。而縣級領(lǐng)導(dǎo)在向上級買官的同時，也向下級賣官。由此，在這種自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)的背景之下，人事腐敗窩案的過程在于大多數(shù)下級官員為了晉升便會傾向于向上級行賄。上級也可能會向更上一級行賄打點，各級官員層層參與，個別買官賣官行為按照此過程演化成為了人事腐敗窩案，也就造成了這種腐敗案件的涉事官員出現(xiàn)了縱向上層級的拉伸和每個層級之間橫向上延展的特征。

上述只是一個簡單和理想化的分析路徑，而以下幾點使人事腐敗窩案的結(jié)構(gòu)會更為復(fù)雜，（1）中國存在著大量的副職，且副職多為“分管型”而非“輔助型”（朱光磊，2007），他們掌握實權(quán)并統(tǒng)攝具體一個或幾個部門工作，介于上下級官員之間，在事實上造成了官員層級的增多，自由裁量權(quán)便出現(xiàn)了更多次的嵌套，②如上述案例表明的，副職參與腐敗活動通常也是腐敗窩案產(chǎn)生的重要一環(huán)；（2）如茂名腐敗案件所反映的，官員貪腐的線索不僅會沿著“部——廳——局——處——科室”的“條狀關(guān)系”層層拉伸，還會從沿著“省——市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“塊狀關(guān)系”不斷延長，而“一把手”則同時成為了多個權(quán)力鏈條的交匯點或頂端。這種多個脈絡(luò)，一個頂點的結(jié)構(gòu)，使得自由裁量權(quán)的嵌套更為多重，人事行政活動中的行賄受賄行為更為復(fù)雜，并導(dǎo)致潛在的腐敗線索沿著多個脈絡(luò)分布。

五、自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與腐敗窩案的非正式網(wǎng)絡(luò)

上述還不足以揭示腐敗窩案形成的全部機理。理由在于，根據(jù)對前文對腐敗窩案的特征論述來看，窩案的背后大多存在一種以非正式規(guī)則服務(wù)于官員私人目標的網(wǎng)絡(luò)，這同樣和自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)相關(guān)，并可以通過以下案例反映出來。該片段是本世紀初安徽阜陽腐敗窩案形成的一條重要線索，根據(jù)相關(guān)的材料，可將部分情節(jié)整理如下。

王某某任阜陽市委書記期間，依“需要”制定發(fā)展規(guī)劃。市統(tǒng)計部門一開始提出①GDP增長13%，但被認為“太低”，后調(diào)到15%，卻仍未達王的期望。在“討價還價”之后，王某某把未來五年經(jīng)濟平均增長目標定為22%（仍不是他理想的28%）（朱光磊，李利平，2007）。這種指標分解下去后，大小紛紛串通并相互“做工作”，串通造假，而具體手段便是通過各種名義上下打點。王某某及其下屬為了滿足GDP指標開始發(fā)展色情產(chǎn)業(yè)，他將自己的老下屬調(diào)任為該市公安局局長，后者將相關(guān)提供色情服務(wù)的企業(yè)設(shè)立為“重點保護企業(yè)”，并得到王的稱贊“有你辦事，我放心多了”。而在上級調(diào)查期間，王某某和多名官員約定了攻守同盟，一些受過恩惠的企業(yè)家還表示要出錢保住王某某（東方法律在線，2015）。

自由裁量權(quán)并不是和正式規(guī)則完全相互排斥的，但會在一定條件之下為非正式規(guī)則的大量運用創(chuàng)造空間，這又在權(quán)力的嵌套結(jié)構(gòu)之下涉及到了更多的官員，并且直接服務(wù)于大小官員的私人目標，成為了與腐敗窩案高度相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合案例，這一過程具體如下。

1.強激勵和強控制的外部環(huán)境會使得官員為一己之私運用非正式規(guī)則應(yīng)對某些行政任務(wù)。如同在案例中反映的一樣，在官員擁有自由裁量權(quán)的前提下，官員可以自主決定經(jīng)濟發(fā)展計劃等某些重要行政事務(wù)。盡管這些任務(wù)并不一定用非正式規(guī)則完成，但在當(dāng)前“錦標賽”的晉升模式中，官員更傾向于索要或被動接受超額任務(wù)并只能用非正式的手段去應(yīng)對，這可以體現(xiàn)為案例中的王某某不斷討價還價定出高指標并發(fā)展色情產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象。而且，在頻繁的檢查活動特別是“一桿到底”的徹查之中，官員不得不用案例中的“攻守同盟”、官官相護等非正式手段掩蓋已有的違規(guī)操作。

可以看出，在強激勵和強控制條件下，行政任務(wù)便會超出正式規(guī)則的框架，框架以外的真空地帶便只能由非正式規(guī)則主導(dǎo)了。雖然自由裁量權(quán)并不意味著對正式規(guī)則的絕對違背，但是強激勵和強控制卻可能使官員承攬不切實際的任務(wù)并時刻面臨檢查，從而只能尋求非正式規(guī)則等“非常手段”加以應(yīng)付。顯然，從案例中可以看出，為晉升從而滿足“需要”是上述一切活動的緣起，這并非是為了公共目標，而是服務(wù)于官員的一己之私，還在相當(dāng)程度上損害了公共利益。

2.在這種自由裁量權(quán)嵌套結(jié)構(gòu)中，非正式手段的運作會波及到更多的官員。如前所述，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)了大量重要的行政事務(wù)中官員之間的緊密聯(lián)系并使得官員只有互相配合完成重要的行政任務(wù)。相應(yīng)地，當(dāng)非正式規(guī)則出現(xiàn)之時，它也會隨著權(quán)力的嵌套結(jié)構(gòu)不斷傳導(dǎo)，上級采用非正式手段也會激起下級官員用非正式規(guī)則實現(xiàn)上級的目標，也就是說，上級頒布的不合法任務(wù)也只能通過下級的非法操作才可以完成。正如案例中所反映的，王某某為發(fā)展色情產(chǎn)業(yè)，需要下屬公安局長的支持，而公安局也會隨之配合，將相關(guān)企業(yè)設(shè)定成“市重點保護企業(yè)”。以此機制，在實踐中，非正式的規(guī)則會沿著自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)不斷傳遞，最終形成較為龐大的、波及更多人員的、充斥著非正式化權(quán)力技術(shù)運作的官員網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述，在外部的強激勵和強控制并舉的外部條件下，官員會憑借自由裁量權(quán)尋求服務(wù)于一己之私的非正式規(guī)則，這種非正式規(guī)則便可能會循著嵌套結(jié)構(gòu)催生出官場中的密謀化的非正式網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)與腐敗窩案有著密切的聯(lián)系。一方面，這本身就是腐敗窩案產(chǎn)生的基礎(chǔ)，兩者具有契合性。如案例中顯示的，官員不僅通過基于非正式規(guī)則的官場網(wǎng)絡(luò)尋求晉升和封閉信息，還通過財物或以財物為依托的人情交換等方式維持這種網(wǎng)絡(luò)的運行。參考腐敗和腐敗窩案的定義，該網(wǎng)絡(luò)由于其非正式性、私人利益指向性、違規(guī)性、密謀性等特征，實際上就是腐敗窩案的構(gòu)成要素，現(xiàn)實政治運作中的常見現(xiàn)象是，哪里有官員之間的密謀活動，腐敗窩案就在哪里潛滋暗長；另一方面，這種網(wǎng)絡(luò)排斥公開化運行，有利于官員之間進行合伙腐敗活動。對于網(wǎng)絡(luò)中的內(nèi)部官員而言，相互之間是信息充分的，但對于外界來說，這種網(wǎng)絡(luò)宛如鐵幕，外界很難探察內(nèi)部的真實行為。這會為官員之間合伙進行其他腐敗活動（如合伙貪污挪用等）創(chuàng)造極為有利的條件并且增加了查處的難度。更為嚴重的是，網(wǎng)絡(luò)的封閉性使得在腐敗窩案之中，非涉及腐敗的其他犯罪行為會被互相包庇，這造成了現(xiàn)實中一些典型的腐敗窩案往往包含著其他犯罪行為，案件的情節(jié)往往令人咋舌。

六、余論：利用自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)貫徹廉政責(zé)任制

在既有研究的基礎(chǔ)之上，對于腐敗窩案的研究既要關(guān)注其結(jié)構(gòu)又要關(guān)注其過程，并納入到政府治理研究領(lǐng)域之中。當(dāng)今中國的腐敗窩案主要擁有三個特征：首先是一種腐敗現(xiàn)象，又是一種傾向于擴散并且波及多方的腐敗行為，還是一種憑借非正式規(guī)則密謀合作展開的違規(guī)行為。三種特征分別反映了政府權(quán)力的自由裁量性、嵌套性以及權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠非正式化運作的特性，進而言之，政府當(dāng)中廣布的自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)是腐敗窩案的形成因素之一。以深圳沙頭角海關(guān)腐敗窩案為例可以看出，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)在一定條件下促使政商之間互動過程中的腐敗行為傾向于以上級主導(dǎo)、下級配合、商人積極行賄、更高級的領(lǐng)導(dǎo)進行庇護的方式進行，進而形成政商關(guān)系之中的腐敗窩案。以茂名買官賣官案為例，在政府內(nèi)部人事行政領(lǐng)域中，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)令官員為求晉升而層層買官賣官，形成了人事腐敗窩案。從安徽阜陽腐敗窩案的生成過程中能夠發(fā)現(xiàn)，在面臨強激勵和強控制的外部狀況下，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)會為基于非正式規(guī)則運行的、服務(wù)于官員一己之私的官場網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)空間，這種網(wǎng)絡(luò)與腐敗窩案的形成密切相關(guān)，又以其密閉性使得其他犯罪行為經(jīng)常出現(xiàn)于腐敗窩案之中。

那么，如何在當(dāng)下的政府治理環(huán)境中遏制腐敗窩案的產(chǎn)生？在此必須強調(diào)的是，如同前文多次說明的，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)不是一種全然負面的政治現(xiàn)象。它雖然可能成為讓腐敗行為擴散的關(guān)鍵因子，但也有一定程度上的積極意義，對其全盤改變不僅沒有必要，而且轉(zhuǎn)型成本過高，目前也不具備相對成熟的客觀條件。因此，未來的治理思路只能是對這種自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)既利用又加以限制，在廉政治理中揚其長，避其短，以下幾點是可能的治理之策。

（1）逐步加強有序的公民監(jiān)督。當(dāng)今政府特別是基層政府的政務(wù)公開程度仍有不足，比如，基層政府的網(wǎng)站大多成為“僵尸網(wǎng)站”，其信息公開程度也過于簡略，而知情權(quán)的保障正是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)性條件。此外，盡管官員晉升、人大代表選舉、作風(fēng)整治等各項事務(wù)都明確規(guī)定了公民參與、監(jiān)督的過程和機制，但是在實踐中規(guī)定流于形式的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。未來或可從此處著手，保障公民能夠充分行使監(jiān)督權(quán)，特別是對基層官員的監(jiān)督權(quán)，限制其權(quán)力的自由裁量性，并通過監(jiān)督程度的提高增強既有反腐制度的執(zhí)行力，從而對自由裁量權(quán)進行更加全方位的約束，這也是廉潔程度較高國家的普遍經(jīng)驗。但此處必須指出的是，公民監(jiān)督必須保證有序性，無序的參與對于反腐敗來說不僅不能有效遏制自由裁量權(quán)，更在一定程度上沖擊了正式制度，使得官員不得不以用非正式規(guī)則應(yīng)對這種無序的利益表達，在客觀上使官員擁有的權(quán)力必須擁有更大的自由裁量性，反而為腐敗的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

（2）加強副職群體的建設(shè)，在“首長負責(zé)制”之下進一步優(yōu)化集體領(lǐng)導(dǎo)。由文中可見，各級部門的“一把手”是自由裁量權(quán)嵌套的重要節(jié)點，在腐敗窩案的產(chǎn)生中起到了關(guān)鍵作用。由此，要限制自由裁量權(quán)，就應(yīng)重點限制“一把手”的自由裁量權(quán)，使其難以嵌套。目前，在各種方式中，集體領(lǐng)導(dǎo)相對具有現(xiàn)存的制度基礎(chǔ)，政府當(dāng)中的副職與“一把手”同屬“領(lǐng)導(dǎo)班子”序列，并且副職以集體化的方式存在，成為了一個特殊的利益群體，構(gòu)成了集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)條件。今后可在此之上進一步增強副職在分管業(yè)務(wù)部門中的自主決策權(quán)，讓以群體化形式存在的副職憑借這種權(quán)力對“一把手”進行更強的制約，還要加強對副職工作的保障機制，使已經(jīng)身為副職官員的提拔過程受到領(lǐng)導(dǎo)班子整體的影響，而非僅僅“一把手”個人的影響，以真正實現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)。由此，副職群體不僅能在一定程度上制約“一把手”的自由裁量權(quán)，更能削弱自由裁量權(quán)結(jié)構(gòu)的嵌套性，還憑借其集體化存在的特征造成內(nèi)部成員之間的互相監(jiān)督，對于遏制腐敗窩案具有一定的積極作用。

（3）進一步調(diào)適自由裁量權(quán)的外部環(huán)境，壓縮非正式規(guī)則的運行空間。正如前文指出的，強激勵和強控制的外部環(huán)境經(jīng)常讓行政任務(wù)超越正式規(guī)則的框架之外，是誘導(dǎo)官員運用非正式規(guī)則行政的因素，而一旦政府中出現(xiàn)了大量非正式規(guī)則，官員之間的非正式網(wǎng)絡(luò)就得以形成，腐敗行為就會不斷擴散。為此，未來或可同時減弱激勵與控制，在行政任務(wù)的設(shè)計之中保障權(quán)力與責(zé)任、行政資源的投入與回報之間的平衡。比如，可以逐漸“減壓”弱化激勵并在普遍存在的相對績效考核方式之中進一步強化對于官員的工作保障機制，使高壓任務(wù)之下的某些官員過失不至于特別嚴重地危害其職業(yè)生涯，還應(yīng)當(dāng)進一步將某些合適的行政任務(wù)及其相應(yīng)的權(quán)力分擔(dān)給企業(yè)、社會組織等社會力量，相對地削弱政府責(zé)任。以此保障大量的行政事務(wù)可以用政府內(nèi)的正式規(guī)則加以完成，摒除官場之中非正式網(wǎng)絡(luò)的誘發(fā)機制，使得官員的個別腐敗行為難以傳播。

（4）鼓勵領(lǐng)導(dǎo)帶頭廉潔行政。自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)也可在一定條件下為遏制腐敗窩案提供契機。從前文所述的腐敗窩案生成邏輯來看，領(lǐng)導(dǎo)的授意是尤其關(guān)鍵的一環(huán)。就此而言，相應(yīng)地，領(lǐng)導(dǎo)的以身作則會沿著自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)層層傳導(dǎo)，以上率下，鼓勵下屬承擔(dān)廉潔行政的責(zé)任，而下級官員的清廉又會為更下一級官員作出表率。據(jù)筆者實地調(diào)研，在某些“一把手”能夠以身作則、率先垂范的機關(guān)，“一把手”能夠有效團結(jié)副職領(lǐng)導(dǎo)，而副職領(lǐng)導(dǎo)則經(jīng)常被要求“帶好自己的兵”，從而一層一層傳遞良好的作風(fēng)。另外，由于嵌套結(jié)構(gòu)的主要脈絡(luò)是自上而下的，所以，越是高級別的領(lǐng)導(dǎo)，其以身作則所產(chǎn)生的效能就會更大，模范和表率的作用就會更加顯著，就更能夠有效遏制腐敗窩案的產(chǎn)生。事實上，這也是一些東亞國家如新加坡等成功經(jīng)驗，塑造了東亞政體在比較視野中的獨特優(yōu)勢。

注釋：

①“下管一級”的原則，本應(yīng)用于黨政干部的管理，但是在實踐中，此原則在實際上已經(jīng)廣泛應(yīng)用于一切的政府機關(guān)，如在街道辦事處，其主任能夠主導(dǎo)“股長”的考核晉升，即使這些股長很有可能沒有正式編制，不納入“干部”的序列。誠然，考慮到“中管干部”、“省管干部”的存在，實踐中的人事行政體制會更加復(fù)雜。

于副職群體具有特殊性，它和部門“一把手”同屬于領(lǐng)導(dǎo)班子成員，副職成員的晉升往往受到更上一級領(lǐng)導(dǎo)官員而不是本機關(guān)“一把手”的主導(dǎo)。但是，副職官員所在機關(guān)的“一把手”也能夠在一定程度上影響推薦、考察等環(huán)節(jié)，這在內(nèi)部提拔的副職領(lǐng)導(dǎo)的晉升中尤為明顯。

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（編輯：部娜）

D035

A

1009-4997（2016）05-0069-09

2016-10-12

儲建國（1971-），男，安徽潛山人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師,研究方向：比較政治、中國政治；包涵川（1992-），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院中外政治制度專業(yè)碩士研究生。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項目“當(dāng)代中國政治制度的實踐發(fā)展與理論創(chuàng)新研究”（13JZD022）。