全球海洋治理下的特別敏感海域制度

韓佳霖, 張 爽, 呂曉燕, 鄭苗壯

(1. 大連海事大學(xué)， 遼寧 大連 116026； 2. 國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所， 北京 100045)

2017-05-04

涉海交通國際公約與國家管轄外海域生物多樣性國際協(xié)定的關(guān)系研究”項目(9215292)

韓佳霖(1981—),女,遼寧沈陽人，助理研究員，碩士，從事國際海事公約研究。E-mail:hanjialin2005@163.com

1000-4653(2017)03-0109-04

全球海洋治理下的特別敏感海域制度

韓佳霖1, 張 爽1, 呂曉燕1, 鄭苗壯2

(1. 大連海事大學(xué)， 遼寧 大連 116026； 2. 國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所， 北京 100045)

介紹國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)頒布的特別敏感海域(Particular Sensitive Sea Area, PSSA)制度的概念及其發(fā)展現(xiàn)狀。從解決傳統(tǒng)海洋自由主義與新興環(huán)保主義的矛盾、船旗國管轄與沿海國監(jiān)管及相關(guān)保護措施等方面分析該制度解決的主要問題。從全球治理的視角論述該制度在加強國際合作、影響IMO法律體系、將風(fēng)險控制的理念引入環(huán)保措施等方面的優(yōu)勢，并預(yù)測該制度未來的發(fā)展方向，為我國參與PSSA相關(guān)的國際談判提供建議，以便更好地維護國家及行業(yè)利益。

特別敏感海域； 落全球治理； 關(guān)鍵點； 發(fā)展方向

為更有效地保護海上環(huán)境，國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)將建立特別敏感海域(Particular Sensitive Sea Area, PSSA)制度作為討論內(nèi)容之一,并將其付諸實踐。當(dāng)前該制度在保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)方面起到了積極的作用，得到了國際社會的普遍認可。但是，由于一些發(fā)達國家將其與政治目的聯(lián)系在一起，使得該制度的發(fā)展偏離了建立的目的，因此有必要深入了解PSSA制度的現(xiàn)狀，明確其所要解決的實質(zhì)性問題，從全球治理的視角討論如何落實該制度關(guān)注的關(guān)鍵點，預(yù)測其發(fā)展方向，維護國家及行業(yè)的利益。

1 PSSA概述

1.1內(nèi)容及現(xiàn)狀

PSSA是“由于某一區(qū)域的生態(tài)、社會經(jīng)濟或科學(xué)方面的特質(zhì)易于受到國際航運業(yè)活動影響而需要IMO采取行動進行特別保護的區(qū)域”。[1]

IMO海上環(huán)境保護委員會(Maritime Environment Protection Committee, MEPC)從1986年便開始研究和識別在資源、科學(xué)等方面需特別保護的區(qū)域，并提出保護措施。1991年，IMO通過了關(guān)于“特殊區(qū)域和特別敏感海區(qū)指定導(dǎo)則”的決議(A.720(17))。此后，該導(dǎo)則經(jīng)過3次修訂，于2005年通過了當(dāng)前仍在執(zhí)行的“經(jīng)修訂的特別敏感海區(qū)鑒定和指定導(dǎo)則”(A.982(24))。根據(jù)該導(dǎo)則及相關(guān)補充性指南[2]的要求， PSSA必須同時具備以下3個要素：

1) 在生態(tài)學(xué)、社會經(jīng)濟或科學(xué)方面具有特殊屬性。

2) 容易遭受海運活動帶來的損害，比如受船舶種類、交通流特征、船載有害貨物及水文氣象等因素影響而容易發(fā)生事故，造成海洋環(huán)境污染等。

3) 必須至少有1項具有公認法律基礎(chǔ)的保護措施可被IMO批準和實施。

各國在申請PSSA的同時，需向IMO提出應(yīng)用于該區(qū)域的相關(guān)保護措施(Associated Protective Measure, APM)。IMO是唯一負責(zé)指定PSSA和批準APM的國際機構(gòu)，具體工作由其下設(shè)的MEPC協(xié)調(diào)開展。只有IMO成員國政府可提出PSSA申請；若有2個或2個以上成員國在某區(qū)域享有共同利益，則有關(guān)該區(qū)域的PSSA申請應(yīng)由這些國家的政府共同提出，同時還應(yīng)提出在各自管轄權(quán)之間開展合作的協(xié)調(diào)措施和程序。最后，MEPC以決議的形式指定PSSA及APM。目前，全球共有15個海域被指定為PSSA。

1.2旨在解決的主要問題

IMO頒布的PSSA制度在預(yù)防和限制船源污染方面邁出了重要一步。與IMO通過的其他環(huán)保類強制性文件相比，PSSA制度主要是以決議的形式通過的，屬于軟法性質(zhì)，只能當(dāng)聯(lián)合國海洋法公約(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)等上位法對其援引時才具有約束力。

通過對PSSA進行研究發(fā)現(xiàn)，PSSA制度在解決傳統(tǒng)的自由航行與新興環(huán)保主義之間的矛盾及傳統(tǒng)海洋區(qū)域劃分造成的船旗國管轄與沿海國監(jiān)管權(quán)混亂問題等方面具有積極的示范作用。

1.2.1傳統(tǒng)海洋自由主義與新興環(huán)保主義

傳統(tǒng)的海洋管理主要遵循海洋自由主義思想及航行自由原則，強調(diào)對海洋的利用，未對海上環(huán)境保護予以特別關(guān)注。同時，在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)強調(diào)無害通過，在公海強調(diào)航行自由。直到20世紀，隨著環(huán)保主義思潮的興起，航行自由理念逐漸受到限制。新的環(huán)保主義開始將可持續(xù)發(fā)展、風(fēng)險評估及預(yù)防等理念反映到有關(guān)環(huán)境的國際法律文件中。[3]

PSSA是在環(huán)保主義思潮下預(yù)防和控制船舶污染的又一舉措，突破了傳統(tǒng)的海洋自由主義原則賦予船旗國的專屬管轄，拓展了沿海國對海洋環(huán)境的管轄權(quán)。PSSA導(dǎo)則中并沒有對指定區(qū)域的大小作出明確規(guī)定，可按照連貫性的生物地理標(biāo)準劃分，這就意味著PSSA有可能突破領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域限制，設(shè)置在公海。

1.2.2船旗國管轄與沿海國監(jiān)管

PSSA是沿海國管轄權(quán)在海上環(huán)境保護方面的延伸。UNCLOS是當(dāng)今海洋法的基礎(chǔ)性文件，致力于在船旗國與沿海國之間對環(huán)境管轄權(quán)進行平衡。[4]UNCLOS下的分區(qū)管轄機制與按照“遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性”的原則對海洋環(huán)境進行管轄是相沖突的。分區(qū)管轄以船旗國管轄為主，但受方便旗等因素影響，船旗國的監(jiān)管往往容易缺失，PSSA有可能會對管轄權(quán)進行合理的調(diào)整。PSSA擴大了沿岸國的管轄權(quán)，貫徹了生態(tài)系統(tǒng)法，在跨區(qū)域管理和促進生態(tài)系統(tǒng)法的適用性方面的作用不可小覷。

我國既是船旗國，又是南海等待建立PSSA的沿海國，從不同的角度看，立場有所不同。

(1) 作為船旗國，看中的是航行自由，所有中國旗船舶都要受到我國的專屬管轄。

(2) 作為沿海國，在PSSA語境中看中的是防止航行自由對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。

我國可利用這一雙重身份在“申請南海特別敏感海域”的過程中發(fā)揮作用，提出有分量、客觀的相關(guān)預(yù)防措施，發(fā)揮負責(zé)任大國的作用。同時，作為南海水域的船旗國之一，應(yīng)在航行中更加自覺地踐行維護生態(tài)系統(tǒng)的使命。

1.2.3相關(guān)的預(yù)防措施

將某海區(qū)指定為PSSA的決定本身僅表明指定該海區(qū)的特殊敏感性和脆弱性得到了國際社會的普遍認同，并不會改變區(qū)域內(nèi)的任何保護現(xiàn)狀，只有在該區(qū)域內(nèi)實施有效的保護措施才具有實際意義。因此，PSSA導(dǎo)則中明確規(guī)定“至少有一項具有公認法律基礎(chǔ)的保護措施可以被IMO批準和實施”是PSSA的3個要素之一。2005年的PSSA導(dǎo)則及相關(guān)補充性指南也指出，指定PSSA將產(chǎn)生2個結(jié)果，即：某區(qū)域被認定為PSSA；至少有1項經(jīng)IMO批準的措施需船舶加以實施。可見，PSSA的指定與相關(guān)保護措施的批準是相關(guān)聯(lián)的，主要表現(xiàn)在：

(1) 申請PSSA時，必須同時提交相關(guān)保護措施及其法律依據(jù)；

(2) 對PSSA的評估包括對相關(guān)保護措施的審議和批準(由IMO相關(guān)機構(gòu)執(zhí)行)；

(3) 只有在相應(yīng)的保護措施得到批準之后，PSSA才可被正式指定；

(4) 在相關(guān)保護措施得到批準之前，符合其他相關(guān)標(biāo)準并通過評估的PSSA申請可“原則指定”，但若相關(guān)保護措施最后未得到批準，則整個PSSA申請都會被駁回，或要求申請方重新提交相關(guān)保護措施建議。

這表明在制定PSSA時，只有結(jié)合相關(guān)的保護措施之后，PSSA才能最終得到批準。沿海國家在提出PSSA指定申請時，應(yīng)提出該區(qū)域內(nèi)擬采用的相關(guān)保護措施。實踐中，在PSSA 內(nèi)航行的船舶主要限制其發(fā)生事故性污染, 因此采取的相關(guān)保護措施主要采用特殊的航行方法。至于具體的APM , 由沿海國根據(jù)該海域的具體情況, 采取定線制、避航區(qū)、引水制度、限速及排放限制等措施。[5]

2 全球海洋治理下的PSSA制度

2.1全球海洋治理的概念及客體

進入21世紀之后，人類對海洋的認識邁上了一個新臺階。2008年12月，聯(lián)合國大會決定從2009年起，將每年的6月8日確定為“世界海洋日”。近年來，不少相關(guān)人士認為當(dāng)今的海洋治理已進入“全球海洋治理”階段。

“全球海洋治理”是用全球治理的方式來治理海洋。有學(xué)者將“全球海洋治理”定義為：在全球化背景下，各國政府、國際組織、非政府組織、企業(yè)及個人等主體，為在海洋領(lǐng)域應(yīng)對公共的危機和追求共同的利益，通過協(xié)商和合作，制定和實施全球性或跨國性的法律、規(guī)范、原則、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃及政策等具體措施，共同解決在利用海洋空間、開發(fā)海洋資源和保護海洋環(huán)境等活動中出現(xiàn)的各種問題。其特征為治理主體多元化、治理客體的擴展和管理過程具有互動性及方式和手段多樣化。[6]

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在2010年10月召開的聯(lián)合國生物多樣性峰會上提交的研究報告顯示，隨著環(huán)境污染、過度捕撈和氣候變化等因素對海洋造成的威脅越來越嚴重，在未來幾十年，全球海洋生態(tài)系統(tǒng)將面臨崩潰的危險。這是一個全球性問題，因此需用全球方案來解決。

2.2PSSA制度體現(xiàn)的全球治理要素

2.2.1生態(tài)完整性方法是PSSA具有全球治理特性的內(nèi)在要求

如前所述，UNCLOS進行的海上區(qū)域劃分有悖于海洋治理的生態(tài)完整性依據(jù)。這種依據(jù)UNCLOS的海洋劃分方法在有關(guān)生物多樣性及區(qū)域海上環(huán)境保護的法律文件中較為常見。

PSSA最大限度地使用生態(tài)完整性方法為沿海國管轄外籍船舶提供指南，最為突出的表現(xiàn)是PSSA在海洋的不同區(qū)劃下采取定線制措施，成為促進跨區(qū)域定線制建立的一種有效方式。采取定線制措施的直接目的是保證船舶安全航行，最終達到保護環(huán)境的目的。以保護環(huán)境為目的的船舶定線制可采用避航區(qū)、近海航區(qū)、警戒區(qū)和深水航線等方式。

2.2.2加強沿海國合作

在UNCLOS下，缺少有關(guān)沿海國聯(lián)合履約的法律機制，使得跨界海上保護區(qū)域缺少合作管理。

PSSA通常覆蓋至少2個國家，所涉及的沿海國在實踐中樂于參與合作機制。PSSA導(dǎo)則提倡持續(xù)合作，例如：督促沿海國聯(lián)合提交提案；在PSSA內(nèi)設(shè)立助航標(biāo)志；鼓勵交換海上交通相關(guān)數(shù)據(jù)(因其是充分實施APM的關(guān)鍵)。目前，已出現(xiàn)諸如瓦登海PSSA(丹麥、德國、荷蘭)及大堡礁和托雷斯海峽PSSA(澳大利亞與巴布亞新幾內(nèi)亞)跨界海上保護區(qū)域(Marine Protected Area, MPA)合作的典范。這些利益相關(guān)國經(jīng)過協(xié)調(diào)提交聯(lián)合申請，申請國之間能團結(jié)一致，共同應(yīng)對申請中遇到的問題。除了在申請過程中體現(xiàn)合作原則之外，PSSA設(shè)立之后的管理活動也離不開各利益相關(guān)國的密切合作。因此,PSSA機制的一個重要作用就是能增進沿海國之間的合作，共同應(yīng)對船舶造成的海洋環(huán)境污染問題。

我國應(yīng)在南海水域發(fā)揮主導(dǎo)作用，以維護南海生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展為原則，與各利益相關(guān)國家開展合作，在申請南海為PSSA的工作中建立專門的委員會，為相關(guān)保護措施的制定及有關(guān)法律文件的草擬多做工作，聯(lián)合向IMO提出申請，并在IMO對APM進行審查時及時與其溝通，協(xié)調(diào)一致消除各種障礙。以在南海建立PSSA為契機形成南海區(qū)域合作的新局面，為解決“南海困局”尋求突破。

2.2.3對IMO法律體系的影響

IMO法律文件中有針對定線制的專門規(guī)定。PSSA不僅影響定線制的建立，而且影響其實施范圍。在SOLAS公約和有關(guān)船舶定線制的一般規(guī)定中，定線制最初是為增進海上交通安全制定的，并非出于保護海洋環(huán)境的目的。在PSSA導(dǎo)則制定過程中，IMO逐漸意識到定線制對海上環(huán)境保護有不可忽視的作用。因此，1991年的導(dǎo)則(A.720(17))要求MSC將該導(dǎo)則的相關(guān)內(nèi)容納入到“有關(guān)船舶定線制的一般規(guī)定(GPSR)”中。[7]此后，IMO通過修訂GPSR和SOLAS公約相關(guān)條款，將適用定線制的目的明確為“出于保護海洋環(huán)境的目的”。GPSR的修正案中明確指出，“其周圍交通流的組織要與環(huán)境敏感區(qū)域保持特定的安全距離”。此外，實施“旨在保護海洋環(huán)境的定線制實施”的通過程序。2000年GPSR修正案還涉及“錨泊作業(yè)對PSSA的影響”及“禁錨區(qū)的劃定”。若GPSR修正案中無該方面的規(guī)定，則之后的APM便會缺失恰當(dāng)?shù)姆稍?/p>

顯然，PSSA不僅對定線制的制定和修改有諸多影響，同時對制定IMO安全類法律文件時兼顧環(huán)保措施起到催化的作用。

2.2.4將事前預(yù)防理念引入海洋環(huán)境保護

在全球海洋治理下，事前預(yù)防是一種防患于未然的新理念，是決策考慮的一個重要方面，在國際法和政策制定中發(fā)揮著重要作用。PSSA導(dǎo)則在某種程度上運用了事前預(yù)防的理念，具體體現(xiàn)在評估PSSA的過程中需采取事前預(yù)防的措施來評估一些不確定因素，如：生態(tài)標(biāo)準的構(gòu)成、預(yù)期的某一區(qū)域生態(tài)環(huán)境的惡化及不明確狀況下APM的實施。

2.2.5討論PSSA需依賴全球平臺

由于海洋環(huán)境治理針對的客體是全球性問題，因此必須集中全球的力量來解決。在解決船舶污染問題時，單純依靠船旗國或沿海國中的任何一方均無法從根本上解決。IMO提供一個全球治理的平臺，各成員國可通過技術(shù)磋商和外交斡旋將其利益訴求體現(xiàn)在相關(guān)法律文件的制定及修訂中。在制定PSSA過程中，需相關(guān)國家聯(lián)合提案，建立合作機制，聯(lián)合出臺相關(guān)保護措施，這有利于平衡各方在利用PSSA防止船舶污染方面的利益。隨著IMO參與主體逐漸多元化，一些非政府組織在制定PSSA的過程中發(fā)揮著積極的作用，可更客觀地反映人類最基本的利益訴求，最大限度地擺脫主權(quán)國家利益的限制。

3 PSSA的發(fā)展方向

近年來，PSSA的制定因遭到少數(shù)IMO成員國政治意愿的驅(qū)動而偏向發(fā)達國家，使得發(fā)展中國家的利益被忽視。實際上，進入21世紀之后，以海洋生態(tài)環(huán)境保護名義建設(shè)海洋保護區(qū)的“ 新海洋圈地運動”正悄然興起。[8]由于發(fā)達國家開展海洋研究和資源開發(fā)較早， 擁有先發(fā)優(yōu)勢，“新海洋圈地運動”的興起將限制發(fā)展中國家的海洋科研和開發(fā)利用活動，鞏固發(fā)達國家所擁有的認知和資源開發(fā)優(yōu)勢。

為規(guī)避PSSA成為發(fā)達國家“海洋圈地”的工具，關(guān)注“PSSA”的專業(yè)性是關(guān)鍵。利用PSSA的生態(tài)準則，將PSSA的制定僅與該區(qū)域的船舶交通形式掛鉤。鑒于PSSA針對的是防止船舶造成海洋環(huán)境污染，與聯(lián)合國框架下的其他旨在強調(diào)沿海國利益的海上保護區(qū)具有本質(zhì)上的不同，因此PSSA的

建立應(yīng)以此為準則，體現(xiàn)IMO環(huán)保的使命及人類的共同利益，避免被發(fā)達國家的利益所驅(qū)使。

目前，聯(lián)合國正在討論“公海保護區(qū)”問題及制定“公海保護區(qū)的養(yǎng)護及可持續(xù)利用國際文書”。IMO框架下的特殊區(qū)域和特別敏感區(qū)作為重要實踐，對多用途公海保護區(qū)的建立具有重要意義。由于建立PSSA的范圍是沒有限制的，因此在公海建立PSSA問題引起了廣泛討論。在公海建立PSSA需相關(guān)的沿海國通過協(xié)商建立一個合作機制，成立專門的管理機構(gòu)管轄該PSSA。該管理機構(gòu)可由IMO成員國選出，其管理的一個重要方面就是相關(guān)保護措施的協(xié)調(diào)與實施。

4 結(jié)束語

PSSA制度在解決傳統(tǒng)海洋自由主義與新興環(huán)保主義的矛盾、船旗國管轄與沿海國監(jiān)管問題等方面都體現(xiàn)出一定的優(yōu)勢。在全球治理的大背景下，應(yīng)進一步發(fā)揮其專業(yè)性特征，體現(xiàn)IMO環(huán)保的使命及人類的共同利益，避免被發(fā)達國家的利益驅(qū)使。若在公海建立PSSA,需相關(guān)的沿海國通過協(xié)商建立一個合作機制，成立專門的管理機構(gòu)管轄該PSSA。因此，把握好PSSA的發(fā)展方向，對于我國在參與有關(guān)制度的國際談判中掌握關(guān)鍵點，維護國家及行業(yè)利益，具有十分重要的意義。

[1] MEPC. Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas:A. 982(24)[S].2005.

[2] MEPC. Guidance Document for Submission of PSSA Proposals to IMO:MEPC.1/Circ.510[S]. 2006.

[3] KACHEL M J. Particularly Sensitive Sea Areas: The IMO’s Role in Protecting Vulnerable Marine Areas[Z]. Berlin, Germany: Springer-Verlag, 2008: 59.

[4] 賈兵兵.國際公法：理論與實踐[M].北京:清華大學(xué)出版社,2009.

[5] 張碩慧.特殊區(qū)域和特別敏感海域[J].交通環(huán)保,2008,21(4):28-31.

[6] 黃任望.全球海洋治理問題初探[J].海洋開發(fā)與管理,2014,31(3):48-56.

[7] IMO. General Provisions on Ships’ Routeing:A.572(14)[S].1985.

[8] 馬進.特別敏感海域制度研究——兼論全球海洋環(huán)境治理問題[J].清華法治論衡，2015(1)：368-381.

ParticularSensitiveSeaAreafromPerspectiveofGlobalGovernance

HANJialin1,ZHANGShuang1,LYUXiaoyan1,ZHENGMiaozhuang2

(1. Dalian Maritime University，Dalian 116026, China; 2. China Institute for Marine Affairs, Beijing 100045, China)

The concept, status and goal of Particular Sensitive Sea Area (PSSA) promulgated by the International Maritime Organization (IMO) is elaborated, and the key issues are analyzed concerning the effect of PSSA in soothing the conflicts between the traditional maritime liberalism and new environment protectionism, balancing the Flag State Jurisdiction and the Coastal State Supervision and the Associated Protective Measures. It pinpoints the institutional advantages of PSSA from the perspective of global Governance, particularly those in promoting international cooperation, influencing the IMO legal system and introducing risk control concept into environmental protection actions. The development of PSSA is analyzed and the proposal about China’s involvement in the follow-up discussion is put foward to better voice China’s interest demands.

PSSA; global governance；key issue; future development

U676.1

A