二戰(zhàn)結(jié)束以來美國軍事制度的歷史演進

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一、1947年《國家安全法》和1949年《國家安全法修正案》與美國軍事機構(gòu)的統(tǒng)一(杜魯門政府時期)

(一)《國家安全法》出臺的背景。美國軍事機構(gòu)長期處于分立的狀態(tài)，戰(zhàn)爭部和海軍部是美國軍事制度的基本形式。自美西戰(zhàn)爭以來，隨著介入國際事務(wù)的增多，美國軍事機構(gòu)慢慢出現(xiàn)了調(diào)整的必要①楊生茂等：《美西戰(zhàn)爭資料選輯》，238頁，上海，上海人民出版社，1981。。第一次世界大戰(zhàn)令美國的軍事力量迅速擴張，其軍事制度經(jīng)受了極大的考驗。第二次世界大戰(zhàn)期間，美軍暴露出軍事體系不統(tǒng)一、決策程序不明、動員體制成本高昂而且速度緩慢等諸多問題。美軍絕大部分高層官員逐漸意識到必須改革組織形式，統(tǒng)一全國的軍事制度。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國統(tǒng)一軍事機構(gòu)的步伐逐漸加快，最終形成了統(tǒng)一軍事機構(gòu)的陸軍方案和海軍方案。

陸軍方案，即“科林斯方案”， 1945年10月由勞頓·科林斯提出②[美]拉塞爾·韋格利著、丁志源等譯：《美國陸軍史》,165頁，北京，解放軍出版社，1989。。科林斯方案設(shè)想成立的統(tǒng)一軍事機構(gòu)，分別設(shè)置部長和副部長各一位、助理部長三位，并設(shè)置陸?？杖妳⒅\長和美國參謀長。這個軍事機構(gòu)包含陸軍、海軍、空軍、一個負責(zé)統(tǒng)一供應(yīng)的部門和各戰(zhàn)區(qū)司令等，這幾個部門通過陸?？杖妳⒅\長向部長匯報工作。其中三個助理部長分別承擔(dān)不同的功能性職責(zé)。美國參謀長是美軍的戰(zhàn)時參謀長，其有權(quán)經(jīng)過部長向總統(tǒng)提供僅限于軍事政策、軍事戰(zhàn)略和預(yù)算請求等三個領(lǐng)域的建議。陸、海、空軍的參謀長則是三軍的首席軍事顧問和行政主管。該方案具有以下特點：(1)遵守了文官控制軍隊的原則；(2)統(tǒng)一了軍事機構(gòu)，并將指揮權(quán)集中到部長手中；(3)保證了各軍種的獨立性。

同年，海軍部長福里斯特爾也提交了一份方案，這就是所謂的“海軍方案”③左希迎：《美國軍事制度變遷的邏輯》，70頁，北京，社會科學(xué)出版社，2015。。海軍方案提議設(shè)置四個委員會，即國家安全委員會、國家安全資源委員會、參謀長聯(lián)席會議和軍需供應(yīng)委員會。委員會制度成為海軍方案和陸軍方案在制度上的最大區(qū)別。該方案主要有兩個特點：(1)拒絕通過單一機構(gòu)而是通過制度來控制、協(xié)調(diào)各軍種和各部門；(2)明顯的權(quán)力分散。

經(jīng)過杜魯門的大力撮合，軍方內(nèi)部的相互妥協(xié)，陸軍和海軍最終就如何統(tǒng)一軍事機構(gòu)達成一致。1947年2月26日，杜魯門向眾議院和參議院遞交了統(tǒng)一軍事機構(gòu)的議案。

(二)《國家安全法》的主要內(nèi)容。1947年7月25日，國會通過了《國家安全法》，美國在歷史上首次統(tǒng)一了全國軍事機構(gòu)，重塑了軍事制度。這一制度體系包括兩個核心部分：一個是國家安全的協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過委員會制度來協(xié)調(diào)各軍種和各部門間的關(guān)系；另一個是國家軍事機構(gòu)，涉及國防部長以下各部門之間的關(guān)系，以及陸?？杖姷脑O(shè)置。

1.國家安全的協(xié)調(diào)機構(gòu)。國家安全的協(xié)調(diào)機構(gòu)是指國家安全委員會和國家安全資源委員會，國家安全委員會下設(shè)中央情報局。國家安全委員會是國家安全協(xié)調(diào)機構(gòu)的核心部門，由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長、國家安全資源委員會主席組成，總統(tǒng)還可以指定各行政部門部長、軍需供應(yīng)委員會主席和研究與發(fā)展委員會主席參加會議。*梅孜：《美國國家安全戰(zhàn)略報告匯編》，242頁,北京，時事出版社，1996。其職能主要是向總統(tǒng)提出有關(guān)國家安全的內(nèi)政、外交和軍事政策的綜合建議。中央情報局是設(shè)置在國家安全委員會下的情報機構(gòu)，除非有授權(quán)或指示，對陸海空各部及其他軍事部門不能有任何監(jiān)督、控制的權(quán)力。此外，還要根據(jù)美國的國家安全，協(xié)調(diào)政府各部門之間的情報活動。*[美]約翰·蘭尼拉格著,潘世強等譯：《中央情報局》,183頁，北京，社會科學(xué)出版社,1990。國家安全資源委員會的功能是就軍事、工業(yè)和民眾動員等事務(wù)向總統(tǒng)提出建議。國家安全資源委員會是與國家安全委員會同等級別的機構(gòu)，直接向總統(tǒng)負責(zé)，兩者共同構(gòu)成了第一層次的國家安全機構(gòu)。

2.國家軍事機構(gòu)。其由一個文職國防部長領(lǐng)導(dǎo)，下轄陸軍部、海軍部、空軍部，以及由國防部長直接控制的戰(zhàn)爭委員會、參謀長聯(lián)席會議、軍需供應(yīng)委員會和研究與發(fā)展委員會。國防部長作為總統(tǒng)在國家安全政策方面的首席助手，負責(zé)協(xié)調(diào)各部門形成統(tǒng)一政策，控制各部門和機構(gòu)，監(jiān)管后勤系統(tǒng)，以及軍費預(yù)算的評估和協(xié)調(diào)問題。

戰(zhàn)爭部改名為陸軍部，陸軍包括地面戰(zhàn)斗部隊以及與之密切相關(guān)的飛機和水上運輸工具。維持海軍部，明確規(guī)定海軍陸戰(zhàn)隊和海軍的空中力量是海軍不可分割的一部分。另外，將陸軍的空中力量、陸軍航空兵、空軍司令部轉(zhuǎn)移到新成立的空軍部，成為獨立的軍種。

戰(zhàn)爭委員會，以國防部長為主席，成員包括陸軍部長、海軍部長、空軍部長、陸軍參謀長、海軍作戰(zhàn)部長和空軍參謀長。其可以向國防部長提供政策建議。參謀長聯(lián)席會議，包括陸軍參謀長、海軍作戰(zhàn)部長、空軍參謀長和陸海空三軍參謀長。參謀長聯(lián)席會議僅僅是一個規(guī)劃、協(xié)調(diào)和咨詢部門，并不具有指揮和執(zhí)行功能，其下設(shè)聯(lián)合參謀部作為輔助機構(gòu)。軍需供應(yīng)委員會負責(zé)向國防部長提供關(guān)于軍需生產(chǎn)、軍需采購和軍需分配方面的政策建議。研究與發(fā)展委員會則是基于軍事科學(xué)技術(shù)方面向國防部長提供政策建議。*[美]約翰·加迪斯著,時殷弘等譯：《遏制戰(zhàn)略:戰(zhàn)后美國國家安全政策評析》,304頁，北京，世界知識出版社，2005。

1947年《國家安全法》統(tǒng)一了美國的軍事制度，其重要意義主要表現(xiàn)為：(1)成立了統(tǒng)一的國家軍事機構(gòu)；(2)在制度上確立了文官控制軍隊的原則；(3)法案致力于通過建立委員會制度促進合作，奠定了不同部門間合作的基礎(chǔ)。然而也存在一些缺陷：(1)國防部長的權(quán)力有限，缺乏文官控制軍隊的權(quán)威；(2)各軍種間的競爭并未有實質(zhì)性的緩解；(3)使美國長期籠罩在“堡壘國家”的陰影之下，并最終導(dǎo)致美國采取一種外部導(dǎo)向的軍事戰(zhàn)略。

(三)《國家安全法修正案》對美國軍事制度的調(diào)整。針對1947年《國家安全法》暴露出來的問題，1949年8月，杜魯門簽署了《國家安全法修正案》，主要在五個方面調(diào)整了美國軍事制度。(1)成立國防部。將國家軍事機構(gòu)改組為行政部門的國防部，并規(guī)定陸軍、海軍和空軍三個軍事部門替代原先的陸軍部、海軍部和空軍部三個行政部門。這就解決了陸、海、空軍在行政級別上的錯位。(2)提升國防部長權(quán)力。a.給予國防部長對陸、海、空軍軍事部門清晰的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和控制權(quán)。b.設(shè)置一個國防部副部長和三個助理國防部長，分擔(dān)國防部長職能，幫助其管理控制國防部。(3)設(shè)置參謀長聯(lián)席會議主席，并規(guī)定其接受總統(tǒng)和國防部長的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。(4)消減軍事部門的權(quán)力。將陸、海、空軍部長排除在國家安全委員會之外，由國防部長全權(quán)代表。(5)調(diào)整國防部長同軍需供應(yīng)委員會、研究與發(fā)展委員會的關(guān)系。由原來僅僅接受國防部長的“指導(dǎo)”更變?yōu)椤胺挠趪啦块L的權(quán)威和指導(dǎo)”，這有利于提升國防部長在這兩個委員會內(nèi)的地位。

通過1947年《國家安全法》和1949年《國家安全法修正案》，美國最終建立了統(tǒng)一的國防部，國家安全政府的制度體系最終形成。統(tǒng)一的軍事制度，一方面重塑了美國政府制度和社會結(jié)構(gòu)，另一方面也為其與蘇聯(lián)的競爭奠定了基礎(chǔ)。

二、1953年《第6號國防重組計劃》和1958年《國防部重組法》與美國軍事制度的變遷(艾森豪威爾政府時期)

(一)《第6號國防重組計劃》出臺的背景。雖然1949年《國家安全法修正案》對美國軍事制度做出了一些改進，但仍遺留有諸多問題。

一是文官的權(quán)威不足。一方面，軍政關(guān)系仍然處于緊張狀態(tài)。在朝鮮戰(zhàn)爭中，麥克阿瑟反對杜魯門“打一場有限戰(zhàn)爭”的政治主張，并在國會公開指責(zé)杜魯門的政策。這深刻影響了艾森豪威爾政府時期的軍政關(guān)系。特別是在艾森豪威爾的“新面貌”戰(zhàn)略出臺后，因害怕過于倚重核武器而影響常規(guī)力量，李奇微等陸軍將領(lǐng)與艾森豪威爾也存在了長時間的緊張關(guān)系*[美]保羅·博勒：《形形色色的美國總統(tǒng)》，82頁，北京，文化藝術(shù)出版社，1989。。另一方面，盡管《國家安全法修正案》給予國防部長對陸、海、空軍等軍事部門清晰的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和控制權(quán)，但是在現(xiàn)實中國防部長的權(quán)威仍存在諸多不足。

二是戰(zhàn)略規(guī)劃的機制存在缺陷。美軍的戰(zhàn)略制定主要由參謀長聯(lián)席會議承擔(dān)，但這一機制存在三個方面的不足：(1)參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力有限，極大制約了這一職位發(fā)揮作用的空間。(2)由于歷史慣例的影響，參謀長聯(lián)席會議不僅是作為總統(tǒng)和國防部長的政策規(guī)劃部門，也是協(xié)調(diào)各部門的指揮部門，職能比較混亂。(3)參謀長聯(lián)席會議的權(quán)力比較廣泛，與國防部長形成了職能交叉。

三是軍隊的效率偏低。二戰(zhàn)后，美軍軍備力量龐大，國防組織復(fù)雜，耗費了過多的戰(zhàn)略資源。這與艾森豪威爾提出的以降低戰(zhàn)略成本、控制國防開支、提升國防部效率為核心的“新面貌”國家戰(zhàn)略不相符。

因此，1953年，艾森豪威爾任命查爾斯·威爾遜為國防部長，命其研究重組國防部的可行性。隨后，威爾遜成立了洛克菲勒委員會，起草國防部重組的政策方案。1953年4月30日，艾森豪威爾在審視了洛克菲勒委員會報告后，給國會寫信，要求重組國防部，這就是所謂的1953年《第6號國防重組計劃》。

(二)《第6號國防重組計劃》的主要內(nèi)容。首先，提升文官的權(quán)威，厘清國防部內(nèi)的權(quán)力體系職責(zé)。(1)將軍需供應(yīng)委員會、研究與發(fā)展委員會、防務(wù)供應(yīng)管理局等部門的功能轉(zhuǎn)移給國防部長。這就使國防部長在后勤體系和動員體系中擁有了更大的權(quán)力。(2)參謀長聯(lián)席會議選擇聯(lián)合參謀部主任必須通過國防部長確認。這就使國防部長對聯(lián)合參謀部的控制能力迅速上升。(3)設(shè)置另外六個助理國防部長。這有利于增強國防部長控制國防部的能力。

其次，改革軍事制度，提高國防部的效率。(1)裁撤冗余機構(gòu)，將其功能轉(zhuǎn)移給新增設(shè)的六個助理國防部長。這一舉措是增強國防部效率的關(guān)鍵。(2)厘清陸、海、空軍部長與國防部長、參謀長聯(lián)席會議等機構(gòu)的職權(quán)關(guān)系，提高組織的效率。(3)改進文官和軍方的人事管理系統(tǒng)，為提高國防部的效率提供保證。

第三，改進國防部的戰(zhàn)略規(guī)劃體系。(1)嚴格遵守1947年《國防安全法》的規(guī)定，將參謀長聯(lián)席會議的職能限定在戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域。(2)提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力。其有權(quán)力管理聯(lián)合參謀部和聯(lián)合參謀部主任。另外，參謀長聯(lián)席會議選擇聯(lián)合參謀部成員，需要經(jīng)過參謀長聯(lián)席會議主席的確認。(3)國防部長要指導(dǎo)參謀長聯(lián)席會議主席協(xié)調(diào)聯(lián)合參謀部、參謀長聯(lián)席會議下屬機構(gòu)與國防部部長辦公室等部門之間的合作。

由此可見，《第6號國防重組計劃》在一定程度上解決了美國軍事制度面臨的問題，提升了國防部的效率，對與蘇聯(lián)進行對抗，服務(wù)于“新面貌”戰(zhàn)略有重要意義。但也存在不足：(1)統(tǒng)一指揮并沒有實現(xiàn)，國防部仍疲于應(yīng)付不同部門之間的沖突；(2)軍種之間和軍種與國防部之間的競爭和緊張關(guān)系仍然存在，運轉(zhuǎn)成本上升；(3)參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力仍有待上升，無法協(xié)調(diào)各部門之間的戰(zhàn)略合作。這些問題的存在也正是1958年《國防部重組法》出臺并再次推動國防體系重組的原因。

(三)《國防部重組法》的出臺。為了推動改組國防部，1958年8月6日，國會通過了《國防重組法》。這一法案主要從三個領(lǐng)域?qū)啦孔龀隽苏{(diào)整。

第一，增強國防部長的指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)和控制權(quán)。(1)賦予國防部長控制武器和武器系統(tǒng)的全權(quán)。限制了相關(guān)研發(fā)部門和裝備部門的自主權(quán)，極大地增強國防部長的權(quán)威；(2)提升了國防部長在軍需供應(yīng)事務(wù)中的權(quán)力；(3)再次確認國防部長對各軍事部門的權(quán)威。各軍事部的部長需要對國防部長負責(zé)；(4)國防部長需要每年向總統(tǒng)和國會提交一個覆蓋國防部軍費開支、工作和成就的報告。這在客觀上提升了國防部長在這些領(lǐng)域的話語權(quán)。

第二，劃清軍事行動的指揮體系。對陸、海、空軍的指揮體系進行了調(diào)整：(1)陸軍部長有權(quán)對其組織和成員進行監(jiān)管，這一監(jiān)管將以與整個作戰(zhàn)指揮相一致的方式進行。(2)在海軍部長的指揮下，海軍作戰(zhàn)部長監(jiān)管海軍部長任命的，包括海軍陸戰(zhàn)隊在內(nèi)的整個組織及其成員。(3)空軍部長有權(quán)對其組織和成員進行監(jiān)管，其監(jiān)管方式與陸軍完全一致。通過調(diào)整，國防部長和各軍事部部長對指揮體系的權(quán)威大為提升，職責(zé)也從分散逐漸走向統(tǒng)一。

第三，劃清聯(lián)合參謀部的組織和職責(zé)。聯(lián)合參謀部的成員分別來自陸、海、空軍，由參謀長聯(lián)席會議挑選，并經(jīng)過參謀長聯(lián)席會議主席的確認。聯(lián)合參謀部主任由參謀長聯(lián)席會議主席與參謀長聯(lián)席會議協(xié)商選定，并經(jīng)過國防部長的確認；在組織形式上，聯(lián)合參謀部不能以參謀本部制度運轉(zhuǎn)或者組織，沒有行政權(quán)威，其職能是協(xié)助參謀長聯(lián)席會議主席。這極大地提高了參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力，有助于其協(xié)調(diào)參謀長聯(lián)席會議和聯(lián)合參謀部的工作。

綜上所述，此次重組對國防部的調(diào)整非常具有針對性。在此之后的近30年內(nèi)，美國一直保持著這一體系，沒有做出大規(guī)模的調(diào)整。但是此次國防部重組并非十全十美，也深刻地影響了未來美國的外交政策，并反過來成為影響美國軍事制度的重要事件。

三、1986年《戈德華特-尼科爾斯改組法》與美國國防部重組(里根政府時期)

(一)《戈德華特-尼科爾斯改組法》出臺的背景。從越南戰(zhàn)爭抽身之后，戰(zhàn)爭失利的陰影就一直籠罩著美軍。在里根上臺之時，隨著蘇聯(lián)的威脅日益加大，美國在競爭中也處于劣勢。*丁幸豪：《里根政府制訂新的軍事戰(zhàn)略》，載《國際展望》，1984(24)。

第一，指揮體系難以應(yīng)對國際危機。一方面，蘇聯(lián)的挑戰(zhàn)迫使美國進行軍事制度改革。在20世紀80年代前半期，蘇聯(lián)的攻勢咄咄逼人，美軍實力相對下降。另一方面，美國在一系列軍事行動中的挫折則是推動其進行軍事制度改革的最重要內(nèi)部因素。美軍的糟糕表現(xiàn)暴露出美軍指揮體系和作戰(zhàn)體系的一系列問題，究其癥結(jié)就在于美國的軍事制度上，即陸、海、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊之間是獨立的，很難統(tǒng)一行動。

第二，軍種至上主義興起。20世紀80年代初，陸、海、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊的影響力非常強大，各軍種主導(dǎo)著五角大樓。軍種至上主義主要存在三個問題：(1)由于各軍種都秉持利己主義的原則，對資源和職能的爭奪日趨激烈。(2)軍種至上主義的巨大影響極大地削弱了參謀長聯(lián)席會議的地位和職能。(3)造成文官和軍方之間的沖突，威脅到文官控制。

在此背景下，重組國防部的呼聲越來越高，改革軍事制度成為當(dāng)時大多數(shù)高層官員的共識*[美]羅納德·里根：《里根回憶錄》，20頁，北京，新華出版社，1991。。1986年10月1日，里根簽署《戈德華特-尼科爾斯改組法》，實現(xiàn)了對美國國防部的重組。

(二)《戈德華特-尼科爾斯改組法》的主要內(nèi)容。第一，加強文官權(quán)威。(1)重新界定國防部長的權(quán)力和職責(zé)。法案規(guī)定：“國防部長在聽取參謀長聯(lián)席會議主席的建議并在其協(xié)助下，應(yīng)每年向國防部各部門領(lǐng)導(dǎo)提供書面政策指南，以便他們準備與審查各自部門的計劃建議和預(yù)算申請。另外，“國防部長在得到總統(tǒng)的批準，并與參謀長聯(lián)席會議主席協(xié)商后，應(yīng)該每年向參謀長聯(lián)席會議提供書面政策指南，以便其準備和審查應(yīng)急計劃?！边@就通過提供書面政策建議的方式，提升了國防部長影響各軍事部和參謀長聯(lián)席會議的能力。法案還規(guī)定設(shè)置一個負責(zé)政策的國防部副部長，協(xié)助國防部長。(2)調(diào)整國防部長辦公室。各軍事部部長應(yīng)該與國防部長辦公室密切合作，以有效地實施國防部長的指揮、指導(dǎo)和控制。(3)加強對國防部的審計。設(shè)置一名審計長，增強文官對涉及審計事務(wù)的影響力*美國國會眾議院法律修訂咨議局編：《美國法典：軍事法卷》，25頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，1994。。

第二，提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)威。這是此次軍事制度改革最為核心的議題。(1)直接提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力。法案首次以法律形式規(guī)定，“參謀長聯(lián)席會議主席是總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問”。這極大地提升了參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力，使其能夠直接影響到總統(tǒng)和國防部長的政策選擇，這改變了美國安全政策制定的固有模式，開啟了強勢參謀長聯(lián)席會議主席的時代。法案還對參謀長聯(lián)席會議主席在制定計劃、提供咨詢和制定政策方面的職能做了詳細規(guī)定。通過提升參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力，大大地降低了各軍種之間的競爭。(2)增設(shè)一名參謀長聯(lián)席會議副主席。由于各軍種擔(dān)心這一職位的設(shè)置可能打破各軍種在權(quán)力結(jié)構(gòu)上的平衡，故法案對這一職位做出了嚴格限制。法案規(guī)定，參謀長聯(lián)席會議主席和副主席不得是同一軍種的成員，但是總統(tǒng)可以在有限的時間內(nèi)避免這一限制，以便實現(xiàn)主席和副主席的平穩(wěn)交接。從整個參謀長聯(lián)席會議制度來看，這一職位的設(shè)置無疑增加了參謀長聯(lián)席會議主席的權(quán)力。(3)調(diào)整聯(lián)合參謀部。進一步提升參謀長聯(lián)席會議主席對聯(lián)合參謀部的控制。法案規(guī)定，“參謀長聯(lián)席會議主席負責(zé)管理聯(lián)合參謀部及其主任。聯(lián)合參謀部應(yīng)履行主席規(guī)定的職責(zé)并按主席規(guī)定的程序履行其職能”*左希迎：《美國軍事制度變遷的邏輯》，138頁，北京，社會科學(xué)出版社，2015。。國防部長應(yīng)該確保聯(lián)合參謀部的獨立性，使其能支持參謀長聯(lián)席會議主席完成其職能。

1.偏好參數(shù)。家庭偏好參數(shù)β，依據(jù)楊源源[20]等，將其取值設(shè)定為0.98；家庭消費中非耐用品的權(quán)重γ1，依據(jù)李江一和李涵[14]、孫巍和楊程博[21]以及吳瑾[15]的研究結(jié)論，我國居民在食品、教育、醫(yī)療服務(wù)和文化娛樂等非耐用品消費方面的消費支出相對較大，因此本文將這一參數(shù)的取值設(shè)定為0.6。這一參數(shù)的取值僅影響穩(wěn)態(tài)而無法影響外生沖擊下各變量的動態(tài)特征。耐用品與非耐用品的替代彈性ν，依據(jù)Barsky et al.[17]，將其取值設(shè)定為0.6。耐用品的折舊率δ，我們首先參考楊源源(2017)關(guān)于物質(zhì)資本折舊率的取值，將其設(shè)定為2.5%。

第三，提升作戰(zhàn)司令部的權(quán)力。(1)對作戰(zhàn)司令部與各軍種之間的權(quán)力關(guān)系做出規(guī)范。法案規(guī)定，“各軍種部長應(yīng)把其所轄的一切部隊都配屬給聯(lián)合和特種作戰(zhàn)司令部，以執(zhí)行分配給這些司令部的任務(wù)。……除非國防部長另有指示，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部轄區(qū)內(nèi)的一切軍隊都應(yīng)該歸屬于司令部司令，并由其指揮”*李文：《美國聯(lián)合空中作戰(zhàn)研究》，172頁，北京，國防大學(xué)出版社，2003。。這極大地提升了作戰(zhàn)司令部的權(quán)力，使其獨立于各軍種的管轄而執(zhí)行具體的軍事行動。(2)調(diào)整作戰(zhàn)司令部與參謀長聯(lián)席會議的關(guān)系。一方面，參謀長聯(lián)席會議主席成為聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和總統(tǒng)或國防部長溝通的重要渠道?？偨y(tǒng)不僅可以通過參謀長聯(lián)席會議主席來溝通文官和作戰(zhàn)司令部之間的聯(lián)系，還可以“給參謀長聯(lián)席會議主席分配職責(zé)，以協(xié)助總統(tǒng)和國防部長履行其指揮職能”。另一方面，加強參謀長聯(lián)席會議主席的監(jiān)督職能。國防部長可以委派參謀長聯(lián)席會議主席監(jiān)督各作戰(zhàn)司令部的活動。這有利于提升總統(tǒng)或國防部長通過參謀長聯(lián)席會議主席對作戰(zhàn)司令部的控制，同時有利于加強參謀長聯(lián)席會議與作戰(zhàn)司令部之間的溝通，增進各部門之間的合作。(3)調(diào)整作戰(zhàn)司令部與文官之間的關(guān)系。一方面，作戰(zhàn)司令部司令對所屬司令部和部隊的指揮、指導(dǎo)和控制有充足的權(quán)威，“國防部長應(yīng)該保證作戰(zhàn)司令部司令對該司令部所屬司令部和部隊擁有足夠的指揮、指導(dǎo)和控制權(quán)，以便對其進行有效地指揮”。另一方面，作戰(zhàn)司令部司令直接向國防部長負責(zé)，并在總統(tǒng)的指導(dǎo)下，在國防部長的指揮、指導(dǎo)和控制下履行自己的職責(zé)。這就明確了作戰(zhàn)司令部司令與國防部長、總統(tǒng)之間的權(quán)力關(guān)系，加強了文官對作戰(zhàn)司令部的控制。

(三)《戈德華特-尼科爾斯改組法》的歷史意義?！陡甑氯A特-尼科爾斯改組法》作為美國軍事制度變革歷史上具有劃時代意義的法律，它深遠地塑造了美國的軍事制度，并深刻影響了其后幾十年的防務(wù)政治。第一，法案極大地提升了參謀長聯(lián)席會議主席的政策影響力，產(chǎn)生了強參謀長聯(lián)席會議主席模式。第二，各軍種聯(lián)合作戰(zhàn)成為新趨勢，空軍的影響力空前提高。第三，美軍特種部隊的地位獲得正式認可。

綜上所述，《戈德華特-尼科爾斯改組法》是美國國家軍事機構(gòu)統(tǒng)一后最為徹底的軍事制度改革。在這次改革中，美國軍事制度被重塑，其影響一直延續(xù)到今天。

四、克林頓政府時期的新軍事變革

在克林頓政府時期，美國積極推動軍事變革，采用最新的信息技術(shù)提升美軍戰(zhàn)斗力。然而，這場革命更多的是軍事技術(shù)層面的，軍事制度的變革非常有限。

(一)克林頓政府時期的新軍事技術(shù)變革。1993年，時任國防部長的阿斯平就出臺了《自下而上的審查報告》。他在報告中認為，冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體使得美國的國際安全環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，美國國防部需要自下而上地審查，重新評估國防理念和國防計劃，以維護美國國家利益。*翟曉敏：《冷戰(zhàn)后的美軍軍事戰(zhàn)略》，218頁，北京，國防大學(xué)出版社，1999。為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，需要提升軍事現(xiàn)代化的水平。這份報告對美國軍事現(xiàn)代化提出了詳細的建議，進而塑造了冷戰(zhàn)結(jié)束后美國的戰(zhàn)略和力量。隨后，威廉·佩里(William Perry)接任國防部長后，美國繼續(xù)推進軍事現(xiàn)代化的進度。美軍推動軍事事務(wù)革命，旨在發(fā)展改進型信息、指揮和控制的能力，以提升聯(lián)合行動的水平。在這一時期，美軍建設(shè)了一批高技術(shù)的作戰(zhàn)平臺和武器裝備。經(jīng)過克林頓政府的推動，美國軍事現(xiàn)代化取得了顯著的成就，一大批新式武器和作戰(zhàn)平臺被研制出來，在科索沃戰(zhàn)爭中，這些新式武器大顯身手，美國取得了舉世矚目的成功。

(二)為何美國軍事制度沒有大規(guī)模變革。冷戰(zhàn)后美國軍事制度沒有發(fā)生大規(guī)模的變革，就在于美國作為一個“孤獨的超級大國”，在國際體系中已經(jīng)難以找到敵手。美國在冷戰(zhàn)后發(fā)動的戰(zhàn)爭中取得了壓倒性的勝利，這提升了美軍的自信心。更為重要的原因是，東歐劇變和蘇聯(lián)解體讓其失去了昔日的對手，其安全壓力驟減，大大降低了美國進行軍事制度調(diào)整的壓力。*喻舒曼：《冷戰(zhàn)后美國軍事戰(zhàn)略思維評析》，153頁，北京，國防大學(xué)出版社，2001。(1)蘇聯(lián)解體后，繼承蘇聯(lián)衣缽的俄羅斯長期低迷，難以再現(xiàn)雄風(fēng)。俄羅斯冷戰(zhàn)結(jié)束后的國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)被打亂，經(jīng)濟力量受到巨大的影響，國民經(jīng)濟塌陷。(2)美國自身仍然維持超強的國力。在經(jīng)濟上，美國進行了信息技術(shù)革命，經(jīng)濟實力大為增強。在軍事上，美國的軍費開支常年占據(jù)全球軍費開支的40%以上，大約是排在其后10個國家的軍費開支的總和。同時，美國的軍事技術(shù)一直領(lǐng)先于世界，在常規(guī)武器和核武器上，其他國家并不具備挑戰(zhàn)美國的軍事基礎(chǔ)。*柯春橋：《美國軍事力量分析》，284頁，北京，軍事科學(xué)出版社，1999。(3)盡管新興大國獲得了巨大的發(fā)展，但是仍然沒有國家能夠挑戰(zhàn)美國。由此可見，冷戰(zhàn)后美國在國際體系中獲得了巨大的優(yōu)勢，使其可以不用進行軍事制度調(diào)整就能傲視群雄。

五、新世紀初的美國軍事制度改革(從拉姆斯菲爾德到蓋茨)

進入新世紀以后，恐怖主義威脅凸顯，成為美國的頭號敵人；中國等大國的軍事實力快速發(fā)展，給美國帶來一定的沖擊。在此背景下，美國進入了長達十余年的軍事改革階段。

2.國防部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。首先，加強文官對軍方的控制。a.提升文官在戰(zhàn)略制定中的地位，并積極介入軍事事務(wù)。b.通過將領(lǐng)的任免和調(diào)防加強對軍方的控制。c.通過制度調(diào)整理順文官和軍方之間的關(guān)系。其次，改革國防部組織機構(gòu)，包括設(shè)置戰(zhàn)略影響辦公室、部隊改革辦公室和商業(yè)自主委員會。另外，對國防工業(yè)進行重組，組建巨大的國防承包商，并且推動國防工業(yè)軍民一體化。*何奇松：《冷戰(zhàn)后美國國防工業(yè)的重組》，載《美國研究》，2005(4)。

總之，拉姆斯菲爾德在其主持國防的5年時間內(nèi)，對軍隊和國防部進行了大刀闊斧地改革。但是也存在欠缺：首先，在軍事制度改革上，僅僅推動軍隊更加輕便、致命、靈活，缺乏戰(zhàn)略性。其次，由于他的強勢，造成與國會、參謀長聯(lián)席會議的關(guān)系緊張。*劉永濤：《美國國會和總統(tǒng)關(guān)系》，55頁，上海，上海人民出版社，2010。最后，拉姆斯菲爾德是阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的堅定支持者和推動者，但是隨著美國陷入這兩場戰(zhàn)爭的泥潭，他卻無法找到合適的對策。

(二)蓋茨的軍事改革。與個性強勢的拉姆斯菲爾德相比，蓋茨則是一名技術(shù)官僚，他努力與軍隊保持良好的關(guān)系，力圖做一個“士兵的國防部長”。

1.對軍隊的改革。蓋茨把軍事改革的重心放到陸軍上，以求建立一支能夠在非傳統(tǒng)戰(zhàn)爭中作戰(zhàn)的陸軍。一方面，調(diào)整陸軍的官僚體制。為了讓政令暢通，著手理順陸軍的官僚機構(gòu)。a.晉升新一代陸軍領(lǐng)導(dǎo)人，特別是不僅掌握平叛理論，同時還在伊拉克戰(zhàn)爭中擁有實戰(zhàn)經(jīng)驗的將領(lǐng)。b.增加獨立的作戰(zhàn)旅和旅長的數(shù)量，給予中層軍官更多成長和鍛煉的機會。通過這兩方面的努力，陸軍的流動性大為增強，在機制上壓制了缺少實戰(zhàn)經(jīng)驗、固守冷戰(zhàn)時期戰(zhàn)爭思維的將領(lǐng)。另一方面，革新陸軍文化。a.要求中層和基層軍官以及普通士兵善于利用網(wǎng)絡(luò)和社會媒體處理戰(zhàn)爭中面臨的復(fù)雜問題。b.要求軍事將領(lǐng)具備創(chuàng)造性思維，形成根據(jù)經(jīng)驗和現(xiàn)實促進自身進步的文化。c.最為重要的一點是推動陸軍形成新的晉升文化。

2.調(diào)整國防部。在戰(zhàn)略規(guī)劃上，蓋茨致力于對常規(guī)戰(zhàn)爭和非常規(guī)戰(zhàn)爭進行再平衡。首先，改革國防部的商業(yè)模式。一是取消和縮減部分武器項目。2009年取消和削減了30多個運轉(zhuǎn)不佳或現(xiàn)實需求過剩的主要武器項目，價值3330億美元。再就是大幅裁撤國防部的私人承包商。國防部雇傭的大量私人承包商耗費了大量的軍費，成為國防部臃腫的一個重要原因。其次，協(xié)調(diào)軍政關(guān)系。為了加強文官控制，并更為有效的推進軍事改革，蓋茨努力在文官部門和軍方之間扮演一個平衡者的角色，協(xié)調(diào)兩方之間的矛盾，使之形成合力。

總體看來，蓋茨一方面繼承了拉姆斯菲爾德的軍事改革，解決了其遺留的諸多問題；另一方面他面對伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束后的局面，對美軍進行調(diào)整。從蓋茨的策略來看，它提出了“再平衡”的戰(zhàn)略，對美國的安全戰(zhàn)略和國防力量進行再調(diào)整；從其工作來看，他雖然服務(wù)于小布什和奧巴馬兩個不同黨派的政府，但保證了美國軍事變革的連續(xù)性和統(tǒng)一性，其軍事改革對美軍而言非常重要。