論我國(guó)邊防法律體系的構(gòu)建
——現(xiàn)實(shí)與思路

王 雋

論我國(guó)邊防法律體系的構(gòu)建
——現(xiàn)實(shí)與思路

王 雋

邊防是國(guó)防的重要組成部分，邊防法律體系是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治與社會(huì)等發(fā)展的必然結(jié)果。我國(guó)邊防法律體系的構(gòu)建既必要又可行，應(yīng)面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理順?biāo)悸罚槍?duì)立法空白增加立法項(xiàng)目、修訂現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章，建立健全具有中國(guó)特色的邊防法律體系。

國(guó)防建設(shè) 邊防 法律體系 構(gòu)建

一、我國(guó)邊防立法現(xiàn)狀

調(diào)整邊防領(lǐng)域的法律。目前，我國(guó)雖尚未制定專門的《邊防法》，但在其他法律中有與邊防有關(guān)的相關(guān)條款，有單項(xiàng)的法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防法》），從總體上體現(xiàn)了國(guó)防的作用、確立了國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)防職權(quán)、武裝力量、國(guó)防教育等方面的相關(guān)內(nèi)容，但沒(méi)有邊防的具體實(shí)施過(guò)程及內(nèi)容。在《中華人民共和國(guó)刑法》中，“妨害國(guó)（邊）境管理罪”的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)偷越國(guó)（邊）境、組織、運(yùn)送他人偷越國(guó)（邊）境及故意破壞國(guó)家邊界的界碑、界樁、走私等犯罪行為有明確的規(guī)定，可看作是涉及邊防的相關(guān)法律規(guī)定；調(diào)整邊防領(lǐng)域的單項(xiàng)法律包括《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》等。遍觀整個(gè)法律現(xiàn)狀，尚未有完整的調(diào)整邊防領(lǐng)域的法律。值得一提的是，《中華人民共和國(guó)陸地邊界法》已被列入第十一屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。

調(diào)整邊防領(lǐng)域的行政法規(guī)。在社會(huì)和技術(shù)的飛速發(fā)展中，行政法規(guī)常常是靈活地執(zhí)行和補(bǔ)充立法者的原則性決策的唯一工具。有了行政法規(guī)，法律秩序就可以靈活地適應(yīng)變化的現(xiàn)實(shí)和價(jià)值觀。我國(guó)涉及邊防領(lǐng)域的行政法規(guī)較多，這些法規(guī)有的是國(guó)家法律的實(shí)施細(xì)則；有的是專項(xiàng)管理的法律規(guī)定，如《海關(guān)法實(shí)施細(xì)則》和《人民警察使用警械和武器條例》等。

調(diào)整邊防領(lǐng)域的地方法規(guī)和規(guī)章。由于我國(guó)地域廣闊、鄰國(guó)較多，各地情況差異大，所以，幾乎所有的沿邊（沿海）?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）都頒布了有關(guān)邊防的地方法規(guī)和規(guī)章。地方法規(guī)，如《吉林省邊境管理?xiàng)l例》《黑龍江省邊境管理?xiàng)l例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》《新疆維吾爾自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》等；地方規(guī)章，如《內(nèi)蒙古邊境地區(qū)軍警民聯(lián)防規(guī)定》《云南省邊境地區(qū)公安邊防管理規(guī)定》《福建省海防管理?xiàng)l例》等。這些地方法規(guī)和規(guī)章根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)本區(qū)域的邊境管理活動(dòng)進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，包含國(guó)界管理、出入國(guó)界管理、邊境管理、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰等內(nèi)容。以上這些，不僅彌補(bǔ)了邊境管理區(qū)臨時(shí)管控措施法律依據(jù)的空白，而且對(duì)于國(guó)家反恐和參與國(guó)際范圍的反恐具有極為重要的意義。

調(diào)整邊防領(lǐng)域的部門規(guī)章。邊防所涉及的國(guó)務(wù)院部門主要是公安部、交通部等，其中調(diào)整邊防領(lǐng)域的部門規(guī)章以公安部的部門規(guī)章居多。如《中華人民共和國(guó)邊境管理區(qū)通行證管理辦法》，是國(guó)家在陸地邊境地區(qū)劃定邊境管理區(qū)，實(shí)行《通行證》制度的相關(guān)規(guī)定；再如《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，是沿海地區(qū)船舶治安管理規(guī)定，《臺(tái)灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》是臺(tái)灣漁船管理規(guī)定等；也有相關(guān)部、委聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，如外交部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部《關(guān)于處理涉外案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等。

二、我國(guó)邊防法律體系亟待構(gòu)建

歷史推動(dòng)。首先，國(guó)家的發(fā)展促進(jìn)邊防法律體系的構(gòu)建。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視邊海防工作。習(xí)近平主席在第五次全國(guó)邊海防工作會(huì)議上指出，邊海防工作是治國(guó)安邦的大事，關(guān)系國(guó)家安全和發(fā)展全局。邊海防戰(zhàn)線的全體同志要強(qiáng)化憂患意識(shí)、使命意識(shí)、大局意識(shí)，勇于作為，敢于擔(dān)當(dāng)，努力建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防。他強(qiáng)調(diào)指出，一提到邊海防，就不禁想起了中國(guó)近代史，中國(guó)積貧積弱，任人宰割……外敵從我國(guó)陸地和海上入侵大大小小數(shù)百次。要堅(jiān)持把國(guó)家主權(quán)和安全放在第一位，貫徹總體國(guó)家安全觀，周密組織邊境管控和海上維權(quán)行動(dòng)，堅(jiān)決維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，推進(jìn)邊海防建設(shè)和邊境沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鞏固軍政軍民團(tuán)結(jié)和民族團(tuán)結(jié)，發(fā)揮軍警民聯(lián)防的特色和優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決維護(hù)邊疆安全穩(wěn)定和繁榮發(fā)展。著力解決制約邊防海工作的體制機(jī)制問(wèn)題……要做到守邊有責(zé)，守邊負(fù)責(zé)，守邊盡責(zé)。其次，邊海防實(shí)踐構(gòu)成了邊防法律體系構(gòu)建的物質(zhì)基礎(chǔ)。以海防為例，從內(nèi)部環(huán)境講，我國(guó)涉海管理部門眾多，主要涉及漁政、船檢、海監(jiān)、海事、交通、海警、海防等諸多部門，由于工作職責(zé)和分工不同，各職能部門在海防管理中自成體系，難以形成整體合力。因此，欲進(jìn)一步優(yōu)化海上環(huán)境，提升海洋產(chǎn)能，提高海洋利用價(jià)值，就必須通過(guò)法律體系的構(gòu)建理順權(quán)力關(guān)系，合理規(guī)劃涉海管理部門的協(xié)作機(jī)制，建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集成化行政管理模式。從外部環(huán)境講，我國(guó)的南海問(wèn)題、釣魚島問(wèn)題及其他海洋權(quán)益的維護(hù)和海洋資源的開(kāi)發(fā)，也對(duì)法律體系的構(gòu)建提出了更高的要求。

現(xiàn)實(shí)使然。從第一個(gè)問(wèn)題的分析中可以看出，我國(guó)的邊防法律體系尚不完善，現(xiàn)實(shí)工作中有些方面甚至還存在“無(wú)法可依”的現(xiàn)象。邊界問(wèn)題復(fù)雜為法律體系建設(shè)提供了土壤。我國(guó)陸地與14個(gè)國(guó)家接壤，邊界情況復(fù)雜。我國(guó)陸地邊界長(zhǎng)達(dá)2萬(wàn)余公里，是世界上陸地邊界最長(zhǎng)、鄰國(guó)最多的國(guó)家。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部綜合性的邊防法律，邊界管理與防衛(wèi)事務(wù)以政策、規(guī)定和地方行業(yè)法規(guī)為依據(jù)，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。長(zhǎng)期下去，執(zhí)法主體不明確，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，必然會(huì)沖擊立法的初衷。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)相繼與周邊鄰國(guó)完成了90%以上的陸地邊界劃定，并簽訂了一系列邊界條約、協(xié)議和邊界管理制度協(xié)定，如《中華人民共和國(guó)政府和緬甸聯(lián)邦關(guān)于邊境管理與合作的協(xié)定》《中華人民共和國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于中俄國(guó)界管理制度的協(xié)定》《中華人民共和國(guó)政府和蒙古國(guó)政府關(guān)于邊界管理制度的條約》《中華人民共和國(guó)政府和老撾人民民主共和國(guó)政府關(guān)于邊界管理制度的協(xié)定》等。但如何以國(guó)內(nèi)法來(lái)落實(shí)相關(guān)國(guó)際法條約內(nèi)容，是我們需要研究解決的問(wèn)題?？缇撤缸锏扔绊戇吘车貐^(qū)穩(wěn)定的因素提供了法律體系建設(shè)的外部環(huán)境。我國(guó)2萬(wàn)余公里的陸地邊界線，屬于民族自治地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的就占1.8萬(wàn)多公里。55個(gè)少數(shù)民族中有近40個(gè)民族、約5000萬(wàn)人居住在邊疆地區(qū)，其中還有20余個(gè)少數(shù)民族與鄰國(guó)邊民同族、同源，跨界而居。隨著對(duì)外開(kāi)放的擴(kuò)大，一些境內(nèi)外不法分子乘機(jī)勾結(jié)進(jìn)行走私、販毒、偷渡、搶劫等違法犯罪活動(dòng)，已嚴(yán)重危害邊境地區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定。維護(hù)穩(wěn)定、特別是邊境地區(qū)的穩(wěn)定，是實(shí)現(xiàn)法律保障進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放的基本要求。

三、構(gòu)建邊防法律體系的基本思路

邊防立法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)完整的必要條件，完善的邊防法律體系將為鞏固邊防、加強(qiáng)邊防建設(shè)及邊境合作提供良好的法律支撐和保障?；谖覈?guó)邊防立法現(xiàn)狀，尤其是考慮到其從立法理念、執(zhí)法依據(jù)到我國(guó)邊防所存在的諸多問(wèn)題，必須盡快構(gòu)建我國(guó)邊防法律體系，以使之適應(yīng)我國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和邊境地區(qū)所面臨的現(xiàn)實(shí)需要，提高其適應(yīng)性。

構(gòu)建邊防法律體系應(yīng)遵循的基本原則。維護(hù)國(guó)家主權(quán)的原則。隨著南海和釣魚島問(wèn)題的凸顯，構(gòu)建邊海防法律體系已經(jīng)是迫不及待的必然選擇。實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)領(lǐng)土的主權(quán)，一是法理，二是歷史。論證領(lǐng)土歸屬同樣要“以事實(shí)為依據(jù)，以法理為準(zhǔn)繩”，科學(xué)闡釋南海歷史發(fā)展的進(jìn)程，當(dāng)然是確定南海主權(quán)歸屬的重要基礎(chǔ)和前提。1924年帕爾馬斯島案，仲裁員指出：事實(shí)上的主權(quán)不可能每時(shí)每刻在一塊土地上的每個(gè)點(diǎn)都行使，間斷和中止必然因所涉及的可居住的和杳無(wú)人跡的地區(qū)而不同。所以，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的管理原則及強(qiáng)制性的規(guī)定是保證現(xiàn)在及未來(lái)領(lǐng)土管理的必要辦法。邊防法律與邊境地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的原則。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境的融合性可持續(xù)發(fā)展之路已成為必然選擇。人們之所以對(duì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的方式已經(jīng)陷入了“瓶頸”，并可能帶來(lái)潛在危機(jī)。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，已明確把“一帶一路”與開(kāi)放區(qū)域合作作為推動(dòng)國(guó)際合作的重要內(nèi)容，要實(shí)現(xiàn)沿海各國(guó)多元、自主、平衡、可持續(xù)地發(fā)展?！?1世紀(jì)海上絲綢之路”重點(diǎn)方向，是從中國(guó)沿海港口過(guò)南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國(guó)沿海港口過(guò)南海到南太平洋。然而，我國(guó)目前的邊防法律體系缺乏有關(guān)邊境地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的原則性規(guī)定及體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度性安排。在構(gòu)建我國(guó)邊防法律體系過(guò)程中，應(yīng)采取多種措施支持邊防可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)順應(yīng)邊防發(fā)展的客觀規(guī)律。國(guó)家各方利益統(tǒng)籌兼顧的原則。邊防立法應(yīng)統(tǒng)籌兼顧各方利益，充分體現(xiàn)國(guó)家利益、地方利益，正確界定國(guó)家、地方、個(gè)人三方的權(quán)利、義務(wù)及其相互關(guān)系，規(guī)范其行為，維護(hù)國(guó)家利益，為邊境地區(qū)的建設(shè)、邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與合作、合作區(qū)的發(fā)展、邊境涉外交流等活動(dòng)提供法律保障，促進(jìn)邊境地區(qū)的發(fā)展。

構(gòu)建邊防法律體系的基本思路。制定《邊防法》。結(jié)合我國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)，盡快制定《邊防法》，一方面在邊防領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法律的權(quán)威性和規(guī)范性，另一方面也有利于邊防的穩(wěn)固與可持續(xù)發(fā)展。建立完善的邊防法律體系的基本思路：區(qū)別邊防中的中央事權(quán)和地方事權(quán)，保證在邊防工作中，地方利益服從于國(guó)家利益，絕不能放棄國(guó)家利益實(shí)現(xiàn)暫時(shí)的地方利益；明確權(quán)力機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍、性質(zhì)及內(nèi)容，從而規(guī)范權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職權(quán)，包括邊防的體制、運(yùn)行機(jī)制和與政府的關(guān)系等；規(guī)范邊境聯(lián)防機(jī)構(gòu)性質(zhì)、責(zé)任、保障等根本性問(wèn)題；合理劃分邊境地區(qū)、邊境管理區(qū)的范圍；實(shí)踐政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技相一致的邊防規(guī)劃；確認(rèn)公民在邊境地區(qū)和邊境管理區(qū)的行為規(guī)范。完善法律體系。《邊防法》制定后，要有與之相配套的具體實(shí)施細(xì)則、辦法，否則，將會(huì)導(dǎo)致《邊防法》的可操作性不強(qiáng)，邊防的基本法有關(guān)規(guī)定難以落到實(shí)處。鑒于此，可考慮增加以下立法項(xiàng)目。第一，增加《邊防保衛(wèi)條例》。基于邊防在國(guó)家建設(shè)中的核心地位和目前出現(xiàn)的海洋劃界爭(zhēng)議，國(guó)家應(yīng)首先出臺(tái)《邊防保衛(wèi)條例》，保證我國(guó)領(lǐng)土不受侵犯，并確立領(lǐng)土發(fā)生糾紛時(shí)的解決原則，明確解決標(biāo)準(zhǔn)。第二，增加《邊防保障條例》?；谶叿澜ㄔO(shè)的需要，應(yīng)當(dāng)充分考慮邊防權(quán)力機(jī)構(gòu)在編人員、裝備、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)等方面相應(yīng)的實(shí)際需求,通過(guò)立法形式予以配套保障。第三，增加《邊防涉外合作條例》。展望未來(lái)邊防對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化市場(chǎng)的影響，尤其是在我國(guó)“一帶一路”規(guī)劃的推動(dòng)和引領(lǐng)下，邊防的功能今非昔比。邊防要實(shí)現(xiàn)從封閉到交流信息和暢通發(fā)展這一功能，國(guó)家可通過(guò)《邊防涉外合作條例》建立正常的合作區(qū)合作機(jī)制和對(duì)合作區(qū)的管理體制，推動(dòng)合作區(qū)的形成，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的對(duì)接。第四，增加《邊境生產(chǎn)作業(yè)管理?xiàng)l例》。邊境地區(qū)由于其特殊的地理位置，對(duì)生產(chǎn)作業(yè)有不同于一般地區(qū)的要求，必須加強(qiáng)邊境生產(chǎn)作業(yè)的審批和管理，并實(shí)現(xiàn)與地方經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。通過(guò)立法加強(qiáng)國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)的宏觀調(diào)控，研究制定統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，如邊境河流的開(kāi)發(fā)、邊境小型水電站和通信網(wǎng)絡(luò)的建立、邊境耕種、邊境放牧等，減少涉外事件的發(fā)生，更好地發(fā)揮邊境地區(qū)開(kāi)發(fā)綜合效益。

修訂現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章。不可否認(rèn)的是，部委規(guī)章的法律地位受到質(zhì)疑。因?yàn)椤读⒎ǚā贰缎姓?fù)議法》雖然把規(guī)章納入法的范圍,但《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條規(guī)定，人民法院在審理案件時(shí),規(guī)章可以“參照”執(zhí)行。這就是說(shuō),在立法層次和執(zhí)行層次上承認(rèn)規(guī)章的法律地位,但在最關(guān)鍵的訴訟階段卻沒(méi)有得到認(rèn)可,這就使得部委規(guī)章的執(zhí)行力度大大降低。由于規(guī)章在我國(guó)大量存在且發(fā)揮較大的補(bǔ)充作用，所以必須加以完善。配合《邊防法》的修改和邊防立法空白的填補(bǔ)，還應(yīng)積極修訂現(xiàn)有其他邊防相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，以提高邊防法律體系的協(xié)調(diào)性。如修訂《沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》，由于該條例的專業(yè)術(shù)語(yǔ)不夠規(guī)范，一些規(guī)定已不適應(yīng)行政管理的需要，且有與上位法相抵觸的情形，不能預(yù)防和處罰船舶管理中的違法問(wèn)題，應(yīng)對(duì)其中專業(yè)術(shù)語(yǔ)、行政許可、行政處罰等內(nèi)容加以修訂。再如，修訂《中華人民共和國(guó)通行證管理辦法》，可通過(guò)具體且操作性強(qiáng)的規(guī)定，明確邊境居住通行管理的范圍。

［1］牛繼承．國(guó)際法視野中的邊界困境［J］.內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（7）.

［2］李國(guó)強(qiáng). 南海歷史研究中的若干問(wèn)題——對(duì)越南學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的分析與回應(yīng)［J］．齊魯學(xué)刊，2015（2）．

［3］趙理海. 從國(guó)際法看我國(guó)對(duì)南海諸島無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)［J］．北京大學(xué)學(xué)報(bào)，1992（3）．

（責(zé)任編輯：胡東霞）

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A

1002-4484（2017）05-0081-04

王雋，武裝警察部隊(duì)學(xué)院邊防系，副教授，武警專業(yè)技術(shù)上校