農(nóng)村公共文化服務設施共建共享的困境與路徑

摘要：公共文化服務設施作為農(nóng)村公共文化事業(yè)發(fā)展的硬件支撐，是社會主義新農(nóng)村“鄉(xiāng)風文明”建設的物質(zhì)基礎。農(nóng)村公共文化服務設施共建共享模式是在新型城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)生的，順應了廣大農(nóng)民日益增長的文化需求，對于村級文化資源的合理調(diào)配具有促進作用。通過農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析，對農(nóng)村公共文化服務設施共建共享的內(nèi)涵進行了闡述。依據(jù)農(nóng)村公共文化服務設施共建共享所處的困境，從更新共建共享理念，引入?yún)f(xié)作規(guī)范的體系，完善共享保障機制3個方面提出了解決方案。

關鍵詞：農(nóng)村公共文化服務設施；共建共享；困境；路徑

中圖分類號：G24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）11-2939-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.11.058

共建共享是構建社會主義和諧社會的基本原則和基本特征。黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步強調(diào)了人民群眾在社會主義建設中的重要作用，人民既是改革成果的創(chuàng)造者，也是改革成果的享有者。以此為理論基礎，中國各項改革工作與事業(yè)建設逐步增強了對公民社會的側(cè)重，從公眾現(xiàn)實需求出發(fā)，推動社會發(fā)展成果的共享。2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，將共建共享列為城鄉(xiāng)公共文化服務體系構建的基本原則，期待達到“優(yōu)化配置各方資源，做到物盡其用、人盡其才，發(fā)揮整體優(yōu)勢，提升綜合效益”的目標?，F(xiàn)實來看，農(nóng)村公共文化服務設施建設仍是中國公共文化服務體系的薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務設施共建共享必須從農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，以營造共建共享氛圍為基礎，建立科學合理的文化資源調(diào)配機制，形成協(xié)同效應。在新型城鎮(zhèn)化背景下探討農(nóng)村公共文化服務設施共建共享的機制與策略，對促進中國文化資源優(yōu)化配置、推動公共文化服務城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有積極作用。

1 農(nóng)村公共文化服務設施共建共享的內(nèi)涵

雖然國內(nèi)學者很少從共建共享的角度對農(nóng)村公共文化服務設施建設進行專門研究，但在有關農(nóng)村公共文化服務的論述中往往涉及共建共享的內(nèi)容。李少惠等[1]認為，隨著農(nóng)村各種新型經(jīng)濟組織和社會組織的不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村公共文化服務供給主體也開始向多元化發(fā)展。農(nóng)村居民對公共文化服務的需求不斷擴張，與此同時，政府卻無法為農(nóng)村提供高效充足的公共文化服務。在這樣的雙重困境下，建設服務型政府、推進農(nóng)村公共文化服務供給社會化就是適應農(nóng)村居民不斷增長的文化需求的必然選擇。周和平[2]專門論述了文化共享工程的意義，認為共享工程的實施不僅填補了基層文化需求的空白，豐富、活躍了基層群眾的文化生活，而且在一定程度上改變了中國文化建設的現(xiàn)狀，對于建立穩(wěn)定的農(nóng)村文化投入保障機制，盡快形成完備的農(nóng)村公共文化服務體系具有重要作用。曹海林[3]也在有關文章中談到，稅費改革以來村級公益事業(yè)經(jīng)費投入不足、村級組織功能弱化以及公益勞動力流失等問題構成推進村級公益事業(yè)的投入機制創(chuàng)新的社會動因。應創(chuàng)新議事機制，激發(fā)農(nóng)民參與村級公益事業(yè)建設的積極性，激勵拓寬融資渠道，開辟村級公益事業(yè)多元化投入新路徑。由此可見公眾需求導向、多元供給主體、區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌已然成為國內(nèi)學者在農(nóng)村公共文化服務論述上的共識，而這恰恰屬于共建共享機制內(nèi)在邏輯的外部表現(xiàn)。因此，可以認為農(nóng)村公共文化服務設施共建共享并不是單純的制度設計，而是多種協(xié)調(diào)機制的集合。具體而言，農(nóng)村公共文化服務設施共建共享是指在新型城鎮(zhèn)化背景下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村級民間組織積極參與，村民籌資投勞，以利益協(xié)調(diào)和區(qū)域協(xié)同為主要特征的農(nóng)村公共文化資源構建與利用機制。

毋庸置疑，實現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務設施的共建共享需要厘清農(nóng)民訴求的表達方式、建設共識的達成模式、文化資源的調(diào)配機制以及共享權益的界定規(guī)制。在大多數(shù)學者看來，村級公共文化服務供需存在著嚴重的“非對稱性矛盾”，主要表現(xiàn)為“建設與使用的脫節(jié)”、“形式與內(nèi)容的脫節(jié)”[4]，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的供需信息對接上存在民眾需求“多樣性、動態(tài)性、世俗性”與政府供給“有限性、遲滯性、高姿態(tài)性”的矛盾[5]。因此應“建立需求導向的農(nóng)村公共文化供給決策機制，建立和完善農(nóng)民需求表達機制”[6]，鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村公共文化設施共建過程之中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式。為進一步解決供需矛盾，在農(nóng)村地區(qū)推行公共文化服務多元供給幾乎成為學界共識，主張通過稅費減免、項目幫扶吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村級民間組織參與到設施共建體系，形成政府與市場、社會的建設合力。但僅部分學者注意到多元供給過程中，無論是政府、企業(yè)還是公民組織都存在無法自適的內(nèi)在困境：政府失靈，市場失靈，企業(yè)社會責任淡薄與完全逐利傾向，公民的散沙狀結(jié)構與集體行動困境。這些多元主體自身或交互形成的困境使得主體搭配規(guī)則成為設施共建的關鍵。農(nóng)村公共文化服務供給過程中，主體拓展只能為基層財政壓力尋求出路，而市場、公民社會的內(nèi)在困境則需要完善的制度設計解決多元協(xié)作實踐中的“主次地位”、“利益分配”、“行動方案整合”等問題，形成建設共識。

農(nóng)村公共文化服務設施共建與共享二者緊密結(jié)合，共建是共享的基礎，共享是共建的結(jié)果。共享效果的優(yōu)劣往往決定著文化設施服務效能的高低，與農(nóng)民文化權益密切相關。隨著研究的深入，更多研究者將視角轉(zhuǎn)向公共文化服務共享層面，試圖通過文化資源區(qū)域調(diào)配來確保設施共建效益的提升。與國家政策相關，較多學者對公共文化服務均等化進行探討，主要涉及均等化的內(nèi)涵、特征、意義、原則和具體路徑等。均等化是推進文化資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務設施共享的理論基礎，正如陳立旭[7]所說，公共文化服務均等化是以人為本、公正平等理念在公共文化領域的延伸和體現(xiàn)，推進城鄉(xiāng)公共文化服務均等化應重視農(nóng)民對城市文化設施的平等應用。韓立紅[8]在她的博士論文中提到，小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的紐帶，是農(nóng)村精神文明建設的基地，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)對村級公共文化服務的帶動作用，對于城鄉(xiāng)資源共享具有促進作用。然而，相對于均等化的宏觀策略，共享權益界定這一微觀舉措往往遭到學界忽視，共享本質(zhì)上是指農(nóng)民個體、群體或組織分享文化設施體系經(jīng)濟與社會效益的機會均等，惟有權益得以明晰才能保障共享效果的實現(xiàn)。“權”是指權利，“益”是指利益，參與主體既有享用公共文化設施的權利，也要有參與設施運管的權限。具體來說，農(nóng)村公共文化服務共建共享體系須囊括利益協(xié)調(diào)機制與設施運管機制，從而保障共享權益的持續(xù)增長。

2 農(nóng)村公共文化服務設施共建共享的困境與成因

作為推進區(qū)域文化資源合理調(diào)配的發(fā)展策略，農(nóng)村公共文化服務設施共建共享受到發(fā)展理念、共建規(guī)制以及共享機制的制約，而其實現(xiàn)梗阻也相應地表現(xiàn)在這3個方面。

2.1 自利趨向，公共性遭消解

社會關系的實質(zhì)是利益關系，利益取向是共建共享主體行為特質(zhì)的決定因素。改革開放30多年來的高速經(jīng)濟增長形成了政府“政治錦標賽”式的運作邏輯[9]。壓力型體制下，對數(shù)字化績效的崇拜使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利傾向凸顯，利益豐厚領域出現(xiàn)“越位”，利益糾結(jié)領域產(chǎn)生“錯位”，利益寡淡領域（農(nóng)村公共文化服務供給）形成“缺位”，此種情形下農(nóng)村公共文化服務設施的供給往往被忽視，共建共享僅存在于政府文件之中；雖然經(jīng)濟利益激勵有利于擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與設施共建的廣度，提高公共文化服務的供給效率，但由于現(xiàn)有企業(yè)社會責任標準不明、社會責任管理制度缺失，文化企業(yè)社會責任淡薄，逐利傾向造成企業(yè)參與農(nóng)村公共文化設施共建的深度與效度不足。此外，農(nóng)村公共文化服務設施的供給往往被定義為一種“文化福利”，農(nóng)民視這種福利為理所當然，參與供給決策與設施規(guī)劃的主動性與自覺性遭泯滅。吳理財[10]認為，無論是“權利”還是“權益”，其實質(zhì)都是一種個體化的東西，這種個體化的東西如果沒有一定公共意識和公共精神的規(guī)約、育導，往往會滑向自利的一端，成為一種公共性的消解力量。在中國農(nóng)村，受建國后政治動員及經(jīng)濟改革階層分割的影響，農(nóng)民鄉(xiāng)土宗族理念逐漸被打破，而新型公民意識尚未建立，價值導向的空白使得文化設施共建共享只有依靠財政刺激（如村級公益事業(yè)“一事一議”財政獎補政策）才能勉強演進，村級公共文化服務發(fā)展遲緩。

2.2 責權不明，職能轉(zhuǎn)承遇阻

公共文化服務多元主體供給模式已得到學界的重點推崇。在多數(shù)學者看來，多元化市場供給可有效緩解政府和村民間的供需矛盾，有利于創(chuàng)新公共文化服務方式，提高設施供給效率。但從實踐運行上看，多元主體供給的“表現(xiàn)”卻不容樂觀，甚至遭受重重困境：在經(jīng)濟與社會發(fā)展相對落后的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化企業(yè)、村級民間組織的公共文化服務承接能力存在嚴重不足，主要表現(xiàn)為責任獨立承擔能力差、服務持續(xù)供給能力弱、風險應對能力不強等。“發(fā)育不良”的承接主體無法高效參與設施體系共建，政府文化職能轉(zhuǎn)移遭遇梗阻。這與不良的內(nèi)部治理結(jié)構和較“壓抑”的生存環(huán)境有關。由于缺乏明晰的組織管理規(guī)制，村級民間組織內(nèi)部管理不科學、組織渙散，加之行政權力對農(nóng)村社會的長期控制，公民組織面臨嚴重的信任和道德危機。此外，農(nóng)村公共文化服務設施共建的資源投入機制、分工協(xié)作機制、設施運維機制并未明晰，多元協(xié)作過程中時常出現(xiàn)資金短缺、責權不明、運管缺位的情況。“制度設計不科學，主體間協(xié)調(diào)性弱”成為設施共建中“搭便車”行為的生長土壤，承接主體間責任推諉、爭奪利好的現(xiàn)象頻生，多元共建的規(guī)范性不強。長期以來，“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構產(chǎn)生的政策不均、監(jiān)管短缺加重了農(nóng)村公共文化服務供給的制度困境，多元共建步履維艱。作為中國公共文化服務供給的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村公共文化設施建設急需落實政策傾斜，彌補機制漏洞，提高多元共建的組織性與協(xié)調(diào)性。

2.3 協(xié)調(diào)低效，農(nóng)民權益受損

設施資源共享作為農(nóng)村公共文化服務設施共建策略的最終目標，是滿足農(nóng)民群眾精神文化需求、保障農(nóng)民文化權益的基礎。總體來看，中國農(nóng)村公共文化服務設施雖在數(shù)量上有所增加，但文化資源的區(qū)域調(diào)配與共享水平仍比較低。主要表現(xiàn)為：①城鄉(xiāng)文化資源不均衡。城鄉(xiāng)文化設施建設協(xié)調(diào)性差，城鎮(zhèn)投入大、發(fā)展快，農(nóng)村投入少、發(fā)展慢，城鎮(zhèn)與農(nóng)村公共文化設施在很大程度上仍是“各自為政”的局面，村民與市民文化交流偏少，農(nóng)民被排除在城鎮(zhèn)公共文化服務體系之外。②村際設施資源共享性弱。農(nóng)村公共文化服務設施大多是以村為單位進行布局，缺乏對農(nóng)民實際需求的考察，產(chǎn)生大量重復建設。又因設施資源的整合力度不足，村際文化共享缺少平臺支撐，村民文化遭割裂。其實，即使城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村設施數(shù)量、覆蓋面積得到協(xié)調(diào)，并在很大程度上保證公共文化服務空間上的均等，但在規(guī)劃編制與落實中對設施使用效果、服務提供效果的忽視，同樣會給設施共享帶來梗阻[11]。時下，農(nóng)村公共文化服務設施供給存在“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的現(xiàn)象，文化設施服務效能較低，實用性與持續(xù)性不強，給農(nóng)民充分享用文化資源造成障礙。深層次上看，這些都與農(nóng)民共享權益尚未界定有關，何種文化設施農(nóng)民急迫需要，何種文化設施農(nóng)民可無償享用，何種文化資源須區(qū)域統(tǒng)籌，只有進一步明晰農(nóng)民共享權益的內(nèi)容，了解農(nóng)民真實需要才能真正實現(xiàn)設施資源的共建與共享。

3 推進農(nóng)村公共文化服務設施共建共享的協(xié)同路徑

農(nóng)村公共文化服務公民環(huán)境、協(xié)作機制、共享舉措的“集體失靈”造成了設施共建共享的實現(xiàn)困境，必須系統(tǒng)地加以改善。換言之，推進農(nóng)村公共文化服務設施共建共享，必須從問題源頭出發(fā)，更新共建共享理念、引入?yún)f(xié)作規(guī)范體系、健全共享保障機制。

3.1 共建共享理念的更新

意志理念是人行為模式選擇的邏輯線索。實現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務設施共建共享，制度完善與機制再造無疑是非常重要的，但完美的共建共享設計、高效的共建運作以及恰當?shù)墓蚕肀Ｕ隙荚醋杂谏顚哟蔚睦砟顒?chuàng)新與塑造。只有對農(nóng)村社會共建共享理念全面革新，才能實現(xiàn)共建共享機制與農(nóng)村社會環(huán)境的精確匹配，實現(xiàn)共建共享的社會效益最大化。具體而言，應從政府、企業(yè)、農(nóng)民3個層面進行理念革新：①將治理引入公共文化服務。農(nóng)村公共文化服務設施不僅是政府向農(nóng)民提供的一項福利，亦是承擔民主教育的機構，是社會規(guī)訓和文化治理運作的政治場域[12]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應革新文化治理的思路，將公共文化服務設施共建共享作為重構農(nóng)村社會價值體系的推進舉措，以建構文化認同為目標，提升農(nóng)民文化生活水平。政府合法性的根本意義也在于此。②增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社會責任意識。政府公共文化服務外包過程中，設置企業(yè)參與農(nóng)村文化設施共建的榮譽冠名，激勵文化企業(yè)樹立品牌意識。文化企業(yè)應主動改變發(fā)展理念，將參與文化設施共建列為社會責任承擔的構成要件，以促進自身持續(xù)成長。③培育農(nóng)民的公共精神。加強共建共享宣傳，讓農(nóng)民了解共建共享的真正意涵與實現(xiàn)策略，擴大設施共建共享的認同范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應健全村級文化設施共建的村民參與機制，拓展村民參與渠道，打破政府與農(nóng)民的信息壁壘，在設施共建共享之中培養(yǎng)農(nóng)民的公民意識與公共精神。

3.2 協(xié)作規(guī)范體系的引入

構建和完善政府主導、市場優(yōu)化、社會協(xié)同、農(nóng)民參與的農(nóng)村公共文化服務共建共享機制，發(fā)揮政府、市場、社會及農(nóng)民4個主體的積極性，可增強對農(nóng)村公共需求的回應力，促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定[13]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在借助公民社會力量的同時，應建構其力量發(fā)揮的保障機制。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化企業(yè)、村級民間組織的成長環(huán)境，對參與設施共建共享的非營利性、公益性組織可實施免稅政策，減少政府對民間組織的行政控制，寬進嚴出，增強其獨立性。鼓勵文化企業(yè)、民間組織進行內(nèi)部治理結(jié)構與文化服務技術革新，提升職能承接主體的公共文化服務能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化職能的轉(zhuǎn)承有賴于文化企業(yè)、村民自治組織自身的發(fā)展，以此為基礎，文化設施共建效能的進一步提升則更強調(diào)各主體的優(yōu)勢發(fā)揮與資源互補。實現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務設施體系多元共建，必須進一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與承接主體的職責關系，引入多元協(xié)作規(guī)范：①明確政府職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共文化服務的主要供給者，在設施共建上具備獨有的地域優(yōu)勢與信息優(yōu)勢。因此，應確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“掌舵者”的角色，充分發(fā)揮自身政策制定、組織動員、利益協(xié)調(diào)的功能，整合各方面力量，培養(yǎng)設施建設共識。②理清政府與其他主體的權責關系。伴隨農(nóng)民需求多樣化與公共文化產(chǎn)品的分化，設施共建應根據(jù)文化產(chǎn)品性質(zhì)規(guī)約恰當?shù)墓┙o組合[14]，保障政府投入的基礎性與市場、社會投入的回報性。同時，制定合理的共建協(xié)作規(guī)范，明確各方職能，析清責權關系，理順共建秩序。③加強共建監(jiān)督。一方面加強政府對市場主體、社會組織供給的流程監(jiān)督，保障設施質(zhì)量，構建公平的競爭環(huán)境。另一方面，要完善社會對政府的監(jiān)督，提高行政效率，杜絕權力尋租的產(chǎn)生。

3.3 共享保障機制的完善

農(nóng)村公共文化服務設施共享水平的高低很大程度上取決于設施布局的科學性與設施服務效能的發(fā)揮程度。而農(nóng)民共享權益的界定則是文化設施優(yōu)化布局的關鍵。曹凌等[15]從人的發(fā)展視角探討了文化共享工程的效果問題，認為文化共享不僅是文化信息資源的需求、選擇、獲取、利用問題，其實質(zhì)是人的發(fā)展問題，是先進文化和先進生活方式對人的培育問題。農(nóng)民是農(nóng)村公共文化服務設施的享用主體，共享權益的保障必須將農(nóng)民的需求和發(fā)展作為設施共享廣度與深度的拓展標準，設施布局中增加對時間可達性與人群可達性的考量[16]，提高設施利用效率，增進社會公平。此外，要重視文化服務設施效能的發(fā)揮，革新農(nóng)村公共文化服務績效考核制度，將設施質(zhì)量、設施應用率、農(nóng)民滿意度納入供給績效考核體系，加強對設施供給的流程監(jiān)督，引導農(nóng)民參與設施體系效用評估，提升農(nóng)村公共文化服務設施的整體質(zhì)量，保障設施共享的可持續(xù)性。最后，要進一步提升農(nóng)村公共文化服務設施共建共享的技術水平，在擴充原有數(shù)據(jù)庫容量的同時加強信息網(wǎng)絡構建，增大文化信息資源傳輸速度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、村際文化資源的存儲、交換與整合。重視對國內(nèi)先進地區(qū)共享技術的引進，增加文化服務內(nèi)容的保存期與可獲得性，提高文化資源供給的速度與便利性。在此基礎上，加強設施應用技術培訓，通過設施應用宣講會、文化服務體驗等途徑轉(zhuǎn)變農(nóng)民共建共享的技術觀念，擴大農(nóng)村文化服務設施的受益范圍。

農(nóng)村公共文化服務設施共建共享是一個長期的不斷完善的發(fā)展過程。進一步提升中國農(nóng)村公共文化服務設施的共建共享水平，應在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)并解決問題。切實從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，創(chuàng)新服務方式，豐富服務內(nèi)容，不斷提升農(nóng)民的精神文化生活水平。然而，文化設施共建共享并不僅是農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展的演進模式，也應是推進城鄉(xiāng)公共文化服務均等化的策略選擇。在今后的共建共享進程中，應重視城鄉(xiāng)文化資源互補，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村文化服務的帶動作用。不斷縮小城鄉(xiāng)差距，促進政府、市場、社會攜手并肩向城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的戰(zhàn)略目標不斷邁進。

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