戶籍制度改革視角下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探討

幸　琴，王　煜

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，成都 611130）

戶籍制度改革視角下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探討

幸琴，王煜

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，成都 611130）

在戶籍制度改革背景下，不斷引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償?shù)赝瓿赊r(nóng)村空閑宅基地的退出，對(duì)于提升農(nóng)村土地利用效率，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程具有非常重大的意義。隨著戶籍制度的不斷改革，城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)正在逐漸削弱，不少農(nóng)戶隨著新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程逐漸進(jìn)城落戶，從而導(dǎo)致農(nóng)村原有宅基地閑置甚至荒廢。目前，我國(guó)農(nóng)村具備退出條件的農(nóng)戶越來(lái)越多，但是自愿退出的卻很少。其根本原因是我國(guó)不完善的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制及低標(biāo)補(bǔ)償機(jī)制，無(wú)法對(duì)無(wú)償取得和無(wú)限期使用的農(nóng)村宅基地退出造成壓力。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村宅基地退出現(xiàn)狀的分析，探究在戶籍制度改革下如何完成農(nóng)村宅基地的有效退出，從而為農(nóng)村宅基地的退出實(shí)踐提供建議和策略。

戶籍制度；農(nóng)村宅基地；退出機(jī)制

隨著戶籍制度改革的推進(jìn)和實(shí)施，農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制和有效利用成為了土地改革面對(duì)的一大難題。如何引導(dǎo)農(nóng)民自愿有序地開(kāi)展農(nóng)村宅基地的退出工作，從而盤活土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程是學(xué)界普遍思考的問(wèn)題。但是面對(duì)著我國(guó)不同發(fā)展水平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，不同的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制沒(méi)有可操作性。我國(guó)對(duì)于農(nóng)村農(nóng)民宅基地實(shí)行的是無(wú)償、無(wú)限期使用制度，這對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定起到了非常重要的作用，但是在執(zhí)行的過(guò)程中缺少監(jiān)管和約束，致使農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“一戶多宅”的現(xiàn)象發(fā)生，違背了土地集約節(jié)約利用的原則。所以，在戶籍制度的改革下，完善農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制，不僅可以推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，更能提高我國(guó)土地利用率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1　戶籍制度改革下現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出存在的問(wèn)題

1.1農(nóng)村宅基地退出機(jī)制不完善

制定農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，涉及農(nóng)民的根本經(jīng)濟(jì)利益，從土地接受、估價(jià)、補(bǔ)償和監(jiān)督都需要牽扯到土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人、補(bǔ)償義務(wù)人、監(jiān)督人等多個(gè)主體，同時(shí)還需要第三方機(jī)構(gòu)的參與和服務(wù)。我國(guó)目前農(nóng)村宅基地退出情況不樂(lè)觀，主要原因在于沒(méi)有一個(gè)完善系統(tǒng)的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，沒(méi)有打通“進(jìn)出”渠道。雖然不少省份已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的意見(jiàn)和政策，但是基層工作人員在執(zhí)行的過(guò)程中貫徹不到位，監(jiān)督不徹底。不完善的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制導(dǎo)致我國(guó)宅基地退出步履維艱，困難重重。

1.2符合退出條件的農(nóng)戶增多

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)民開(kāi)始放棄務(wù)農(nóng)，進(jìn)城打工甚至買房落戶，致使農(nóng)村居住人口銳減、農(nóng)村的原有房屋空閑廢置，這就意味著在戶籍改革制度下符合農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的農(nóng)戶數(shù)量增多。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，宅基地的使用是無(wú)償取得和“一戶一宅 ”，只要具有農(nóng)村集體組織成員的身份且無(wú)宅基地，就可以申請(qǐng)獲取一定面積的宅基地，且是無(wú)償使用，沒(méi)有年限，大大降低了農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的門檻。故此難以對(duì)農(nóng)村宅基地退出形成壓力。

1.3農(nóng)村宅基地退出意愿不強(qiáng)

農(nóng)村宅基地退出實(shí)施的另一大障礙是農(nóng)民對(duì)于宅基地的退出意愿不強(qiáng)，除了抱著“無(wú)償使用，不占白不占”的心理因素之外，還在于在我國(guó)目前的法律中，沒(méi)有關(guān)于農(nóng)戶退出宅基地是否能夠獲得相應(yīng)的補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定。目前，我國(guó)大多數(shù)省份采用的是現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的方式，即對(duì)于那些主動(dòng)退出依法取得使用權(quán)的宅基地農(nóng)戶，由政府或者農(nóng)村集體組織給予一定的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。但是在實(shí)施的過(guò)程中，由于資金的落實(shí)效果不明顯，且大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的金額過(guò)低，與原本的心理預(yù)期差距太遠(yuǎn)，因此，難以起到一定激勵(lì)作用。而城鄉(xiāng)戶籍制度的差別，嚴(yán)重影響著農(nóng)戶宅基地退出意愿。農(nóng)村宅基地的使用權(quán)的復(fù)雜功能也使農(nóng)戶不愿意主動(dòng)退出，農(nóng)村宅基地不僅僅是農(nóng)戶身份的象征，更是一種固定資產(chǎn)，能夠?yàn)檗r(nóng)戶帶來(lái)一定的財(cái)產(chǎn)收益，更承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。

2　促使農(nóng)戶退出宅基地的策略

2.1建立健全農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

在戶籍制度改革的背景下，促使農(nóng)戶自覺(jué)退出宅基地的首要策略就是要建立健全的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。各省市要根據(jù)自己地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜地建立符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿和需求的退出機(jī)制。同時(shí)要穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地退出改革，采取先試點(diǎn)后推廣的模式，不能違背農(nóng)民意愿，堅(jiān)持改革三條“底線”。明確宅基地退出過(guò)程中所涉及的環(huán)節(jié)和主體，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)成宅基地的所有人，且是退出宅基地的接收人和直接補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)人，也是和不愿意主動(dòng)退出的農(nóng)民進(jìn)行交涉的直接提請(qǐng)人。其次，要建立農(nóng)村宅基地的退出平臺(tái)，通過(guò)對(duì)宅基地的化零為整，集中管理可以退出宅基地的農(nóng)戶信息。最后，要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)償、住房補(bǔ)貼等多樣形式，創(chuàng)新性地根據(jù)農(nóng)戶需求進(jìn)行補(bǔ)償，充分確保其公平性。

2.2完善宅基地的用益物權(quán)

宅基地的用益物權(quán)指的是農(nóng)戶在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利，目前，我國(guó)相關(guān)法律明確規(guī)定將宅基地使用權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)。但由于對(duì)是否應(yīng)該享受收益未有明確的規(guī)定，從而使宅基地難以形成一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，再加上低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償制度，使農(nóng)戶退出宅基地的積極性不高。因此，在實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)功能轉(zhuǎn)型的同時(shí)，也要完善宅基地的用益物權(quán)。首先，需要回歸宅基地使用人享受的收益權(quán)。宅基地的收益權(quán)是以收益為目的，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的建立，宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能進(jìn)一步回歸，這時(shí)候理應(yīng)恢復(fù)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)。其次，宅基地使用權(quán)人享有處分權(quán)，即變更、轉(zhuǎn)讓房屋的權(quán)利，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)人不能享有宅基地的處分權(quán)，但是可以享有對(duì)宅基地使用權(quán)的處分權(quán)，政府應(yīng)該允許宅基地使用人就宅基地的使用權(quán)處分給他人而獲得收益。在農(nóng)村，土地和房屋是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村對(duì)于宅基地的用益物權(quán)，可以真正讓農(nóng)戶擁有現(xiàn)有的宅基地住宅的使用權(quán)以及財(cái)產(chǎn)價(jià)值，不僅可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，而且能夠?yàn)檗r(nóng)民在城市立足提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。最后，加強(qiáng)宅基地農(nóng)戶的收益權(quán)，還可以為宅基地退出機(jī)制提供一定的參考標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)民宅基地退出的后顧之憂。

2.3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展保障

城鄉(xiāng)的二元戶籍制度和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民進(jìn)入城市的障礙越來(lái)越多，特別是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了農(nóng)民在城市生活，但是戶籍仍在鄉(xiāng)村的現(xiàn)象，造成農(nóng)村留守兒童增多，農(nóng)民工務(wù)工子女上學(xué)困難的現(xiàn)象，從而致使農(nóng)民不愿意主動(dòng)退出宅基地。因此，要促進(jìn)農(nóng)戶自覺(jué)退出宅基地，就需要不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展保障，提高農(nóng)村的社會(huì)保障水平，保證農(nóng)戶在宅基地退出之后可以在城市穩(wěn)定生活。具體來(lái)說(shuō)：一是要通過(guò)各種保障措施的落實(shí)來(lái)代替宅基地的使用權(quán)的社會(huì)保障功能；二是要逐漸消除城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障之間的差異；三是積極推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程。另外，我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度跟入學(xué)、住房、養(yǎng)老等各項(xiàng)權(quán)利都直接掛鉤，嚴(yán)重制約著農(nóng)村宅基地的社保功能向資產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)化，直接影響著農(nóng)戶宅基地退出意愿，所以要想順利實(shí)施農(nóng)村宅基地的退出，就必須加大對(duì)戶籍制度的改革力度，讓戶籍制度和社保制度相互協(xié)調(diào)，通過(guò)城市住房補(bǔ)貼、福利補(bǔ)貼等社會(huì)保障的形式對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。

3　結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要國(guó)家相關(guān)部門根據(jù)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)際狀況，建立完善的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，加強(qiáng)宅基地用戶的用益物權(quán)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展保障。只有這樣，才能充分激發(fā)農(nóng)戶的退出意愿，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的集約節(jié)約利用。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.160

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A

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2016-06-12