探索中國(guó)環(huán)境保護(hù)管理制度新模式

余阿梅，張　寧，廖雨超

（1.重慶資源與環(huán)境交易所，重慶 401121；2.中煤科工集團(tuán)重慶設(shè)計(jì)研究院有限公司，重慶401121；3.重慶市江津區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)分中心，重慶 402260）

探索中國(guó)環(huán)境保護(hù)管理制度新模式

余阿梅1，張寧2，廖雨超3

（1.重慶資源與環(huán)境交易所，重慶 401121；2.中煤科工集團(tuán)重慶設(shè)計(jì)研究院有限公司，重慶401121；3.重慶市江津區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)分中心，重慶 402260）

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)的環(huán)境管理制度相繼經(jīng)歷了起步、創(chuàng)建和發(fā)展三個(gè)階段，逐步形成了現(xiàn)行的環(huán)境管理制度，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)起到了一定作用，但同時(shí)也存在很多問(wèn)題。本文通過(guò)梳理我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理制度及存在的問(wèn)題，在目前的經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，探索適于中國(guó)國(guó)情的環(huán)境管理模式，以切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量，提高人民生活水平。

環(huán)境管理；制度；排污許可“一證式”

2015年10月26dfadf日至29日在北京舉行的十八屆五中全會(huì)明確提出：堅(jiān)持綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻現(xiàn)狀和民眾的巨大需求，決定了必須對(duì)其實(shí)行最嚴(yán)格的制度，源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲。地方各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)是污染治理的責(zé)任主體，公眾也有權(quán)利和義務(wù)共同參與環(huán)境保護(hù)，要形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，可見，環(huán)境管理對(duì)于加快生態(tài)文明建設(shè)的重要性。但是如何管理成了擺在人們面前的一個(gè)難題。

落實(shí)這一要求需要梳理當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理制度的執(zhí)行情況，識(shí)別其存在的問(wèn)題，2016年是“十三五”的開局之年，至關(guān)重要，同時(shí)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)的環(huán)境管理模式也將隨之發(fā)生變化。因此，探索新的環(huán)境管理模式有利于適應(yīng)“十三五”新的形勢(shì)變化，確保環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，助推生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)宏偉目標(biāo)具有重大意義。

1　我國(guó)環(huán)境管理制度發(fā)展歷程

從20世紀(jì)70年代開始環(huán)境保護(hù)工作至今，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)制度大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.1起步階段（1972-1978年）

改革開放前，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，采取的是優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策，全力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞，國(guó)家意識(shí)到了環(huán)境保護(hù)的重要性。1973年8月5日-20日，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開。1974年10月25日，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，中國(guó)環(huán)保事業(yè)開始發(fā)展。這一階段，環(huán)境管理缺乏法律依據(jù)，同時(shí)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，管理職能和范圍受限。

1.2創(chuàng)建階段（1979-1988年）

十一屆三中全會(huì)明確提出經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，國(guó)家建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期環(huán)境法制建設(shè)蓬勃發(fā)展，大量環(huán)境法律法規(guī)出臺(tái)，環(huán)境保護(hù)真正納入法制軌道。1979年第一部環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)境保護(hù)法（試行）》標(biāo)志著環(huán)境法體系的建立，并規(guī)定了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)。這一階段環(huán)境管理從單純的污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防為主，防治結(jié)合”，環(huán)境管理職能從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，管理手段單一，還沒(méi)有理順經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

1.3發(fā)展階段（1989-2015年）

這一階段，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)生了巨大變化，開始實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。國(guó)家修訂和發(fā)布了一系列法律、法規(guī)，環(huán)境管理的地位日益提升；環(huán)保部門機(jī)構(gòu)設(shè)置逐漸完善，管理職能逐步強(qiáng)化。環(huán)境管理從“末端治理”走向“源頭治理”“全過(guò)程控制”，治理方式由點(diǎn)源控制轉(zhuǎn)變?yōu)辄c(diǎn)、面結(jié)合，環(huán)境管理手段由命令—控制型政府主導(dǎo)階段逐步轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與、自愿合作。

2　我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理制度存在的問(wèn)題

從20世紀(jì)70年代開始環(huán)境保護(hù)工作至今，伴隨著社會(huì) 、經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面變革的時(shí)代，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展與完善，逐步形成了有中國(guó)特色的環(huán)境管理制度，形成了以環(huán)境法治制度、環(huán)境管控制度、環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度等為主體的制度體系。其中一些制度的實(shí)施取得了很好的效果，對(duì)于控制環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境起到了重要作用，但也存在很多問(wèn)題。

2.1環(huán)境違法成本低的問(wèn)題并未得到有效解決

環(huán)境立法缺位、現(xiàn)行環(huán)境法處罰偏輕。環(huán)境保護(hù)的體制、職能和部分管理制度在環(huán)境法律中并沒(méi)有得到明確和細(xì)化，一些重要的環(huán)保領(lǐng)域立法缺失，行政處罰普遍偏輕。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，違反環(huán)評(píng)規(guī)定擅自開工建設(shè)的，只能給予20萬(wàn)元以下的罰款，由于處罰太輕，一些企業(yè)根本不重視環(huán)評(píng)，采取邊開工建設(shè)、邊做環(huán)評(píng)報(bào)告；一些企業(yè)先上車后補(bǔ)票、先建設(shè)后環(huán)評(píng)；甚至一些企業(yè)以交罰款代替環(huán)評(píng)。運(yùn)用司法手段解決環(huán)境問(wèn)題的制度尚未建立，環(huán)境民事賠償法律制度不健全，司法訴訟渠道不暢，生態(tài)環(huán)境損害難獲賠償，生態(tài)環(huán)境破壞者并未得到應(yīng)有處罰?；鶎有姓?zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行不到位，缺乏有效性。

2.2環(huán)境管控制度執(zhí)行效率不高且效果不佳的問(wèn)題依然存在

針對(duì)決策者的制度不健全，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)制度并沒(méi)有解決指揮棒問(wèn)題，唯GDP的政績(jī)考核機(jī)制還普遍存在，不少地方政府缺乏足夠的生態(tài)責(zé)任感；環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域利用市場(chǎng)手段不足，能夠體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)和自然資源價(jià)值的市場(chǎng)機(jī)制和制度尚待構(gòu)建，資源低價(jià)、環(huán)境廉價(jià)甚至無(wú)價(jià)的狀況始終沒(méi)有得到根本改變。政府、企業(yè)與社會(huì)公眾的有效溝通和協(xié)商機(jī)制仍未形成，公眾和輿論參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的制度有待加強(qiáng)。排污收費(fèi)、排污許可證、污染物總量控制等部分現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)不合理、執(zhí)行不到位，難以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境管理和監(jiān)管的需求，亟待圍繞環(huán)境管理轉(zhuǎn)型進(jìn)行調(diào)整。

2.3環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度未能充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)保領(lǐng)域資源配置中的決定性作用

環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的探索剛剛起步，在基層執(zhí)行和實(shí)施中存在諸多問(wèn)題，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)保領(lǐng)域資源配置中決定性作用的制度亟待建立。環(huán)境損害成本的合理負(fù)擔(dān)機(jī)制，如環(huán)境資源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制、收費(fèi)機(jī)制和稅收機(jī)制等尚未形成；現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)制度政策之間協(xié)調(diào)不夠、配套措施不足、技術(shù)保障不力。

3　探索適于中國(guó)國(guó)情的環(huán)境管理制度新模式

2015年，中國(guó)政府先后發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，清晰規(guī)劃了未來(lái)一個(gè)時(shí)期生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)和基本路徑。2015年12月4日-5日，排污許可制度國(guó)際研討會(huì)在北京召開，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧出席開幕式。他首次提出要實(shí)行排污許可“一證式”管理。

排污許可證制度是國(guó)際上通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度，在發(fā)達(dá)國(guó)家已得到很好的運(yùn)用。黨的十八屆三中全會(huì)明確將“完善污染物排放許可制”作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的重要內(nèi)容。2014 年4月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也明確規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”，標(biāo)志著排污許可制度被正式納入國(guó)家改革實(shí)施階段，關(guān)于排污許可證的制度設(shè)計(jì)和立法進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

目前，環(huán)評(píng)、三同時(shí)、總量控制、排污申報(bào)登記和排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、限期治理等各項(xiàng)環(huán)境管理制度各行其道，銜接不夠，功能單一，缺乏核心和系統(tǒng)整合，導(dǎo)致整個(gè)環(huán)保管理體系龐大繁重，且不能形成有效管理?！耙蛔C式”管理將排污許可證作污染源綜合管理的載體，將現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度對(duì)污染源的環(huán)境管理具體要求，集中通過(guò)排污許可證加以明確，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源綜合系統(tǒng)、全面、長(zhǎng)效的統(tǒng)一管理。

3.1排污許可證是管理執(zhí)法依據(jù)

所謂排污許可證，是環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法對(duì)排污單位頒發(fā)的環(huán)境行政許可證明。基于“一證式”管理的排污許可證制度是環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度，是環(huán)境管理制度體系的核心，具有法律強(qiáng)制性、持續(xù)有效性和運(yùn)用多樣性的特點(diǎn)。它可以融合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”管理、總量控制、排污申報(bào)和收費(fèi)、排污權(quán)交易等各項(xiàng)制度的管理要求。政府可根據(jù)污染源的排污許可證執(zhí)行情況來(lái)進(jìn)行核查其環(huán)境行為，為執(zhí)法部門的監(jiān)管提供依據(jù)。

3.2排污許可證是公眾參與監(jiān)督的平臺(tái)

環(huán)境保護(hù)的公益性使環(huán)境信息具有共性，公眾有權(quán)利知曉排污單位的排污行為，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。排污許可證可以集中排污單位全環(huán)境要素、全生產(chǎn)過(guò)程信息，并系統(tǒng)地提供給公眾，為公眾參與提供了一個(gè)有效、透明的監(jiān)督平臺(tái)。

3.3排污許可證是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的基石

排污許可證是排污單位總量控制的體現(xiàn)，同時(shí)也是記載排污權(quán)的載體。建立基于總量控制和排污許可基礎(chǔ)上的排污權(quán)有償使用與交易制度，通過(guò)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源合理配置，提高企業(yè)治理污染的積極性，促進(jìn)技術(shù)改造和工藝改良，提高環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)總量控制，同時(shí)變被動(dòng)為主動(dòng)，依靠排污企業(yè)自身的力量來(lái)充實(shí)環(huán)境治理資金，降低總量控制成本，形成企業(yè)與社會(huì)雙贏、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)。

4　結(jié) 語(yǔ)

“一證式”的環(huán)境管理就是要通過(guò)排污許可規(guī)范污染源的環(huán)境行為，實(shí)現(xiàn)多種污染物達(dá)標(biāo)排放；以排污許可為核心，整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度，按照環(huán)境要素對(duì)企業(yè)提出環(huán)境管理要求，建立統(tǒng)一且唯一的環(huán)境管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過(guò)程管理；施行一企一證，綜合管理；簡(jiǎn)化行政審批流程，實(shí)現(xiàn)“一窗口”對(duì)外、“一站式”服務(wù)，從而提高政府環(huán)境管理效能；明確各方責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管。

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.14.146

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1673-0194（2016）14-0196-02

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