“一帶一路”戰(zhàn)略與企業(yè)境外資產(chǎn)審計

林忠華（上海市審計局）

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“一帶一路”戰(zhàn)略與企業(yè)境外資產(chǎn)審計

林忠華
（上海市審計局）

【摘要】“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，涉及到我國境外投資、境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計問題。我國在實施“走出去”戰(zhàn)略的同時，境外國有資產(chǎn)監(jiān)督難的問題日益凸顯。加強(qiáng)對企業(yè)境外資產(chǎn)的審計，有助于監(jiān)督國家對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的落實，促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值。審計機(jī)關(guān)要創(chuàng)新企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督方式，開展經(jīng)常性的企業(yè)境外資產(chǎn)審計，促進(jìn)防范和化解境外投資風(fēng)險。審計機(jī)關(guān)要采取有效措施，加強(qiáng)對落實“一帶一路”戰(zhàn)略情況的審計檢查，促進(jìn)各項規(guī)劃的制定，提高專項資金使用效果，推進(jìn)重點(diǎn)投資項目建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】“一帶一路”戰(zhàn)略境外資產(chǎn)審計

境外資產(chǎn)是企業(yè)用國有資本在境外投資產(chǎn)生的可帶來預(yù)期收益的資源。加強(qiáng)對企業(yè)境外資產(chǎn)的審計，有助于監(jiān)督國家對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的落實，促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

一、加強(qiáng)對企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督

審計機(jī)關(guān)要促進(jìn)防范和化解境外投資風(fēng)險，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，應(yīng)按照審計監(jiān)督全覆蓋的要求，創(chuàng)新企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督方式，開展經(jīng)常性的企業(yè)境外資產(chǎn)審計。

（一）找準(zhǔn)審計監(jiān)督的著力點(diǎn)，不斷完善企業(yè)境外資產(chǎn)審計的內(nèi)容與重點(diǎn)

1.以境外企業(yè)資產(chǎn)審計為抓手，促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值。企業(yè)投入境外的國有資產(chǎn)，雖以境外公司法人財產(chǎn)權(quán)的形式體現(xiàn)，仍需承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。在股權(quán)多元化的情況下，境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人是國有股權(quán)的管理者，對國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計，可以有效地發(fā)現(xiàn)境外資產(chǎn)管理中存在的風(fēng)險隱患，解決境外資產(chǎn)運(yùn)營中存在的問題。特別是在國有資產(chǎn)投入巨大的投資項目中，對境外資產(chǎn)進(jìn)行直接審計尤為必要。

審計機(jī)關(guān)對企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)的運(yùn)營情況，查處嚴(yán)重違法違紀(jì)問題和經(jīng)濟(jì)案件線索，促進(jìn)企業(yè)境外資產(chǎn)的保值增值。一是對境外企業(yè)向母公司報送的財務(wù)會計報告進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)財務(wù)會計報告是否經(jīng)過符合條件的會計師事務(wù)所審計，必要時可以根據(jù)相關(guān)監(jiān)管合作協(xié)議，抽查國外會計師事務(wù)所審計工作底稿，對財務(wù)會計報告資產(chǎn)、利潤等項目的真實性、完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行復(fù)核。二是對境外投資項目運(yùn)營的情況進(jìn)行審計。關(guān)注境外投資項目投入、產(chǎn)出是否符合預(yù)期，關(guān)注境外投資項目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、投資回收的現(xiàn)金流管理是否安全。三是對境外企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記情況進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記是否符合國家關(guān)于境外國有資產(chǎn)登記的規(guī)定，關(guān)注境外國有資產(chǎn)及其收益是否以個人形式持有，以及境外資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否因變動而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。四是對境外企業(yè)的金融投資業(yè)務(wù)進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)是否違反我國法律規(guī)定從事高風(fēng)險的金融投資業(yè)務(wù)，關(guān)注境外企業(yè)對金融風(fēng)險敞口的管理情況。五是對境外投資的外匯風(fēng)險管理進(jìn)行審計。關(guān)注境外投資項目融資的外匯結(jié)構(gòu)與投資收益的外匯結(jié)構(gòu)是否匹配，關(guān)注外幣按照記賬本位幣進(jìn)行價值重估所導(dǎo)致的外匯折算風(fēng)險，關(guān)注境外投資凈回收時的外幣匯率折算風(fēng)險。六是對境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)負(fù)責(zé)人或其他管理人員由于玩忽職守、貪污腐敗、利益尋租等違法活動導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況。

2.以境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理審計為核心，促進(jìn)企業(yè)境外資產(chǎn)管理能力的提高。作為境外資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理至關(guān)重要。從近些年審計和媒體披露的案例來看，境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理還不完善，有些企業(yè)一味追求“走出去”的政績，急于將境外業(yè)務(wù)“做大做強(qiáng)”，忽視了境外投資風(fēng)險控制制度的基礎(chǔ)建設(shè)。境外投資業(yè)務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，境外資產(chǎn)管理的核心在于境外投資的風(fēng)險控制。提高境內(nèi)母公司的境外資產(chǎn)管理能力顯得尤為重要。

審計機(jī)關(guān)應(yīng)加大對境內(nèi)母公司境外資產(chǎn)管理的審計，重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)投資的風(fēng)險控制制度建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)境外資產(chǎn)風(fēng)險控制管理。一是對企業(yè)風(fēng)險控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置情況進(jìn)行審計。關(guān)注企業(yè)是否對境外企業(yè)風(fēng)險控制進(jìn)行指導(dǎo)，風(fēng)險控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置是否滿足需要。二是對企業(yè)境外投資的項目管理流程進(jìn)行審計。關(guān)注企業(yè)境外投資項目可行性論證是否充分，盡職調(diào)查和評估是否完備，項目篩選是否科學(xué)，項目過程管理是否符合程序，項目報告制度是否完善，項目結(jié)果評估制度是否建立等。三是對企業(yè)境外投資風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行審計。關(guān)注企業(yè)境外投資風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)是否建立和有效運(yùn)行。四是對企業(yè)境外投資應(yīng)急處置機(jī)制情況進(jìn)行審計。關(guān)注企業(yè)境外投資應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)和職能的設(shè)置、應(yīng)急處置預(yù)案的制定和演練、應(yīng)急處置能力建設(shè)等制度是否完備并加以落實。

3.以對境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行的審計為基礎(chǔ)，促進(jìn)完善企業(yè)境外投資的監(jiān)管。審計機(jī)關(guān)對境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行情況的審計，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的制度建設(shè)情況，促進(jìn)境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善。一是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力清單、責(zé)任清單的制定，確定政府與市場的界限，推動公開、透明、規(guī)范的境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的建設(shè)。二是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的主要問題，分析問題產(chǎn)生的體制、機(jī)制、制度原因，提出有針對性的解決辦法。三是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管的績效。通過分析境外資產(chǎn)監(jiān)管的成本與實績，評價監(jiān)管機(jī)構(gòu)境外資產(chǎn)監(jiān)管的績效。四是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管管轄權(quán)的國際協(xié)調(diào)。境外投資的企業(yè)從注冊地來看屬于外國企業(yè)，受東道國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄。我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在維護(hù)我國監(jiān)管主權(quán)的前提下，通過與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)、配合，建立信息暢通、合作共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）積極探索和研究“走出去”審計的規(guī)則、制度、方法，加強(qiáng)企業(yè)境外資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)建設(shè)

目前從國家層面看，審計署主要對中央企業(yè)在香港的投資進(jìn)行了一些監(jiān)督，在其他國家和地區(qū)，由于各種原因還沒有涉及。障礙主要是目前我國還沒有制定境外審計實施細(xì)則，審計的職責(zé)、權(quán)限尚未明確。此外，法律上也存在一定障礙。企業(yè)在境外投資，接受其他國家法律規(guī)定，我國審計機(jī)關(guān)如何行使審計監(jiān)督權(quán)是一個亟待研究解決的問題。作為國家最高審計機(jī)關(guān)，審計署要積極探索和研究“走出去”審計的規(guī)則、制度、方法，加強(qiáng)企業(yè)境外資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)建設(shè)。一是要研究“走出去”審計采取什么樣的方式，積極地“走出去”審計。2015年，北京市審計局安排了市屬國有企業(yè)境外投資和經(jīng)營狀況審計；云南省審計廳安排了對外投資總體情況審計調(diào)查，及時揭示境外投資領(lǐng)域的重大風(fēng)險隱患，防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)國有資本安全完整。二是要促進(jìn)相關(guān)主管部門加大信息化建設(shè)的步伐，對“走出去”企業(yè)重大項目的決策、重大項目的投資、重大資金的調(diào)度使用，通過信息化手段加強(qiáng)管控。三是要加緊修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確對境外國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督職責(zé)，解決法律依據(jù)不足的問題。四是要從方法制度方面提前思考、提前布局，促進(jìn)國有企業(yè)真正“走出去”，能夠科學(xué)發(fā)展，同時也能管得住，管得好。五是要建立統(tǒng)一管理平臺，明確企業(yè)“走出去”數(shù)據(jù)采集報送清單和報送頻率，推進(jìn)企業(yè)“走出去”電子數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高運(yùn)用信息化技術(shù)審計核查問題、評價判斷、綜合分析等能力。六是要加強(qiáng)境外審計機(jī)構(gòu)和干部隊伍建設(shè)，加強(qiáng)對境外審計的法規(guī)政策研究，并積極促進(jìn)國際審計和司法合作。

（三）拓展企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的范圍，提高審計實效

按照我國法律法規(guī)的規(guī)定，依法屬于企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督對象的單位除了境外企業(yè)外，還包括管理境外投資企業(yè)的境內(nèi)母公司，以及依法履行境外投資監(jiān)管職能的國內(nèi)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

1.加強(qiáng)對負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司的審計。負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司屬于國有企業(yè)，是審計法規(guī)定的國家審計的監(jiān)督對象。根據(jù)2011年《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第十六條的規(guī)定，中央企業(yè)是所屬境外企業(yè)監(jiān)督管理的責(zé)任主體。根據(jù)該辦法第三十三條和第三十四條的規(guī)定，對境外企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督檢查和中方負(fù)責(zé)人的考核評價也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。按照2004年《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》的規(guī)定，對境外子企業(yè)的定期內(nèi)部審計也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。從《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第四條的規(guī)定來看，境內(nèi)母公司作為境外投資的投資人，對所屬境外企業(yè)國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：依法審核決定境外企業(yè)重大事項，組織開展境外企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作；建立健全境外企業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度及內(nèi)部控制和風(fēng)險防范機(jī)制；建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任體系，對境外企業(yè)經(jīng)營行為進(jìn)行評價和監(jiān)督，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任；按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》規(guī)定，負(fù)責(zé)或者配合國資委開展所屬境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作；協(xié)調(diào)處理所屬境外企業(yè)突發(fā)事件等。

審計機(jī)關(guān)對境內(nèi)母公司管理境外資產(chǎn)情況進(jìn)行審計，可依托對境內(nèi)母公司領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，并視情況開展對境外子公司的延伸審計，實現(xiàn)境內(nèi)境外審計一體化。審計機(jī)關(guān)通過對境內(nèi)母公司履行境外子公司的監(jiān)督檢查、考核評價、內(nèi)部控制審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等職責(zé)情況的審計，可有效實現(xiàn)對境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的職能。對境內(nèi)母公司履行境外投資管理職責(zé)的審計，是從股權(quán)運(yùn)營管理的角度對企業(yè)境外投資的審計監(jiān)督，有利于促進(jìn)境內(nèi)母公司加強(qiáng)對境外資產(chǎn)的管理，強(qiáng)化內(nèi)部審計，提高境外資產(chǎn)管理水平。

2.加強(qiáng)對履行境外投資監(jiān)管職能的國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計。根據(jù)《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第三條的規(guī)定，國務(wù)院國資委依法對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：制定中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，并負(fù)責(zé)組織實施和監(jiān)督檢查；組織開展中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估和績效評價等基礎(chǔ)管理工作；督促、指導(dǎo)中央企業(yè)建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任體系，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任；依法監(jiān)督管理中央企業(yè)境外投資、境外國有資產(chǎn)經(jīng)營管理重大事項，組織協(xié)調(diào)處理境外企業(yè)重大突發(fā)事件；按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》組織開展境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作等。

對履行境外投資監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，是審計機(jī)關(guān)對境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的重要手段。審計機(jī)關(guān)對境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，宏觀性、政策性、指導(dǎo)性更強(qiáng)，有利于從體制、機(jī)制、制度方面發(fā)現(xiàn)問題，提出加強(qiáng)監(jiān)管的意見建議和相關(guān)對策。審計機(jī)關(guān)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)履行情況的監(jiān)督，是在監(jiān)管基礎(chǔ)上的一種再監(jiān)督，有助于督促國家境外資產(chǎn)監(jiān)管政策的貫徹落實。

二、對“一帶一路”戰(zhàn)略落實情況進(jìn)行審計檢查

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院“一帶一路”的宏偉戰(zhàn)略，發(fā)改委、商務(wù)部、外交部己代表國務(wù)院提出《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）。各級審計機(jī)關(guān)要采取有效措施，在穩(wěn)增長等政策措施落實情況跟蹤審計、財政審計以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等工作中，加強(qiáng)對有關(guān)部門落實“一帶一路”戰(zhàn)略情況的審計檢查，促進(jìn)各項規(guī)劃的制定，提高專項資金使用效果，推進(jìn)重點(diǎn)投資項目建設(shè)。

（一）促進(jìn)規(guī)劃制定和政策落實，防范投資風(fēng)險

要重點(diǎn)檢查發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、外交部、交通運(yùn)輸部、人民銀行、海關(guān)總署等與“一帶一路”戰(zhàn)略緊密相關(guān)的政府部門，是否根據(jù)《愿景與行動》制定本部門規(guī)劃及配套政策；是否確立工作目標(biāo)、線路圖和時間表并加以分解細(xì)化，明確職責(zé)；是否統(tǒng)籌整合各方力量和資源，發(fā)揮政府部門的引導(dǎo)作用、市場的主導(dǎo)作用和企業(yè)的主體作用；是否遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則利用周邊國家市場拓展發(fā)展空間，充分發(fā)揮國際、國內(nèi)市場調(diào)節(jié)機(jī)制，建立風(fēng)險防范機(jī)制；相關(guān)地方省市政府部門是否科學(xué)制定規(guī)劃和實施意見，是否存在利用“一帶一路”戰(zhàn)略盲目上項目、忽視投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，造成新的潛在投資風(fēng)險的問題。

（二）促進(jìn)加強(qiáng)金融體系建設(shè)，提高資金使用效果

要對中央財政資金、金融性資金及外匯儲備資金中涉及“一帶一路”戰(zhàn)略的專項資金進(jìn)行跟蹤審計。檢查各項資金是否按照國家有關(guān)規(guī)定管理使用，有無違法違規(guī)問題；促進(jìn)資金整合并發(fā)揮效益，對閑置不能形成有效支出的，要在揭示問題的基礎(chǔ)上，積極提出建議，推動專項資金統(tǒng)籌安排；檢查相關(guān)政府部門是否拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資手段，保障企業(yè)發(fā)展和重大項目建設(shè)；檢查相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在推進(jìn)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，籌建金磚國家開發(fā)銀行，加快絲路基金組建運(yùn)營等各項工作是否有序進(jìn)行，銀行貸款、銀行授信等多邊金融合作工作是否開展，各項金融監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險應(yīng)對和危機(jī)處置機(jī)制是否建立，分析產(chǎn)生問題的原因，積極提出審計建議。

（三）推進(jìn)重點(diǎn)項目建設(shè)，促進(jìn)政策目標(biāo)落實

要加強(qiáng)對與“一帶一路”戰(zhàn)略相關(guān)的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投資、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等建設(shè)項目的審計。關(guān)注項目前期論證和可行性研究是否充分，配套條件是否落實，推動對已批復(fù)但開工和建設(shè)滯后的項目盡快形成實物工作量；督促項目建設(shè)單位按照有利于項目實施、政策目標(biāo)落實、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的要求，盡快完善程序；對正在報批項目，重點(diǎn)揭示審批環(huán)節(jié)多、耗時長、效率低等突出問題，促進(jìn)優(yōu)化審批流程、加快進(jìn)度。

（四）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

要檢查相關(guān)政府部門在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整方面是否經(jīng)過科學(xué)論證評估，地區(qū)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移承接機(jī)制是否建立；是否因地制宜，發(fā)揮地緣優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，按照“優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”的原則，加強(qiáng)在新一代信息技術(shù)、生物、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的深入合作，建立創(chuàng)業(yè)投資合作機(jī)制；產(chǎn)業(yè)鏈分工布局是否進(jìn)行優(yōu)化，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)是否科學(xué)有序；是否存在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)已轉(zhuǎn)移，先進(jìn)產(chǎn)業(yè)無法落地，造成新的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。

主要參考文獻(xiàn)：

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責(zé)編:險峰

【中圖分類號】F239