對(duì)新形勢(shì)下政府投融資平臺(tái)公司存在問(wèn)題的思考

文/夏文娟

對(duì)新形勢(shì)下政府投融資平臺(tái)公司存在問(wèn)題的思考

文/夏文娟

政府投融資平臺(tái)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)需求的必然產(chǎn)物，是地方政府進(jìn)行城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等籌措資金的一個(gè)重要載體，在一定的時(shí)期為中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但是，由于自身的特殊屬性，以公司形式存在，卻未能完全按市場(chǎng)化運(yùn)作，投融資平臺(tái)公司自產(chǎn)生之日起就存在著各種各樣的問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)投融資平臺(tái)也面臨著新的威脅和挑戰(zhàn)。本文針對(duì)政府投融資平臺(tái)在新形勢(shì)下存在的種種問(wèn)題提出了一些建議，希望能具有一定的借鑒與實(shí)踐意義。

政府投融資平臺(tái)；問(wèn)題；建議

一、政府投融資平臺(tái)概述

政府投融資平臺(tái)，是地方政府投資設(shè)立的，以政府資金、資源和信用為依托，承擔(dān)政府主導(dǎo)的項(xiàng)目投融資及建設(shè)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)。政府投融資平臺(tái)依《公司法》設(shè)立，具有獨(dú)立的法人資格，是政府實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃、進(jìn)行城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行資金籌措的重要載體。

二、我國(guó)政府投融資平臺(tái)的發(fā)展

2008年是我國(guó)政府投融資平臺(tái)公司發(fā)展和蓬勃擴(kuò)張的一個(gè)分界點(diǎn)，美國(guó)次貸危機(jī)引起的全球性金融危機(jī)，對(duì)我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了強(qiáng)烈的沖擊。為了穩(wěn)固國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的速度，2009年初我國(guó)中央政府出臺(tái)了刺激國(guó)內(nèi)需求和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的“四萬(wàn)億”的投資計(jì)劃，并相繼出臺(tái)了一系列的文件方案來(lái)支持政府通過(guò)組建融資平臺(tái)而進(jìn)一步拓寬融資渠道，緩解刺激內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力。另外，銀行部門(mén)為了增強(qiáng)資金的流動(dòng)性，放松了政府貸款的條件。在這種國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)政策的驅(qū)動(dòng)下，平臺(tái)公司的數(shù)量和融資規(guī)模達(dá)到了空前的發(fā)展壯大，滿足了政府不斷完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和構(gòu)建長(zhǎng)期資產(chǎn)的資金需求。不少城市依靠地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行融資和建設(shè)，推進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

三、政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

政府融資平臺(tái)公司是順應(yīng)國(guó)家政策、環(huán)境發(fā)展起來(lái)的，但隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)的同時(shí)，融資平臺(tái)公司在快速發(fā)展中也暴露出各種各樣的問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)入不敷出，債務(wù)大幅度增加，融資風(fēng)險(xiǎn)提高，融資難度加大，越來(lái)越引起政府的重視。

（一）政企不分，主體定位不明

通過(guò)政府融資平臺(tái)概述與發(fā)展可以看出，平臺(tái)公司一般都是由政府出資設(shè)立的，為了政府籌集資金的目的而產(chǎn)生并存在，由此可以看出政府和公司緊密相關(guān)。目前平臺(tái)公司普遍存在法人治理結(jié)構(gòu)不健全的現(xiàn)象，監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)形同虛設(shè)，受到政府行政性指令影響較多，建設(shè)、投融資任務(wù)由政府指定，存在著政企、政資、政事不分的現(xiàn)象，平臺(tái)公司不能按照《公司法》進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。現(xiàn)代公司的經(jīng)營(yíng)原則是“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”，很顯然融資平臺(tái)不符合這一原則，公司主體定位不明確，為公司在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展造成了極大的障礙。同時(shí)由于投融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目多為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性的，其本身伴隨著極少的收益性或者基本無(wú)收益，這和在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立運(yùn)作經(jīng)營(yíng)的企業(yè)有著千差萬(wàn)別。

（二）舉債規(guī)模大，償債能力較低

目前地方政府投融資平臺(tái)普遍存在高債務(wù)，低償還能力的情況，其原因主要有以下幾個(gè)方面：（1）融資平臺(tái)籌集到的資金一般都是投入到舊村改造、基礎(chǔ)設(shè)施或者長(zhǎng)期資產(chǎn)構(gòu)建等方面，但是這類工程周期長(zhǎng)、資金需求量多，收益少甚至無(wú)收益，短期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)不會(huì)彌補(bǔ)其投入的成本，經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)很少甚至為負(fù)，且平臺(tái)與政府之間缺少利益分配規(guī)則，造成自身缺少持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)及用來(lái)償還貸款的資金來(lái)源，只能借新還舊，拆東補(bǔ)西。（2）融資平臺(tái)公司自身債務(wù)與政府債務(wù)劃分不清晰。平臺(tái)公司成立之初，政府為增大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)內(nèi)需，平臺(tái)公司承擔(dān)了一定的政府融資職能，舉借了大量債務(wù)。后期雖然國(guó)家出臺(tái)政策取消平臺(tái)公司政府融資職能，但由于歷史原因，存量債務(wù)化解與處理尚需時(shí)間，平臺(tái)公司高負(fù)債的狀況將在一定時(shí)期內(nèi)仍然存在。

（三）融資難度大，遇到再融資瓶頸

投融資平臺(tái)公司通過(guò)舉債融資，為各地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金發(fā)揮了積極作用，其自身也積累了大量債務(wù)。同時(shí)大部分平臺(tái)公司存在賬面資產(chǎn)金額大，但實(shí)際有效資產(chǎn)少的情況，其資產(chǎn)大多是道路、公園、橋梁、未結(jié)轉(zhuǎn)的舊村改造等開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，變現(xiàn)能力差，資產(chǎn)流動(dòng)性不足，且不能做為融資抵押物，造成再融資難的問(wèn)題。并且近年來(lái)，由于政府償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)平臺(tái)公司管理和監(jiān)督的重要性，約定了融資平臺(tái)的籌資類型，縮減了融資渠道，加大了平臺(tái)公司進(jìn)一步融資的困難程度。

四、完善政府投融資平臺(tái)公司的建議

根據(jù)對(duì)政府投融資平臺(tái)公司的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，我們可以看出，投融資平臺(tái)在融資、運(yùn)營(yíng)、管理、內(nèi)部控制等方面存在種種問(wèn)題。針對(duì)以上以問(wèn)題國(guó)家自2010年至2016年相繼出臺(tái)一系列政策對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范。結(jié)合對(duì)有關(guān)政策的解讀，為推進(jìn)融資平臺(tái)公司健康、有序、長(zhǎng)久發(fā)展，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)公司的管理。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)平臺(tái)公司有序發(fā)展

穩(wěn)定融資平臺(tái)的發(fā)展，應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將政府和企業(yè)進(jìn)行明確的劃分。一方面，政府部門(mén)要對(duì)平臺(tái)公司按照市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作給予支持和指導(dǎo)，將政府在平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)中起主導(dǎo)作用向?yàn)槠溥\(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好環(huán)境、提供后備力量的職能轉(zhuǎn)變，做到政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政資分開(kāi)，積極引導(dǎo)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，恢復(fù)平臺(tái)的市場(chǎng)化法人主體地位，加強(qiáng)平臺(tái)公司自身競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)實(shí)力。另一方面，平臺(tái)公司要加強(qiáng)完善公司的法人治理結(jié)構(gòu)，將董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與股東大會(huì)的職能和責(zé)任區(qū)分開(kāi)來(lái)，各司其職。加大專業(yè)人才引進(jìn)和培訓(xùn)力度，組建一支專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍，建立科學(xué)的監(jiān)督考核體系、薪酬體系和激勵(lì)機(jī)制，完善內(nèi)部控制體系，建立健全產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

（二）確定平臺(tái)公司項(xiàng)目投資建設(shè)的運(yùn)行規(guī)則和方向，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)市場(chǎng)化發(fā)展

厘清平臺(tái)投資與政府投資的邊界和規(guī)則，走市場(chǎng)化道路。對(duì)于平臺(tái)公司承擔(dān)的政府項(xiàng)目融資和投資規(guī)模大、回報(bào)期長(zhǎng)或不直接產(chǎn)生收益的建設(shè)項(xiàng)目確定合理的結(jié)算體制，積極推進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)、政PPP等方式進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。改變以往只抽血不造血，只管融資，不管投資、收益，不考慮償還的狀態(tài)，使平臺(tái)保持良好的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)成果和充裕的現(xiàn)金流，從而促進(jìn)平臺(tái)公司持續(xù)、健康、良性發(fā)展。

（三）促進(jìn)平臺(tái)建設(shè)規(guī)?；?，破解再融資瓶頸

通過(guò)授權(quán)、專項(xiàng)資金注入、劃轉(zhuǎn)政府所持有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等多種方式，壯大平臺(tái)公司實(shí)力，提升融資能力，為實(shí)現(xiàn)全方位投融資提供強(qiáng)有力的載體支撐。政府和平臺(tái)公司要積極利用國(guó)家各種有利政策，通過(guò)合法渠道將政府持有的經(jīng)營(yíng)性資源、資產(chǎn)轉(zhuǎn)為平臺(tái)公司優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。同時(shí)政府也可以采用授權(quán)、專項(xiàng)資金注入等方式，多渠道充實(shí)公司資產(chǎn)，使得平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)?；?，增強(qiáng)融資能力，破解再融資瓶頸。

（四）加強(qiáng)債務(wù)管理，優(yōu)化資本和產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)

針對(duì)平臺(tái)公司存在舉債規(guī)模較大的情況，一是要正確甄別政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，明確“借、用、還”的責(zé)任主體，對(duì)平臺(tái)自身負(fù)債制定償還計(jì)劃，科學(xué)籌措償債資金，按時(shí)履行償債義務(wù)。二是融資平臺(tái)公司應(yīng)加強(qiáng)股權(quán)融資比例，同時(shí)積極利用直接融資手段，例如資產(chǎn)證券化、發(fā)債、中期票據(jù)、短期融資等方式，降低融資成本、延長(zhǎng)資金使用周期，從而增強(qiáng)公司的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。三是組建專業(yè)化項(xiàng)目公司，實(shí)現(xiàn)資本與產(chǎn)業(yè)的融合，積極利用國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，吸引國(guó)家及省市級(jí)政策性貸款及產(chǎn)業(yè)資金的投入，既籌集了資金又優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了平臺(tái)公司造血功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的優(yōu)化，提高償債能力和盈利能力。

五、結(jié)論

地方政府投融資平臺(tái)的存在，對(duì)于加快城市建設(shè)，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，提高人民生活質(zhì)量與水平發(fā)揮著積極作用。同時(shí)也在引導(dǎo)社會(huì)資本流向、調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)投融資體系完善等方面發(fā)揮了一定作用。2016 年6月23日財(cái)政部表示地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)舉債有助于經(jīng)濟(jì)，并不違法，積極推進(jìn)并引導(dǎo)政府投融資平臺(tái)公司以一種健康、有序、科學(xué)、持續(xù)的市場(chǎng)化的道路發(fā)展則是重中之重。

［1］陳希亮.我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司的改良對(duì)策研究［D］.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012，03.

［2］曹大偉.關(guān)于地方政府融資平臺(tái)公司融資的分析與思考［J］.商業(yè)研究，2011，04.

［3］ 楊賀龍.PPP模式下政府投融資體制改革和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的思考 ［z］.大公網(wǎng)，2015，12.

（作者單位：濟(jì)寧市任城區(qū)國(guó)有資產(chǎn)投資管理中心）

上接（第230頁(yè)）

關(guān)者，因此為獲得良好的監(jiān)督收益其必然會(huì)進(jìn)行積極有效的監(jiān)督。

（三）股權(quán)結(jié)構(gòu)與公司接管并購(gòu)

并購(gòu)行為是上市公司在現(xiàn)代企業(yè)機(jī)制下的正常商業(yè)活動(dòng)，企業(yè)并購(gòu)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)收購(gòu)公司與目標(biāo)公司兩者的公司價(jià)值的最優(yōu)化融合。對(duì)于并購(gòu)行為的目標(biāo)公司來(lái)說(shuō)，其企業(yè)績(jī)效所反映的運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題可以獲得再次解決的機(jī)會(huì)?；顒?dòng)的頻率決定了其經(jīng)理層更換頻率。從股權(quán)結(jié)構(gòu)角度考慮，上市公司并購(gòu)活動(dòng)的實(shí)際情況與其股權(quán)結(jié)構(gòu)有密切聯(lián)系。對(duì)于相對(duì)集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)該目標(biāo)公司的并購(gòu)一般以掌握大股東股權(quán)為并購(gòu)成果的首要要求。如果收購(gòu)方為外部收購(gòu)者，目標(biāo)公司的各大股東必然會(huì)提高收購(gòu)價(jià)格。但若收購(gòu)方為原公司的大股東，則只需在自身基礎(chǔ)上增加股權(quán)，并且其作為目標(biāo)公司的原股東必然全面掌握公司的運(yùn)營(yíng)狀況，這些會(huì)作為重要的并購(gòu)信息加速并購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)行。綜上可見(jiàn)，股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)公司接管并購(gòu)有重要影響，但這種影響在治理績(jī)效方面并沒(méi)有整體表現(xiàn)。

（四）股權(quán)結(jié)構(gòu)與代理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)

對(duì)于上市公司的實(shí)際管理者經(jīng)理人來(lái)說(shuō)，其所面臨的主要壓力來(lái)源于經(jīng)理市場(chǎng)與崗位更替。如果經(jīng)理層的代理人來(lái)自于具有控股權(quán)的股東方，則在控股方的支持下其在日常公司治理中幾乎掌控所有代理權(quán)。除非發(fā)生重大的決策失誤給公司帶來(lái)巨大財(cái)產(chǎn)損失，控股方才會(huì)更換經(jīng)理層，因此股權(quán)的高度集中與經(jīng)理層的流動(dòng)性相矛盾。而在股權(quán)高度分散時(shí)，由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，因此經(jīng)理層中的總經(jīng)理會(huì)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的唯一決策者。其對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)治理情況最為了解，基于運(yùn)營(yíng)信息的不對(duì)稱性，小股東無(wú)法獨(dú)立作出股東決策也缺乏對(duì)當(dāng)前經(jīng)理人的質(zhì)疑能力。因此可見(jiàn)，股權(quán)高度分散也會(huì)導(dǎo)致難以更換經(jīng)理層的問(wèn)題。為避免上述兩種極端情況，股權(quán)相對(duì)集中相比較而言是較為理想的股權(quán)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。上市公司股權(quán)由有限的幾個(gè)大股東構(gòu)成，在各方的利益驅(qū)動(dòng)下公司運(yùn)營(yíng)信息對(duì)各大股東公開(kāi)，經(jīng)理層受到各方的全面監(jiān)督，代理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以獲得最大化運(yùn)行空間。

三、結(jié)語(yǔ)

基于我國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，我國(guó)上市公司中有較大部分是原有國(guó)有企業(yè)在現(xiàn)代企業(yè)制度變革要求下發(fā)展形成的。因此，從企業(yè)發(fā)展的歷史原因以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)變革的時(shí)代背景來(lái)看，我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)與企業(yè)管理體系具有典型的個(gè)性化特征。本文從上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)分析出發(fā)，深入研究了我國(guó)上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)與公司治理績(jī)效之間的緊密聯(lián)系。當(dāng)前股權(quán)集中度下降已是股權(quán)結(jié)構(gòu)演變的必然趨勢(shì)，這一趨勢(shì)要求強(qiáng)化外部管理機(jī)制并建立更加健全的市場(chǎng)環(huán)境來(lái)保障上市公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

［1］吳國(guó)鼎.實(shí)際控制人持股水平、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性與企業(yè)績(jī)效［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2015.

［2］陳會(huì)欣.小股東權(quán)益保護(hù)淺析［J］.人民論壇，2013.

［3］楊志霞，王鐵驪.我國(guó)上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)公司治理的影響［J］.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2011.

（作者單位：浙江廣播電視傳媒集團(tuán)有限公司）