新《預(yù)算法》背景下對高等院校預(yù)算管理的思考與建議

于蘇欣

（中國人民公安大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，北京 100038）

新《預(yù)算法》背景下對高等院校預(yù)算管理的思考與建議

于蘇欣

（中國人民公安大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，北京 100038）

中央推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在預(yù)算管理方面提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。作為高等院校，要積極順應(yīng)潮流。本文以2015年1月初正式實(shí)行的新《中華人民共和國預(yù)算法》為切入點(diǎn)，通過分析“新”在何處，結(jié)合當(dāng)前高校在預(yù)算管理過程中存在的各項(xiàng)不足，對其在該方面工作中為適應(yīng)新《中華人民共和國預(yù)算法》應(yīng)采取何種措施提出建議。

新《預(yù)算法》；高等院校；預(yù)算管理

2004年，我國啟動(dòng)《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）的修訂，歷時(shí)十載，至2014年8月末，新法草案才經(jīng)過第四次審核并通過，于2015年元旦開始正式實(shí)施。新《預(yù)算法》的制度更規(guī)范、全面、科學(xué)和公開透明，它的實(shí)施是高等院校財(cái)務(wù)預(yù)算管理改革的重要契機(jī)。2015年底中央提出加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在預(yù)算管理工作方面，提高整體質(zhì)量和績效尤為重要。新法頒布實(shí)施的同時(shí)強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開透明化和績效考核的重要性。高校需要根據(jù)新《預(yù)算法》的新規(guī)定、新要求，建立健全預(yù)算管理制度，細(xì)化編制等各處環(huán)節(jié)，加快執(zhí)行進(jìn)度，提高工作效率，重視績效考核的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高等院校在預(yù)算管理工作方面的全面性、合理性和科學(xué)性，滿足供給側(cè)改革需求。

1　新《預(yù)算法》“新”在何處

1.1預(yù)算口徑全面化

新《預(yù)算法》提出政府的預(yù)算應(yīng)該包含所有收入與支出，這里強(qiáng)調(diào)“所有”，即不應(yīng)出現(xiàn)預(yù)算之外的收支。預(yù)算包括四大類，即一般的公用預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。這四類預(yù)算必須保證自身自成系統(tǒng)及互相不受干預(yù)與限制。新法對預(yù)算口徑全面化的新要求，對于健全和完善相關(guān)制度具有積極意義，能夠發(fā)揮預(yù)算在管控方面的作用，可以約束各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

1.2預(yù)算編制精細(xì)化

新《預(yù)算法》提出各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。我國預(yù)算中收與支是存在兩套編制體系的，也就是按照功能與經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分的體系。按照舊法規(guī)定，財(cái)政預(yù)算公開普遍選擇功能分類，新法增加了經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類。如一般公共預(yù)算支出，按功能分類應(yīng)編列到項(xiàng)，基本支出部分按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，應(yīng)編列到款。兩套體系的并用，一定程度上加大了預(yù)算編制的難度，但也能促進(jìn)預(yù)算編制更加精細(xì)化，從而使預(yù)算編制朝立體化、科學(xué)化方向發(fā)展。

1.3預(yù)算公開透明化

新《預(yù)算法》第一條即要求形成并完善一個(gè)有制度約束、透明度高、接受監(jiān)督的相關(guān)體制，這一規(guī)定大大提高了透明這一準(zhǔn)則的法律地位，也實(shí)現(xiàn)了將權(quán)力關(guān)在籠子里、放在陽光下。新法關(guān)于信息公布時(shí)限也提出了嚴(yán)格規(guī)定，明確了要將包括預(yù)算全過程、實(shí)際操作情況、制作相關(guān)報(bào)表等在內(nèi)的一系列工作，在得到批準(zhǔn)后20個(gè)工作日內(nèi)由相關(guān)財(cái)政單位向大眾進(jìn)行公開告知。同時(shí)，新法在公布的信息內(nèi)容上有了更加全面細(xì)致的要求，除上述內(nèi)容外，還包括部門預(yù)算、相關(guān)部門實(shí)際經(jīng)費(fèi)的具體安排、單位采購等。

1.4跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

為符合當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢以及國家在整體調(diào)配方面的需求，新法提出了地方政府要形成年際之間的收支預(yù)算穩(wěn)定體制。預(yù)算編制不再局限于單一年度，如一些項(xiàng)目需要多年才能完成，如果要求資金在一年內(nèi)花完，可能不經(jīng)濟(jì)，跨年度預(yù)算就能解決這一問題，項(xiàng)目資金就能夠更加科學(xué)合理地分配和使用。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，編制3年滾動(dòng)預(yù)算、中期預(yù)算和長期預(yù)算，使支出安排更長遠(yuǎn)、更具系統(tǒng)性，充分利用資金，避免浪費(fèi)，從而滿足預(yù)算管理要求。

2　高校預(yù)算管理存在的問題

2.1預(yù)算編制全面性、精確性不足

預(yù)算編制要包含高等院校全年的全部收支資金。高校資金來源多樣，主要有國家的財(cái)政投入、自身收入、利息及其他形式的收入，有些收入并未納入高校預(yù)算編制的內(nèi)容，加上結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、事業(yè)基金、專用基金和往來應(yīng)收款，增加了尋租的可能性。如最常規(guī)的財(cái)政補(bǔ)助收入，由于高校財(cái)政撥款下達(dá)時(shí)間晚于預(yù)算編制時(shí)間，時(shí)間上的偏差導(dǎo)致預(yù)算編制不夠精確，追加、調(diào)整現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如財(cái)政修購項(xiàng)目預(yù)算，由于執(zhí)行進(jìn)度和結(jié)算審核時(shí)間要求不明確，預(yù)算編制比較粗糙，未細(xì)化到經(jīng)濟(jì)分類，往往跨年度后很難按照原預(yù)算執(zhí)行。再如資金來源于政府或企業(yè)的縱向、橫向科研課題收入，由于資金撥付時(shí)間、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和結(jié)項(xiàng)時(shí)間等要求的不確定性，也導(dǎo)致預(yù)算編制不全面、不精確。支出預(yù)算也存在不夠全面、精確的問題。一般情況下，支出預(yù)算在編制時(shí)，無法做到明確所有費(fèi)用類別的開支標(biāo)準(zhǔn)和范圍，且依據(jù)不充分，導(dǎo)致支出預(yù)算編制不全面、不精確。

2.2預(yù)算編制方法不夠合理性，各部門缺乏配合

高校預(yù)算編制方式目前普遍使用增量預(yù)算法，這一方式簡單、易操作，主要將上年預(yù)算數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn)，著重分析需要增加部分，缺乏論證和依據(jù)。試想，按照此方法，上年編制不合理的預(yù)算，在本年也無法得到改進(jìn)。這樣不可避免地會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，難以取得最大化的經(jīng)濟(jì)效益。高校中目前有一個(gè)錯(cuò)誤的意識(shí)，這種意識(shí)中預(yù)算工作只是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，跟其他部門無關(guān)。事實(shí)上，收和支都是大家的事情，特別是支，各部門收了什么錢，需要怎么花，花多少，這些問題只有各部門自己最清楚，財(cái)務(wù)人員的認(rèn)識(shí)是理論上的和局限的。這些問題在預(yù)算編制時(shí)，只有各部門與財(cái)務(wù)充分交流和溝通，才能編制出符合實(shí)際、合理和有效益的收支預(yù)算。

2.3預(yù)算執(zhí)行緩慢，年底突擊花錢

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對年終決算報(bào)告產(chǎn)生直接影響。高校部門預(yù)算申請時(shí)間一般為上年6月份，完成“一下”“二上”“二下”批復(fù)程序后，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)時(shí)間通常到次年3月份，時(shí)間跨度大，不確定因素多，直接影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。高校各預(yù)算執(zhí)行部門普遍對預(yù)算執(zhí)行不夠重視，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，對什么時(shí)候執(zhí)行，怎么執(zhí)行等問題缺乏思考和規(guī)劃。預(yù)算申請需根據(jù)本部門教學(xué)和管理要求進(jìn)行，而預(yù)算執(zhí)行需各部門制訂詳細(xì)的執(zhí)行計(jì)劃，并充分考慮經(jīng)濟(jì)效益。在預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)方面，除財(cái)務(wù)部門外，各部門主要由負(fù)責(zé)人及財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員掌握，只有在需要用款時(shí)才會(huì)關(guān)注是否有可用資金，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度很少關(guān)注，缺乏責(zé)任意識(shí)。再加上高校使用增量預(yù)算方法編制預(yù)算，有些年執(zhí)行率低且效益差的預(yù)算資金，在下一年度仍繼續(xù)申請，各部門與財(cái)務(wù)之間缺乏反饋，導(dǎo)致資金浪費(fèi)。高校財(cái)政修購項(xiàng)目和基本科研經(jīng)費(fèi)等，普遍出現(xiàn)前松后緊的情況，年底突擊花錢，有些項(xiàng)目連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)3年以上都未執(zhí)行完畢，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，嚴(yán)重影響資金使用效益，無法達(dá)到預(yù)期效果。

2.4缺乏預(yù)算績效考核機(jī)制

預(yù)算績效考核是高校預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容，是對預(yù)算編制合理性及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果好壞的檢驗(yàn)。目前高校預(yù)算管理普遍局限于編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)，沒有形成完整的預(yù)算評價(jià)體系，缺乏預(yù)算績效考核機(jī)制。沒有評價(jià)和考核，就不好管理和控制資金支出，沒有績效考核機(jī)制的約束，就不可避免會(huì)產(chǎn)生資金的浪費(fèi)。預(yù)算編制要參考績效評價(jià)結(jié)果，如果不對資金使用效益進(jìn)行考核，就無法考證預(yù)算編制是否合理。高校目前沒有建立一套完善的績效評價(jià)指標(biāo)體系，沒有將預(yù)算評價(jià)和考核貫穿到預(yù)算工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，難以激勵(lì)資金使用部門充分利用資金，監(jiān)督資金使用效益。

2.5預(yù)算不公開、不透明

從傳統(tǒng)觀念來看，預(yù)算是保密的，一般不對外公開。高校財(cái)務(wù)一般不對外公開財(cái)務(wù)和預(yù)決算信息。預(yù)算下達(dá)后不進(jìn)行公示，每個(gè)部門只有少數(shù)人了解預(yù)算情況，致使教職工對預(yù)算不了解，預(yù)算意識(shí)薄弱，這樣就無從構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行動(dòng)力不足。預(yù)算信息不公開、不透明，預(yù)算工作無法做到全員參與，預(yù)算編制無法做到科學(xué)、合理、全面。教職工對預(yù)算工作不理解，預(yù)算執(zhí)行意識(shí)薄弱，無法保證執(zhí)行率。無人監(jiān)督，就無法保證預(yù)算績效。

3　高校應(yīng)對新《預(yù)算法》的有效策略

3.1完善預(yù)算管理制度體系，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理

新《預(yù)算法》為高等院校的相關(guān)工作制定了諸多更高的標(biāo)準(zhǔn)，高等院校要應(yīng)對這些變化，首先必須完善預(yù)算管理體系，重新梳理預(yù)算管理流程，從預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)整、決算分析到績效考核，把新《預(yù)算法》的新理念融入其中，包括全口徑預(yù)算和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等，指導(dǎo)新的預(yù)算工作。新的預(yù)算管理制度應(yīng)把學(xué)校所有的收支都放到編制范圍之內(nèi)，應(yīng)包括當(dāng)年政府撥款收入、科研收入、事業(yè)收入、附屬單位上繳收入、利息收入和其他收入等及其所應(yīng)發(fā)生的支出。預(yù)算年度也需進(jìn)一步延長，針對跨年度的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、事業(yè)基金、往來應(yīng)收應(yīng)付款等也需納入預(yù)算編制范圍，跨年度統(tǒng)籌安排，這樣才能實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

3.2加強(qiáng)預(yù)算管理，使會(huì)計(jì)核算精細(xì)化

新《預(yù)算法》對預(yù)算的精細(xì)化作了詳細(xì)規(guī)定，高校預(yù)算應(yīng)按照功能分類和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類詳細(xì)編制、執(zhí)行和調(diào)整預(yù)算。這就對高校會(huì)計(jì)核算的精細(xì)化提出了更高要求。預(yù)算越細(xì)化，就越能約束高校的經(jīng)濟(jì)行為。預(yù)算收入根據(jù)部門、預(yù)算管理類型、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、預(yù)算來源和項(xiàng)目類別等編制，對于支出，按照《政府支出分類科目》明細(xì)核算，提升預(yù)算工作精細(xì)化。在會(huì)計(jì)核算的過程中，規(guī)范科目類別，同時(shí)利用項(xiàng)目類別、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、資金性質(zhì)及預(yù)算來源等輔助核算，結(jié)合完備的月度和年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余方案，達(dá)到預(yù)算和決算口徑一致，方便進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析和績效考核等后續(xù)工作。預(yù)算管理及會(huì)計(jì)核算的精細(xì)化，能更全面、精準(zhǔn)、立體地反映高校財(cái)務(wù)信息。

3.3改進(jìn)預(yù)算編制方法，加深部門間配合

新《預(yù)算法》的出臺(tái)，決定著高等院校過去使用的增量預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下工作的需求。高等院校應(yīng)該建立專項(xiàng)的預(yù)算操作部門，如工作小組等，對相關(guān)工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，明確各部門的權(quán)責(zé)，依據(jù)完善管理制度和編制流程，依據(jù)對歷年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，進(jìn)一步根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算編制。新《預(yù)算法》下編制預(yù)算，應(yīng)摒除過去單純參考上年數(shù)據(jù)的增量預(yù)算法，消除預(yù)算編制的隨意性，明確劃分預(yù)算部門職權(quán)，專項(xiàng)小組承擔(dān)審查、調(diào)整等工作。高等院校要立足于部門教學(xué)和管理要求提出合理方案。充分調(diào)動(dòng)全校資源，上到校黨委會(huì)，下到預(yù)算工作小組、財(cái)務(wù)部門和具體預(yù)算執(zhí)行部門，充分配合，保證預(yù)算工作有效進(jìn)行，提高資金使用效益。

3.4重視預(yù)算執(zhí)行，建立預(yù)算績效考核機(jī)制

新《預(yù)算法》反復(fù)說明“績效”不可替代的作用，所以高等院校必須重視。高等院校的資金大部分都是靠國家撥款，用于培養(yǎng)人才與科學(xué)研究等。由于資金具有有限性，所以預(yù)算需遵循顧全大局、確保重點(diǎn)、盡量節(jié)儉的分配準(zhǔn)則，確?；A(chǔ)和項(xiàng)目資金得到優(yōu)先安排。為保證資金分配得到最優(yōu)收益，定期監(jiān)測工作進(jìn)程與必要的考核績效是很有必要的。在執(zhí)行進(jìn)度方面，分析預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制的一致性，按月或者按季度統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)目資金使用率并進(jìn)行對比分析。在預(yù)算績效方面，高校需建立一套完備的考核指標(biāo)體系，如按照不同時(shí)點(diǎn)，對收入支出預(yù)算完成率、固定資產(chǎn)增長率、科研成果轉(zhuǎn)化率等對比分析，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合往年數(shù)據(jù)進(jìn)行評估。利用評估結(jié)果，結(jié)合項(xiàng)目和部門類別，作為下一年預(yù)算審查的參考。

3.5遵循預(yù)算公開透明原則，接受社會(huì)監(jiān)督

新《預(yù)算法》進(jìn)一步提高了公開透明原則的法律地位，高校必須轉(zhuǎn)變觀念，對外披露財(cái)務(wù)信息及相關(guān)運(yùn)行情況。高校預(yù)算公開透明化是指依法將預(yù)算、相關(guān)調(diào)整及最后的操作、決算報(bào)表向社會(huì)公開。在預(yù)算得到批準(zhǔn)后，財(cái)務(wù)部門要在法定期限內(nèi)對外公示，接受外界監(jiān)督。高校資金主要有財(cái)政撥款和利用自身資源獲取的其他資金，高校有義務(wù)向社會(huì)公開資金來源、支出用途、執(zhí)行結(jié)果和績效考核情況。高校預(yù)算公開透明化能使今后的工作更加全面精細(xì)，增強(qiáng)工作人員操作過程中的責(zé)任意識(shí)，重視預(yù)算績效考核結(jié)果，提高財(cái)務(wù)決算報(bào)告水平，有助于高校預(yù)算工作處于良性循環(huán)狀態(tài)。

主要參考文獻(xiàn)

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