淺議公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

羅君潔

（南京審計(jì)學(xué)院，南京　211815）

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淺議公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

羅君潔

（南京審計(jì)學(xué)院，南京211815）

［摘要］作為財(cái)政支出和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要組成部分和主要?jiǎng)恿?，公共投資建設(shè)項(xiàng)目在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是，在公共投資力度不斷加大，公共投資數(shù)量迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，也引發(fā)了大量混亂現(xiàn)象，文章從公共投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)與評(píng)價(jià)方法出發(fā)，結(jié)合我國(guó)績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀，提出了評(píng)價(jià)與應(yīng)用的改進(jìn)建議。

［關(guān)鍵詞］公共投資；績(jī)效審計(jì)；改進(jìn)建議

經(jīng)濟(jì)收益已經(jīng)不再是我國(guó)建設(shè)發(fā)展中唯一考慮的目標(biāo)，隨著國(guó)力壯大，人民生活水平的提高，社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容漸漸被人們所關(guān)注，項(xiàng)目到底好不好、公共財(cái)政支出的管理效率高不高，這都迫切需要績(jī)效審計(jì)來(lái)評(píng)價(jià)和實(shí)現(xiàn)，這不僅僅是行業(yè)內(nèi)部的革新需要，更是關(guān)系到國(guó)家發(fā)展、社會(huì)和諧、人民安康的大趨勢(shì)與大潮流，而公共投資項(xiàng)目正是我國(guó)公共財(cái)政支出的重要組成部分。

1　公共投資績(jī)效審計(jì)的理論分析

1.1公共投資績(jī)效審計(jì)定義與特征

績(jī)效最早源于人力資源管理、工商管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理。績(jī)即成績(jī)，效即效益、效果。普雷姆詹德認(rèn)為績(jī)效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所作的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含節(jié)約、效益和效率①［美］普雷姆詹德.公共支出管理［M］.王衛(wèi)星，譯.北京：中國(guó)金融出版社，1995：192-193.。然而在公共投資項(xiàng)目績(jī)效的前提下，這個(gè)定義需要繼續(xù)拓展，因?yàn)楣餐顿Y與一般的性投資不同，除了自身效率效益的考量之外，公共投資同時(shí)還注重其社會(huì)影響，生態(tài)環(huán)境影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等外部?jī)r(jià)值。因此在研究公共項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)時(shí)，務(wù)必要考慮公共投資項(xiàng)目的公益性和社會(huì)福利性特征。

1.2公共財(cái)政理論

公共財(cái)政是國(guó)家為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為。公共性與非市場(chǎng)盈利性為分配的兩個(gè)基本特征，由公共財(cái)政預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)其收支活動(dòng)。高效地對(duì)公共資源分配利用，就是履行了良好的財(cái)政職能②申書海，陳學(xué)安.財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002：121-127.。

作為公共財(cái)政分配的重要原則——效率優(yōu)先、兼顧公平，財(cái)政支出必須要體現(xiàn)這一原則。財(cái)政收入是否能滿足支出需要，就存在一個(gè)資源節(jié)約及效率效益問題，這需要對(duì)財(cái)政資金的去向和資金使用效益效果做一個(gè)充分解釋，科學(xué)地描述這一問題，也是財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)的大前提。投資項(xiàng)目支出是公共財(cái)政支出過程中的一個(gè)重要組成部分，因此公共投資項(xiàng)目審計(jì)的開展，既是加強(qiáng)政府部門對(duì)項(xiàng)目支出決策管理的重要舉措，也是促進(jìn)各部門優(yōu)化投資，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資金管理，提高投資效益的重要環(huán)節(jié)。

1.3“4F”原則

“3F”原則即經(jīng)濟(jì)、效率、有效。最早由芬維克提出，由美國(guó)政府審計(jì)于20世紀(jì)70年代正式規(guī)范使用，最近我國(guó)學(xué)者又考慮公共投資社會(huì)效益的特點(diǎn)提出了“equaIity”即公平性原則來(lái)補(bǔ)充“3F”原則，也就是現(xiàn)在被廣泛認(rèn)同的“4F”原則。

可以看出，“3F”原則更注重投資的經(jīng)濟(jì)收益，而隨著社會(huì)發(fā)展，政府投資在國(guó)民生產(chǎn)中的作用日益顯現(xiàn)，財(cái)政支出的公共投資必須照顧到更多民眾的生活生產(chǎn)需要，這勢(shì)必涉及一個(gè)公平受益，和諧發(fā)展的問題，而不僅僅是之前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益最大化。

社會(huì)公平是一種價(jià)值判斷，是社會(huì)發(fā)展過程中，不可忽略的重要因素，包括在文化、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面的公平公正，可以用收入，公共投入受益，自然資源受益，權(quán)利，生活質(zhì)量等來(lái)進(jìn)行判斷衡量③胡永銓.基于和諧發(fā)展觀的項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)體系研究［J］.科技進(jìn)步與對(duì)策，2006，23（1）：129-131.。

2　公共投資績(jī)效審計(jì)常見評(píng)價(jià)方法

2.1邏輯框架法（LFA）

邏輯框架法的基本思路是：分解項(xiàng)目目標(biāo)，分別評(píng)價(jià)項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的實(shí)現(xiàn)情況，例如，若投入A產(chǎn)出B的情況，產(chǎn)出B導(dǎo)致目的C的情況，目的C實(shí)現(xiàn)目標(biāo)D的情況。由此可以發(fā)現(xiàn)，邏輯框架法能系統(tǒng)地邏輯細(xì)致地分析項(xiàng)目原定的目標(biāo)、目標(biāo)層次、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和原因及用以評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效果作用。它精于對(duì)目標(biāo)的逐級(jí)分解，進(jìn)而可以為決策者提供科學(xué)客觀的信息，有效提高項(xiàng)目的規(guī)劃水平與評(píng)估的細(xì)致性。但邏輯框架法畢竟只是一種思維模式，不能代替成本效益分析等具體方法，因此審計(jì)人員應(yīng)將此作為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)方向，作為掌握大局的參考工具。

2.2成功度評(píng)價(jià)法

成功度評(píng)價(jià)法是依據(jù)專家組的經(jīng)驗(yàn)，綜合專家的各項(xiàng)評(píng)價(jià)后的結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目的成功度做出定性而非定量的結(jié)論。它是建立在邏輯框架法和效益分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的效益進(jìn)行的全面評(píng)價(jià)。簡(jiǎn)單易懂易行是本方法的主要特點(diǎn)，但如上所述，該方法依靠專家的意見，使該方法具有極大的主觀可操作性和無(wú)意識(shí)的偏見，專家的個(gè)體特性或多或少會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生非理性影響，進(jìn)而得出的評(píng)價(jià)結(jié)論也會(huì)有失偏頗、引起爭(zhēng)議。

2.3模糊綜合評(píng)價(jià)法（FCF）

該方法是對(duì)受多種因素影響的事件，做出全面的、科學(xué)的、有效的評(píng)價(jià)的多因素決策方法。它是利用模糊集理論對(duì)帶有模糊不確定因素問題的一種擇優(yōu)選能的科學(xué)方法，結(jié)合定量與定性，將主觀因素的影響控制在較小的范圍內(nèi)，從而使評(píng)價(jià)比較客觀真實(shí)與全面。

2.4數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DFA）

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家查尼斯和庫(kù)帕等學(xué)者在相對(duì)效率概念基礎(chǔ)上研究出來(lái)的一種系統(tǒng)分析方法，采用數(shù)學(xué)規(guī)劃法，以多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出權(quán)數(shù)為變量，以最優(yōu)化為目的。由于其權(quán)數(shù)并非統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上確定的指標(biāo)權(quán)數(shù)，所以其計(jì)算過程具有十分良好的客觀性和科學(xué)性，但是，影響決策單元的因素眾多，在決定輸入輸出指標(biāo)的準(zhǔn)備階段涉及決策單元的排序，決策人的偏好等問題，而其計(jì)算過程又具有黑箱性質(zhì)，對(duì)于不同偏好引起的偏差難以分析和修正，從而給績(jī)效審計(jì)工作帶來(lái)一定困難，因此DFA方法在有效決策單元選擇方面還有待進(jìn)一步研究。

3　我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展和現(xiàn)狀

3.1獨(dú)立性無(wú)法保障

我國(guó)公共投資項(xiàng)目審計(jì)雖然已經(jīng)探索實(shí)踐了多年，但是由于體制獨(dú)立性不足的問題，嚴(yán)重制約著我國(guó)公共投資項(xiàng)目審計(jì)工作的有效開展。獨(dú)立性是保證審計(jì)成果可靠有效的基礎(chǔ)，我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》規(guī)定國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理以上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，組織管理以同級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)際工作中，絕大多數(shù)公共投資項(xiàng)目是地方批準(zhǔn)項(xiàng)目，而政府在審計(jì)事項(xiàng)選擇和向人大報(bào)告方面有決定權(quán)，使得審計(jì)獨(dú)立性無(wú)法有效保障，制約著公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的外部監(jiān)督作用。

3.2評(píng)價(jià)過程中主觀性強(qiáng)

相對(duì)于其他投資項(xiàng)目，我國(guó)的公共投資項(xiàng)目規(guī)模龐大，影響深遠(yuǎn)，其支持地方發(fā)展，拉動(dòng)內(nèi)需，服務(wù)人民等功能具有重大意義，但績(jī)效評(píng)價(jià)的過程由于公共建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由金額、人工、事故數(shù)量和一些數(shù)字無(wú)法表達(dá)的項(xiàng)目來(lái)評(píng)定，有時(shí)還必須借助問卷調(diào)查，研討等方法，這之間將不可避免地引入人的主觀意識(shí)來(lái)量化某些難以量化的項(xiàng)目，而人對(duì)事物認(rèn)識(shí)的局限性，也必將導(dǎo)致指標(biāo)和權(quán)重的模糊性，都不可避免地帶有主觀性。

3.3績(jī)效審計(jì)效果不明顯

雖然公共投資績(jī)效審計(jì)工作在我國(guó)有所發(fā)展，各部門都或多或少進(jìn)行了不同層次的研究，但是由于缺乏統(tǒng)一的工作體系與合理的績(jī)效指標(biāo)、參數(shù)和方法，造成了人們對(duì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)工作的不重視和績(jī)效成果的軟約束力。審計(jì)結(jié)果只是作為有關(guān)部門的建設(shè)檔案保存，或作為新項(xiàng)目建設(shè)的改進(jìn)和參考，對(duì)于原項(xiàng)目本身的優(yōu)點(diǎn)、問題與責(zé)任歸屬，對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)人員并沒有直接約束。正如知道審計(jì)署年年公布審計(jì)結(jié)果，而我國(guó)績(jī)效審計(jì)建設(shè)卻進(jìn)展緩慢，有一句話叫“年年有體檢，從來(lái)不治病”，非常生動(dòng)地形容了審計(jì)結(jié)果應(yīng)有約束力的缺失。這不僅讓績(jī)效審計(jì)工作逐漸流于形式，更影響我國(guó)績(jī)效審計(jì)工作的權(quán)威性，制約其正常而穩(wěn)健發(fā)展。

3.4缺乏完備的績(jī)效審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)

公共投資項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效審計(jì)，需要以一個(gè)完備的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，該系統(tǒng)不僅要包括項(xiàng)目建設(shè)的基本信息，同時(shí)也要實(shí)時(shí)更新項(xiàng)目建設(shè)的產(chǎn)出與成本核算等相關(guān)信息。在國(guó)外，許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了這樣一套項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，并運(yùn)用先進(jìn)的信息處理技術(shù)高效地開展績(jī)效審計(jì)工作，為項(xiàng)目建設(shè)提供有效分析，保障了項(xiàng)目建設(shè)的工作效率。而目前我國(guó)則相對(duì)落后，尤其在信息收集、整理和處理分析方面存在困難，嚴(yán)重影響了我國(guó)績(jī)效審計(jì)工作的開展，由于沒有這方面基礎(chǔ)，已完成公共投資項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也無(wú)法與即將開展的投資項(xiàng)目分享，這是一種極大的浪費(fèi)。

4　對(duì)于我國(guó)公共投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的建議

鑒于我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的開展尚存在理論建設(shè)不足、體制獨(dú)立性差、決策管理過程公開性不強(qiáng)等問題，審計(jì)工作仍處于檢查財(cái)政資金國(guó)有資產(chǎn)是否真實(shí)合法的階段，我國(guó)若想在績(jī)效審計(jì)工作上有長(zhǎng)足的發(fā)展，則必須借助于審計(jì)信息化的幫助，用科學(xué)技術(shù)彌補(bǔ)績(jī)效審計(jì)發(fā)展時(shí)間短，底子薄的缺點(diǎn)。

4.1建立更加完善的指標(biāo)體系

為了使績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀，在探索過程中，無(wú)論從指標(biāo)體系的建立還是評(píng)價(jià)方法的選擇上都應(yīng)當(dāng)將剔除主觀操作性作為首要目標(biāo)，爭(zhēng)取最大限度利用客觀數(shù)據(jù)，直接從數(shù)據(jù)中獲取評(píng)價(jià)結(jié)果，同時(shí)，剔除主觀操作性的指標(biāo)體系也為績(jī)效審計(jì)信息化、軟件化提供思路。

4.2績(jī)效成果與決策形成聯(lián)動(dòng)

績(jī)效成果的意義在于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以備日后指導(dǎo)新項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。如果將項(xiàng)目管理決策程序與績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估工作相結(jié)合，也就是說(shuō)，在立項(xiàng)，審批，資金撥付，招投標(biāo)，竣工結(jié)算等過程中加入并考慮審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)意見，將會(huì)大大提升決策質(zhì)量，提高工作效率。

4.3公共投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)的科學(xué)使用

建立有效的、完備的公共投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)的意義在于能提供全面的歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)時(shí)數(shù)據(jù)作為參考，能夠從各個(gè)指標(biāo)代表的各個(gè)控制面入手，通過橫向、縱向比較，提高績(jī)效水平，而這種信息化的實(shí)現(xiàn)，不僅需要一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)需要社會(huì)信息化的普及和績(jī)效審計(jì)人員本身業(yè)務(wù)水平的提高。

4.4構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

從目前網(wǎng)絡(luò)反腐的高漲和高效，可以窺見，社會(huì)監(jiān)督力量是擁有無(wú)限潛力的，而運(yùn)用這種監(jiān)督力量，需要一個(gè)健全合理的管理機(jī)制，來(lái)正確引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督力量監(jiān)督績(jī)效審計(jì)的工作質(zhì)量，縱然這會(huì)對(duì)目前尚不完備的審計(jì)工作造成不小的壓力，然而將壓力合理地轉(zhuǎn)化為動(dòng)力將會(huì)推動(dòng)我國(guó)績(jī)效審計(jì)工作更好更快發(fā)展。這種有效的機(jī)制包括：建立公眾監(jiān)督平臺(tái)、建立項(xiàng)目決策聽證制度、完善違規(guī)舉報(bào)渠道、落實(shí)監(jiān)督意見、保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人員、健全審計(jì)機(jī)構(gòu)與新聞媒體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。構(gòu)建和諧的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，需要社會(huì)各界的共同努力。

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.003

［中圖分類號(hào)］F239

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）03-0011-03

［收稿日期］2015-11-06