高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系研究

文/楊海平

高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系研究

文/楊海平

自從2000年我國進行部門預(yù)算改革后，高校開始對預(yù)算的編制方式、編制內(nèi)容及編制方法進行改進，并且取得了顯著成效。明晰與構(gòu)建高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系是高校預(yù)算準(zhǔn)確性與有效性的重要保障，益于高校更好的利用預(yù)算管理保障其發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。但是目前高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系仍然存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等諸多不足，這嚴(yán)重影響著高校預(yù)算管理在財務(wù)管理中的作用發(fā)揮，急需對高校的預(yù)算定額管理的方法等進行系統(tǒng)梳理。鑒于此，本文試圖在解釋高校預(yù)算定額管理基礎(chǔ)上，著重對高校預(yù)算定額管理的測定方法進行系統(tǒng)化的梳理，并在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的提升策略。期望本文結(jié)論對高校預(yù)算管理水平的提升與完善具有重要啟示。

預(yù)算管理；定額管理；預(yù)算定額

近年各地高校生均財政撥款均有所上升，據(jù)湖南相關(guān)網(wǎng)站報道，目前湖南本科院校的生均財政撥款已經(jīng)達到1.2萬元。近幾年受我國物價上升、學(xué)校擴招等因素的影響，高校不斷在強化校園建設(shè)和學(xué)生培養(yǎng)方面有了更高的資金需求。2010年我國《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010-2020)》提出，建立科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理機制，科學(xué)編制預(yù)算，提升預(yù)算效率。2012年我國的財政性教育經(jīng)費支出占GDP的4％，這也在一定程度上表示國家為我國高校預(yù)算提出了更高的要求。2014年新《預(yù)算法》和《高等學(xué)校會計制度》的實行為高校預(yù)算管理體系的構(gòu)建提出了更強的規(guī)范性。但是目前高校在構(gòu)建預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系過程中仍然存在一些問題，例如標(biāo)準(zhǔn)仍然不統(tǒng)一和缺乏預(yù)算編制的科學(xué)性。因此非常有必要將高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)作為一個課題進行深入探討。

一、高校預(yù)算定額概述

高校預(yù)算管理是指某會計年度內(nèi)高校編制的事業(yè)發(fā)展的財務(wù)計劃。首先，關(guān)于高校預(yù)算的構(gòu)成，高校是其預(yù)算編制的主體，其預(yù)算編制內(nèi)容主要包括收入與兩方面。收入主要是財政補助收入、事業(yè)收入、其他收入等；支出主要是人員經(jīng)費支出、日常公用支出、經(jīng)常性專項支出、一次性專項支出、專項撥款支出等。其次，關(guān)于高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的核定，高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)主要有單項定額標(biāo)準(zhǔn)和綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，其中單項定額標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)定額和變數(shù)定額的總和，基礎(chǔ)定額一般是在某幾年內(nèi)的全國平均支出水平，變數(shù)定額是根據(jù)當(dāng)?shù)叵M水平和物價等差異進行調(diào)整數(shù)額；綜合定額標(biāo)準(zhǔn)是各個單項定額標(biāo)準(zhǔn)之和。再次，關(guān)于高校預(yù)算定額管理的特點，根據(jù)以往文獻和實踐過程共可以總結(jié)為三個特點，分別是指導(dǎo)性、權(quán)威性和公平性，其中指導(dǎo)性是指高校的預(yù)算定額是經(jīng)過校內(nèi)財務(wù)人員嚴(yán)格的測算和調(diào)研的結(jié)果，對高校的預(yù)算編制具有較強的指導(dǎo)作用；權(quán)威性是指高校的預(yù)算管理必須以預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進行編制；公平性是指高校在教學(xué)與科研部門的資金資源預(yù)算均一律根據(jù)統(tǒng)一預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)進行計算。最后，關(guān)于高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的意義，一是使高校預(yù)算編制更加準(zhǔn)確，對高校預(yù)算具有約束作用，可以使高校預(yù)算由粗放型管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理；二是使高校的預(yù)算更加合理，優(yōu)化資金資源配置，減少預(yù)算編制在教學(xué)與科研兩大方面的差異性。

二、高校預(yù)算定額的測定方法

高校預(yù)算定額的測定方法主要有三種，分別是以本扣費，財政補助、以人為本，分類定額、以費定支，分項負(fù)擔(dān)。

首先是以本扣費、財政補助，這是一種以成本為中心的預(yù)算定額測算方法，理論上高校的收入主要有財政撥款和學(xué)生收費，高?？梢愿鶕?jù)會計賬務(wù)得到高校學(xué)生人均培養(yǎng)成本，然后其與學(xué)生繳費之差就是費后成本，費后成本與學(xué)生總數(shù)的乘積就是財政撥款的總額，但是這樣的計算方法顯然是不可行的，因為它忽略了高校間和學(xué)科間的成本差異，因此如果要使這種方法獲得一種比較公允的預(yù)算定額計算，需要考慮一些必要因素：一是學(xué)生的平均成本要根據(jù)幾年內(nèi)動態(tài)計算獲得；二是計算時要將地區(qū)的消費水平指數(shù)考慮進去；三是培養(yǎng)成本包含的內(nèi)容太多了，例如圖書、儀器、校舍等等。但是這種方法的優(yōu)點就是使預(yù)算定額更符合高校學(xué)生教育實際與學(xué)校的資源供給能力。

其次是以人為本、分類定額，這是一種以人為定額的測算方法，這種方法主要是對高校的人進行分類，高校中主要是離退休人員、學(xué)生和在職人員，根據(jù)離退休人員確定與之相關(guān)的離退休經(jīng)費人均定額，根據(jù)學(xué)生確定與之相關(guān)的學(xué)生的人均成本定額，根據(jù)在職人員確定與之相關(guān)的在職人員經(jīng)費人均定額。學(xué)生的定額可以參考人均培養(yǎng)成本，按照不同的學(xué)科大類進行劃分，最終計算學(xué)科的經(jīng)費人均定額；在職人員和離退休人員可以參考公共部門發(fā)布的數(shù)據(jù)進行測算。這種方法計算的財政補助撥款就是學(xué)科經(jīng)費定額與生均補助之差乘以學(xué)科人數(shù)。雖然這種方法可以全面的反映高校各類人對預(yù)算定額的影響作用，但是卻忽略了人員類別差異。

最后是以費定支、分項負(fù)擔(dān)，這是一種以費用為中心的測算方法，這種方法主要是以費用承擔(dān)主體為劃分基礎(chǔ)，理論上學(xué)校費用承擔(dān)主要是高校和財政部門。但是這種方法的關(guān)鍵是對費用支出的分類，例如可以將支出分為項目支出、日常公用支出和人員支出等，然后根據(jù)經(jīng)濟用途對每一項支出進行細(xì)分以確定預(yù)算定額。但是這種方法的使用要注意幾種原則：一是可能性，細(xì)化支出項目是一種非常復(fù)雜的工作，甚至是不可能的；二是發(fā)展性，費用分擔(dān)對象的確定必須建立在保障高校培養(yǎng)人才基礎(chǔ)上；三是重要性，費用項目的排序必須按照重要性原則，確保每一個項目均有費用保障。

三、高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

(一)預(yù)算缺乏定額標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編制方法不科學(xué)

第一，由于高校涉及的部門及業(yè)務(wù)范圍等具有高度不確定性，因此很多預(yù)算定額問題是當(dāng)下高校預(yù)算管理過程中較嚴(yán)重的問題。目前高校對預(yù)算定額的測定主要是基于經(jīng)驗評估法和統(tǒng)計法，其中經(jīng)驗評估法是根據(jù)相關(guān)專家的經(jīng)驗判斷預(yù)算定額，而統(tǒng)計法主要是基于歷史財務(wù)數(shù)據(jù)測算的。這兩種方法在一定程度上均缺乏準(zhǔn)確性。第二，高校的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，目前高校的預(yù)算編制方法主要有零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、滾動預(yù)算法和基數(shù)增長法，但是目前高校財務(wù)人員為了操作簡便，直接采用基數(shù)增長法和本身對往年數(shù)據(jù)的經(jīng)驗估計進行預(yù)算編制，顯然這樣的預(yù)算編制是不科學(xué)、不合理的。一是此方法默認(rèn)原來的預(yù)算數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確無誤的，不能結(jié)合當(dāng)下資產(chǎn)的現(xiàn)值進行預(yù)算；二是此方法缺乏科學(xué)的論證，難以全面的反映當(dāng)下高校的實際情況，不能很好的保障高校資源在教學(xué)與科研的資源配置。

(二)預(yù)算定額的監(jiān)督力度不足，標(biāo)準(zhǔn)化意識薄弱

當(dāng)下高校仍然處于一種松散狀態(tài)，各相關(guān)部門對高校預(yù)算管理的監(jiān)督不到位。首先，根據(jù)以往文獻研究顯示，目前我國大部分高校仍然未建立預(yù)算體系的考核體系，一些預(yù)算編制仍然沒有科學(xué)的編制依據(jù)，預(yù)算資金的執(zhí)行力及預(yù)算效益的評估沒有形成一套完整的評價體系。而且高校經(jīng)常會出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是科研與教學(xué)的資源配置不均，在二流高校中經(jīng)常會注重教學(xué)，在一流高校中注重科研，部門間的預(yù)算不均造成了個別部門虛增預(yù)算，歸根結(jié)底，主要是在預(yù)算編制是沒有統(tǒng)一的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部門對預(yù)算資源配置不滿意。其次，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)化意識仍然很薄弱，一是高校的預(yù)算不予公開，財務(wù)人員運用簡單的預(yù)算編制方法就可以完成預(yù)算編制，即使不科學(xué)或者口徑不統(tǒng)一，也不能造成預(yù)算的嚴(yán)重后果；二是預(yù)算的編制主體過于單一，目前高校預(yù)算編制僅僅依靠于財務(wù)部門，但是企業(yè)目前預(yù)算已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向全部門參與，因此高校的預(yù)算編制依據(jù)是依賴于各部門的簡單(不實際)規(guī)劃和財務(wù)部門的經(jīng)驗判斷，各部門也覺得預(yù)算編制是財務(wù)部門的本職工作，這樣就會使預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一，與部門實際相差甚遠。

(三)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)缺乏動態(tài)化與全面化管理

第一，目前關(guān)于預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的測算，主要是基于當(dāng)年的人均財政撥款和預(yù)計下年度新進人數(shù)，但這只是一種靜態(tài)管理。預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測算一是缺乏對國家工資保障和福利津貼的考慮，二是缺乏在一定年限內(nèi)的測算，即長期測算。第二，目前預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測算缺乏全面化定額，這里的全面化管理主要針對離退休人員。現(xiàn)在離退休人員的醫(yī)療費用等均要依賴于高校的財政撥款，導(dǎo)致我國眾多高校都有“掛賬”現(xiàn)象，這在一定程度上影響著學(xué)生和在職人員的經(jīng)費定額，而且離退休人員依賴于高校，缺乏保障，是不完全意義上的定額。

四、構(gòu)建高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的策略

(一)高度重視預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升預(yù)算編制科學(xué)性

首先，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系是預(yù)算編制的依據(jù)，是促進預(yù)算準(zhǔn)確性的重要保障之一。一是高校預(yù)算環(huán)境的營造，要從組織結(jié)構(gòu)中調(diào)整預(yù)算參與體系，不能僅僅依靠于財務(wù)部門，而是要使全部門參與預(yù)算編制，并根據(jù)自身的發(fā)展搭建完善的預(yù)算組織體系，保障預(yù)算環(huán)境的穩(wěn)定性；二是效仿企業(yè)，成立預(yù)算辦公室或者預(yù)算委員會，該部門由各部門的管理人員組成，在其內(nèi)部設(shè)立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)小組，由其專業(yè)負(fù)責(zé)收集高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)制定的外部和內(nèi)部資料。其次，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行是檢驗預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確的有效指標(biāo)之一。一是預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定必須與當(dāng)下國家政策相一致；二是預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定必須結(jié)合一定年限內(nèi)的歷史數(shù)據(jù)及國家的補貼、政策傾向、地區(qū)消費水平差異等因素；三是預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定必須得到不打折扣的實施。

(二)加強審計監(jiān)督與預(yù)算管理人員培訓(xùn)

目前一流高校在狠抓科研，二流高校在狠抓教學(xué)，將財政撥款均用于高校的硬件設(shè)施建設(shè)方面，但是高校的財政撥款的配置并不均衡。高校的定額預(yù)算很可能在執(zhí)行過程中打了折扣，因此審計監(jiān)督是必要的。值得注意的是，審計監(jiān)督只是保障定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的外在因素，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，大數(shù)據(jù)使用是審計的有效手段，可以采用某些國企預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方式，一方面構(gòu)建數(shù)據(jù)+審計的模式，將預(yù)算定額數(shù)據(jù)與執(zhí)行項目支出及收款方進行數(shù)據(jù)匹配，二是可以通過預(yù)算管理辦公室或者預(yù)算委員會搭建預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的聯(lián)動機制，即任何部門均有監(jiān)督定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的義務(wù)和權(quán)力。其次，要加強預(yù)算管理人員專業(yè)性的培訓(xùn)，一是培訓(xùn)預(yù)算人員如何更好的搭建預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，二是通過培訓(xùn)宣傳預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的重要性和科學(xué)性。

(三)細(xì)化定額標(biāo)準(zhǔn)，合理界定定額范圍

第一，在預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)制定時必須考慮不同地區(qū)間的政策變化與物價水平，將調(diào)整系數(shù)考慮在內(nèi)，對高校預(yù)算定額測定方法中的每一個細(xì)節(jié)均要斟酌。第二，合理界定高校離退休人員的定額范圍，確保離退休人員的定額經(jīng)費保障。第三，加強預(yù)算定額考核，將預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行評價作為一個整體進行綜合評價，將預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建作為預(yù)算績效考核的一部分。第四，預(yù)算考核周期可以進行變動，由原來的年度考核轉(zhuǎn)變?yōu)榧径瓤己耍踔量梢赞D(zhuǎn)變?yōu)樵露瓤己?，可以在預(yù)算考核中引入經(jīng)濟審計，對考核不達標(biāo)者進行經(jīng)濟處罰。

[1]李紅.高校預(yù)算定額管理標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建探析[J].中國市場，2016(35)：162-163.

[2]李響，董淑蘭.高校預(yù)算精細(xì)化管理存在的問題[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2015(12)：32-34.

[3]董惠清，劉紅梅.事業(yè)單位基本支出定員定額預(yù)算管理的思考[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2013(1)：4-5.

(作者單位：湖南醫(yī)藥學(xué)院)

湖南省教育會計學(xué)會2016-2017年度科研立項課題階段性成果。