我國“省直管縣”體制改革實踐與完善
——基于安徽省廣德縣“省直管縣”的調(diào)研

趙 騫

(安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

1 前言

新中國成立以后，我國建立起中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級行政管理體制，縣級政府在經(jīng)濟、財政等方面得到一定發(fā)展，行政上的分級管理體制健全。但制度設計過程中的深層次問題在改革開放之后逐漸顯現(xiàn)出來，尤其是縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，市管縣行政管理體制負面效應較為顯著，縣級政府經(jīng)濟增長速度變緩、地方財政收入減少、地區(qū)發(fā)展失衡等等一系列問題凸顯。針對上述問題，我國政府采取了諸如省直管縣等財政管理制度改革。

此文以安徽省廣德縣為例，全面研究省直管縣體制改革對其經(jīng)濟、財政等方面的影響。2011年初，省委省政府先后出臺了相關文件，正式確定廣德縣為安徽省省管縣改革試點縣，自試點開始以來，廣德縣積極發(fā)展經(jīng)濟，貫徹省委省政府的思想政策，推進改革試點工作，積極促進縣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和為財政解困。

2 直管縣財政體制改革實施過程與成效

近些年來，“省直管縣”體制的改革在多個地區(qū)進行了實踐，廣德縣在成為直管縣試點以后，經(jīng)濟發(fā)展迅速。2015年，廣德縣通過精心組織，科學謀劃，扎實有效推進省直管縣體制改革和民生工程實施，全年累計投入民生工程資金9.73億元，占年初計劃籌資額的100.1%，圓滿完成省定33項民生工程項目年度目標任務，人民的生活水平得到明顯的改善。接下來我們給大家做一個介紹說明省直管縣體制改革對縣級地區(qū)的發(fā)展的積極的影響。

2.1 實行“省直管縣”體制減少了政府層級，加速政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化

“少層級，大幅度”結(jié)構(gòu)使行政管理扁平化成為了我國的大趨勢。在現(xiàn)代交通和科技信息飛速發(fā)展的背景下，實行“省直管縣”體制有利于省級政府掌握縣級基層政權(quán)情況的準確性、及時性，并且可以直接對縣級政府作出指示，與此同時，縣級政府也可以直接向省級政府請示報告，提高辦事效率。例如：對于項目的審批，需要通過市級中轉(zhuǎn)上報，不僅增加了額定費用還浪費時間。另一方面，市級對縣級下達的各種文件，需召開各類會議，不僅會浪費大量的時間與精力，而且會由于多級傳遞導致信息遞減與失真。所以，“省直管縣”體制改革減少了管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，節(jié)約成本和提高行政速度和效率。

2.2 實行“省直管縣”體制加快了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，緩解了縣級財政的困難

我國區(qū)域經(jīng)濟的基本單元是縣級域經(jīng)濟。近些年，縣級政府權(quán)力和責任不對等，疏于經(jīng)濟管理，自主發(fā)展空間較小，阻礙了縣級地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。然而“省直管縣”體制改革的重要目標之一就是加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化。實行省直管體制后，中央和省對各縣的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付由省財政直接支付到縣，減少了原來還要通過的市級環(huán)節(jié)，減少了不必要的浪費，提高了縣級財政資金的使用效率，從而解決了“市管縣”體制中的“市卡縣”、“市刮縣”等問題。

2.3 實行“省直管縣”體制，提升了縣級財政管理水平，增強了縣級財政的保障力

實行省直管縣體制后，省財政廳通過縣級的預算和審查，直接選派財政公務人員，統(tǒng)一規(guī)范縣級各部門工作培訓，進一步加大對縣級的指導，管理和監(jiān)督，實現(xiàn)縣級財政管理部的規(guī)范化，科學化和精細化。“省直管縣”消除了市級管理，縣級新增的收入除去中央和省級上繳外，原則上都留在所在縣，避免了縣級收入的“市刮縣”現(xiàn)象。對于省對縣的轉(zhuǎn)移支付補助直接撥付到縣，避免了市的截留、挪用，使得縣的財力增加，縣的財政保障力提高。

2.4 實行“省直管縣”體制緩解了縣級資金調(diào)度的壓力

我國的資金調(diào)度是由省財政廳統(tǒng)一控制的，資金直接通過省發(fā)放到縣，節(jié)約了資金的到賬時間。采取獎懲措施，對擅自變更預算的給予懲罰，對通過不懈努力保證了收入目標的完成和工資正常發(fā)放的縣，給予獎勵。這一舉措解決了市的資金調(diào)度困難，保證市財政的正常執(zhí)行。與此同時，縣級政府直接從省級領用資金，避免了因市資金困難而導致資金申報不足等問題。

3 省直管縣財政體制改革進程中的主要問題

盡管省管縣財政體制改革在一定程度上釋放了縣級經(jīng)濟發(fā)展的活力，但是，隨著改革持續(xù)推進也陷入了進退兩難的尷尬局面。一些試點縣在嘗到省直管縣改革甜頭的同時，一些體制性難題也顯露出來。

3.1 市縣間事權(quán)與財權(quán)分配不當

“省管縣”財政體制實施后，市級政府無權(quán)再控制縣級政府財力狀況，事權(quán)也進一步削減，逐步下放給縣級政府。但是，通過采訪廣德縣基層干部，我們發(fā)現(xiàn)在實際改革過程中，因為不改變廣德縣的行政區(qū)劃，宣城市和廣德縣依舊是上下級關系，縣里面的工作依舊需要政府人員兩面周旋，工作難度大大增加。從市的角度看，雖然市級履行著綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責，但是由于市縣間財政的分離與管理權(quán)力限制，一些對于本地區(qū)發(fā)展有利的管理政策和計劃也不能夠適時的發(fā)揮作用。從縣的角度看，省直管后，縣級政府的財力和資金全部由省級政府統(tǒng)一結(jié)算、撥付，但是其它的行政體制卻歸市級政府管，如重大項目的審批權(quán)等。這就要求了縣級政府的協(xié)調(diào)性和效率性，進而增大了縣級的工作難度。

3.2 跨區(qū)域提供公共物品難度增大

由于統(tǒng)一支出劃分原則，取消了市集中縣的財力的權(quán)力，由省直接管理，保障縣級有相應的財力，提高公共服務能力。從市與縣的關系上看，在政策的實施過程中，也就是從市管縣到省管縣的過渡期內(nèi)，市級政府可能最大限度地通過各種渠道將縣里的資源向城區(qū)調(diào)集，或者減少向縣里的分配新增資源，特別是區(qū)域內(nèi)重大建設項目安排、干部人才配備、公共服務布局等，這樣會不利于縣域經(jīng)濟的長遠發(fā)展。對于廣德縣來說，比如干部選拔，還主要由宣城市代管。往往任用一個副處級干部都要向市里匯報、市里醞釀、省里批準。通過市里反復考察后才能同意。最遲一兩個月，最長可達半年。另外，從本質(zhì)上來說，在行政體制沒有得到改變之前，市級政府依舊可以利用其行政權(quán)力向試點縣強行轉(zhuǎn)移事權(quán)、變相奪取財力。

3.3 市幫扶縣的積極性減弱

雖然“省直管縣”改革并不意味著廣德縣與70公里外的宣城市從真正意義上脫離關系，但是在某一程度上來說，宣城市也不再愿意給予廣德縣過多的扶持和幫助。安徽省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2004年，安徽縣域經(jīng)濟占全省經(jīng)濟總量的26%，到2007年提高到47.4%；但2011年，這一比重為48.9%，四年間僅提高了1.5個百分點。不難看出，縣域經(jīng)濟的改善并沒有想象中好。這與市級經(jīng)濟扶持的減弱有很大一部分關系。實行“省直管縣”財政體制后，對市級政府來說，試點縣的財政收入的增加也不會直接有效的導致市級財政收入的增加，他們也沒有必要將新增的資源分配給試點縣，也就不會從財力等方面去扶持試點縣的發(fā)展。

3.4 改革的模式化嚴重

從當前來看，浙江無疑是省管縣改革的成功范例，浙江省直管縣體制核心是三個方面：第一，是財政意義上的省直管縣體制；第二，是縣(市)委書記、縣(市)長由省里直管的干部管理制度；第三，是四輪“強縣擴權(quán)”所賦予縣的社會經(jīng)濟管理權(quán)限。這一模式迅速受到眾多試點縣的模仿。但是，要知道每一個經(jīng)濟發(fā)展模式都有其特定的使用區(qū)域和時間，并不能一概而論。所以，導致了包括廣德縣在內(nèi)的許多試點縣的經(jīng)濟發(fā)展并不明顯甚至有倒退。

4 進一步推進省直管縣財政體制改革的具體建議

因為當前省直管縣的改革方向較為模糊，加上試點縣面臨的各種困難，改革的“半拉子”局面不僅會影響基層干部的改革信心，而且會減弱政府在百姓心中的公信力。一些專家認為，中央有關部門應盡快出臺相干指導政策，深入明確改革的思路和目標，帶領基層改革走入正確的方向。

4.1 體制配套，責、財、事三權(quán)平衡

分稅制改革雖然明確了中央和省級之間的財政關系，但自省以下的責權(quán)和事權(quán)劃分仍舊不夠清晰。還有，政府層級的增加導致的必然是事權(quán)的模糊雜亂，自省以下有四級行政單位，受傳統(tǒng)體制影響，行政部門上下級之間糾葛較多，縣級的人事任命依然受上級政府的影響，層層批復，程序冗雜。一方面應更改縣級編制，使得政府無法阻止相應的行政內(nèi)容，空有權(quán)利卻無人辦事的現(xiàn)象減少甚至消失；另一方面省級財政應退出一些營利性領域和競爭性支出項目，下放行政服務權(quán)限。針對省級政府職能“越位”對應的縣級政府職能“缺位”，使得縣級政府在如義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障及就業(yè)問題等基本公共服務的提供中出現(xiàn)“缺位”，而且問題較為嚴重的情況應作出具體詳細的準則來規(guī)范兩者的行為，讓縣級政府的責、財、事三權(quán)平衡，鼎足而行。

4.2 加強縣與市、縣與縣的合作

對于廣德縣來說，在“省管縣”的初級階段，還要發(fā)揮中心城市(宣城市)的帶動作用，因為目前，宣城市的經(jīng)濟發(fā)展水平要高于廣德縣，經(jīng)濟的輻射能力較強，對于基礎設施的建設，公共物品的提供等方面都有較強的能力，廣德縣應加強與宣城市的合作。另一方面，廣德縣位于安徽的東大門，屬于蘇浙皖交界區(qū)，毗鄰浙江湖州、江蘇宜興。有如此明顯區(qū)位優(yōu)勢的潛力縣，縣域經(jīng)濟在省內(nèi)卻連續(xù)下滑，這與縣內(nèi)領導發(fā)展理念的閉塞是有極大關系的。產(chǎn)業(yè)布局較亂，沒有和周邊地區(qū)有力合作，招商引資也只流于表面，尤其是農(nóng)村地區(qū)，甚至流傳著“外地老板來辦場，賺走百姓錢”的封閉落后思想。對此，政府應該積極宣傳招商引資的重要性，并加大對農(nóng)村地區(qū)的投資扶持。省級政府的管理方向與業(yè)務的突增，使得省級政府對縣級政府照顧不周，雙方都處于磨合階段，要渡過這個矛盾重重的過渡期，縣級政府需要借助同級政府以及原上級的幫助。

4.3 轉(zhuǎn)移支付，加強監(jiān)督，縣級的財政收支

目前，交通狀況一直是廣德的弱項，公路建設力度小，質(zhì)量差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)主要依靠居民“各掃門前雪”。由此，省級政府應加大對廣德縣的轉(zhuǎn)移支付力度，較強執(zhí)行力度，加快廣德縣交通樞紐地位的建成。省管縣財政體制改革后，較之前的市管縣體制，管理指導的明確性降低，適用性較差。加之省線之間溝通交流較少，縣級政府在具體管理上的方向感變得模糊。針對此問題，在對機構(gòu)劃分與責、財、事三權(quán)平衡進行有效處理后，建議建立實現(xiàn)省內(nèi)公共服務均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，采用進一步加大轉(zhuǎn)移支付的力度，建立健全相應的激勵機制，激發(fā)縣級政府和各部門的積極性。轉(zhuǎn)移支付的項目要更精、規(guī)模更小、目的要更加明確，同時加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，合理設置才能優(yōu)化配置，進而激發(fā)更多效用。

4.4 信息化建設，提升縣級管理效率

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣德縣對教育的重視程度并不高，在義務教育階段，公立學校的公信力喪失，師源匱乏，教學設施較差等問題嚴重，而私立學校的費用較高，導致家庭貧困的孩子無法接受一般水平教育。另一方面，人才吸引力也較差，這與當前我國的社會發(fā)展形勢有很大關系，高素質(zhì)人才更趨向于向大城市靠近。目前而言，縣級政府的信息管理的效率較為低下，大部分的縣區(qū)財政局都沒有設置信息中心，要跟上省級的步伐，建立健全甚至優(yōu)化信息的管理是必不可少的條件，縣級政府要努力縮短與省級的差距。隨著科學技術的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政管理模式和辦事方法逐漸被信息管理模式替代，這就要求政府部門人員要熟練掌握相關的科學技術，才能不被這個信息化時代所淘汰。

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