中國汽車產(chǎn)業(yè)政策績效評價及完善研究

居 樺

(一汽大眾汽車有限公司， 吉林 長春 130000)

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中國汽車產(chǎn)業(yè)政策績效評價及完善研究

居 樺

(一汽大眾汽車有限公司， 吉林 長春 130000)

我國政府高度重視汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在不同歷史時期都制定了汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。計劃經(jīng)濟(jì)時期主要是實(shí)行高關(guān)稅、高國產(chǎn)化和高保護(hù)政策，對我國汽車工業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用；改革開放以后，國家圍繞著把汽車產(chǎn)業(yè)建成國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，先后制定了“汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策”和“汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”兩個綜合性指導(dǎo)文件，促進(jìn)了我國汽車產(chǎn)業(yè)的全面快速發(fā)展。如今，我國是世界汽車產(chǎn)銷大國，汽車的自主研發(fā)能力和國際競爭力得到大幅提升。從汽車產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)和健康發(fā)展看，我國的汽車產(chǎn)業(yè)政策還應(yīng)在汽車自主研發(fā)、新能源汽車、汽車市場環(huán)境和汽車服務(wù)業(yè)等方面進(jìn)行細(xì)化和完善，以形成更加完善的促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系。

汽車產(chǎn)業(yè)；政策演變；政策績效；政策創(chuàng)新

汽車產(chǎn)業(yè)政策是一國政府為本國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展而制定實(shí)施的一整套法律法規(guī)及政策體系的統(tǒng)稱。汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，在整個汽車產(chǎn)業(yè)的政策體系中起著主導(dǎo)作用，是制定其他相關(guān)政策的基礎(chǔ)。[1]產(chǎn)業(yè)政策作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，對汽車產(chǎn)業(yè)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要作用。

1 中國汽車產(chǎn)業(yè)政策的演變

我國政府在不同歷史時期，制定了很多汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。從汽車產(chǎn)業(yè)政策的演變看，大致可分為以下3個階段。

1.1 改革開放前的汽車產(chǎn)業(yè)政策

新中國成立之初，我國就十分重視汽車工業(yè)的發(fā)展。第一個五年計劃中明確包括了汽車項目。1956年7月13日，第一輛“解放牌”載貨汽車下線，標(biāo)志著我國汽車工業(yè)新紀(jì)元的開始。“文革”期間，我國汽車工業(yè)受到重創(chuàng)。1976年以后，汽車工業(yè)重新走上正常的發(fā)展軌道?？傮w上看，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國汽車產(chǎn)業(yè)政策的主要特征是高關(guān)稅、高國產(chǎn)化和高保護(hù)，簡稱“三高”政策。

1.2 改革開放初期至20世紀(jì)90年代末的汽車產(chǎn)業(yè)政策

20世紀(jì)80年代初，雖然汽車廠商不少，但規(guī)模較小，產(chǎn)品一貫制，進(jìn)口車大幅增長。在這樣的背景下，政府高度重視汽車工業(yè)特別是轎車生產(chǎn)，[2]國家出臺了一系列發(fā)展汽車工業(yè)的政策。1980年，國家機(jī)械工業(yè)委員會頒發(fā)了《1981至1990年全國汽車車型發(fā)展規(guī)劃綱要》和《汽車工業(yè)調(diào)整改組方案》兩個指導(dǎo)性文件，一汽、東風(fēng)等骨干汽車廠開始籌建汽車工業(yè)聯(lián)合體，成立中國汽車工業(yè)總公司，負(fù)責(zé)汽車工業(yè)行業(yè)管理。1986年，我國“七五”規(guī)劃第一次明確汽車制造業(yè)為重要支柱產(chǎn)業(yè)。1987年，國家明確了轎車生產(chǎn)布局的“三大三小”戰(zhàn)略。1994年，我國《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》對汽車等支柱產(chǎn)業(yè)制定了保護(hù)政策，以促進(jìn)其振興和發(fā)展。1994年，國務(wù)院印發(fā)的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》從政策目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、投資融資、消費(fèi)與價格、利用外資等方面對我國汽車工業(yè)的發(fā)展做出明確規(guī)定。政策目標(biāo)就是盡快將汽車工業(yè)建設(shè)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。1995年，我國“九五”規(guī)劃將經(jīng)濟(jì)型轎車和重型汽車及其零部件產(chǎn)業(yè)作為汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，建立國家技術(shù)開發(fā)體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和提高產(chǎn)品質(zhì)量。

1.3 進(jìn)入21世紀(jì)后的汽車產(chǎn)業(yè)政策

“十五”規(guī)劃提出，鼓勵轎車進(jìn)入家庭，大力發(fā)展公共交通業(yè)。按照加入世界貿(mào)易組織承諾的條款，自2002年國家海關(guān)總署頒布《自2001年1月1日起對暫定稅率進(jìn)行調(diào)整公告》，7次下調(diào)汽車進(jìn)口關(guān)稅，致使進(jìn)口汽車大幅增加。與汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策相比，2004年，國家發(fā)展改革委員會出臺汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，新增了產(chǎn)品開發(fā)、商標(biāo)品牌、營銷網(wǎng)絡(luò)、準(zhǔn)入管理等章節(jié)，對投資管理、進(jìn)口管理等進(jìn)行了比較大的充實(shí)和修改。特別是第12章，全面闡述了汽車消費(fèi)政策，要求創(chuàng)造良好的汽車使用環(huán)境，推動汽車私人消費(fèi)。[3]2009年3月，國務(wù)院出臺《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，再次對汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出明確意見。2011年12月，國家商務(wù)部出臺《關(guān)于促進(jìn)汽車流通業(yè)“十二五”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對完善汽車營銷和服務(wù)體系、培育二手車市場、規(guī)范汽車配件流通、營造良好汽車流通環(huán)境、提高汽車流通現(xiàn)代化水平、鼓勵汽車流通業(yè)“引進(jìn)來”和“走出去”等提出意見。

這一時期，發(fā)展新能源汽車成為政策支持的重點(diǎn)。2007年11月，國家頒布《新能源汽車生產(chǎn)準(zhǔn)入管理規(guī)則》，首次提出新能源汽車的概念。2009年1月，國家財政部等啟動“十城千輛”節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程，制定了《節(jié)能與新能源汽車示范推廣財政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。2010年10月，國務(wù)院在《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中，將新能源汽車確定為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2015年5月，國務(wù)院在《中國制造2025》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)支持電動汽車、燃料電池汽車發(fā)展，形成從關(guān)鍵零部件到整車的完整工業(yè)體系和創(chuàng)新體系，推動自主品牌的節(jié)能與新能源汽車同國際先進(jìn)水平接軌。

2 汽車產(chǎn)業(yè)政策的績效評價

2.1 改革開放以前，我國雖已建立了汽車工業(yè)基礎(chǔ)，但發(fā)展歷程艱難曲折

1953年7月興建第一汽車制造廠之后，我國在“大躍進(jìn)”時期和20世紀(jì)70年代兩次掀起大辦汽車的熱潮。1965年，除一汽外，我國還在南京、上海、北京和濟(jì)南建成了汽車制造廠和零部件生產(chǎn)廠，汽車生產(chǎn)能力達(dá)到6萬輛。1966年以后，國家開始興建二汽、川汽、陜汽等汽車制造廠，同時，全國各省(市)也在積極興建汽車制造廠。1978年，全國汽車產(chǎn)量達(dá)到14.9萬輛。由于這一時期實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，產(chǎn)業(yè)政策帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，政策執(zhí)行效果和汽車工業(yè)發(fā)展都存在許多不盡人意的地方。一是產(chǎn)業(yè)規(guī)?；I(yè)化、協(xié)作化發(fā)展水平低。到20世紀(jì)70年代末，全國汽車廠達(dá)到55家，改裝車廠173家。兩次大辦汽車的熱潮直接破壞了全國統(tǒng)一市場的形成，釀成了全行業(yè)“散、亂”的不利格局。二是片面強(qiáng)調(diào)“自力更生”，新技術(shù)和新產(chǎn)品開發(fā)不力。由于自主研發(fā)能力不足，產(chǎn)品開發(fā)長期徘徊不前。三是投入資金少，技改力度小。1953—1978年，我國汽車工業(yè)投資僅48.8億元，而日本汽車工業(yè)在1965—1974年間投資就達(dá)到7288.5億美元。過低的資金投入，造成企業(yè)設(shè)備陳舊，產(chǎn)品長期“一貫制”。四是企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。20世紀(jì)80年代初，全國約有整車制造廠73 家，但平均年產(chǎn)量只有3000輛，年產(chǎn)量萬輛以上的僅有5家[4]。汽車工業(yè)長期處于“以中型載貨車為主，缺重、少輕、無轎車” 的狀態(tài)。

2.2 改革開放初期至20世紀(jì)90年代末，是我國汽車工業(yè)的快速成長期

1984年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重心轉(zhuǎn)向城市，開啟了由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的新時期，我國汽車工業(yè)從生產(chǎn)什么到怎樣生產(chǎn)、從投資融資到產(chǎn)品交易，通過國家計劃決定的份額不斷減少，通過市場和地方政府決定的份額不斷增加。特別是我國將汽車制造業(yè)被列為重要支柱產(chǎn)業(yè)后，國家對企業(yè)擴(kuò)大或進(jìn)入汽車整車及其零部件生產(chǎn)的管制大大放松。受汽車市場迅速擴(kuò)張和地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值最大化傾向的影響，以地方為主體、以引進(jìn)外資進(jìn)行合資為主要途徑的汽車工業(yè)發(fā)展高潮迅速在全國掀起。至1994年，國內(nèi)整車企業(yè)數(shù)從十幾家迅速擴(kuò)大到122家，年產(chǎn)量從幾萬輛迅速擴(kuò)大到140萬輛。但是，由于缺乏科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和體系的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，也出現(xiàn)了許多由不規(guī)范引致的障礙性問題。

1994年，頒布的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》，為我國汽車工業(yè)發(fā)展指明了方向，汽車產(chǎn)業(yè)在諸多方面都發(fā)生了積極變化。一是汽車產(chǎn)量快速增長。1985—2000年，我國大陸汽車產(chǎn)量由43.72萬輛增至206.81萬輛，增長了4.73倍。二是汽車工業(yè)組織結(jié)構(gòu)趨向合理，生產(chǎn)集中度得以提高。國家對汽車工業(yè)的扶持政策，重點(diǎn)向骨干企業(yè)傾斜，80%以上的投資集中于13家重點(diǎn)骨干企業(yè)，促其生產(chǎn)達(dá)到或接近了經(jīng)濟(jì)規(guī)模；2000年，我國前13家骨干汽車企業(yè)生產(chǎn)集中度超過90%,其中一汽、東風(fēng)、上汽三家企業(yè)集團(tuán)汽車生產(chǎn)集中度達(dá)44%。三是以合作、合資形式引進(jìn)國外資金、技術(shù)和管理，汽車工業(yè)獲得快速發(fā)展。1981—1995年，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)313項，建立合資企業(yè)350多家。[4]四是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)開始趨向合理，技術(shù)水平得以提高。企業(yè)加快了產(chǎn)品更新?lián)Q代的步伐，部分中檔產(chǎn)品初步形成以我為主的開發(fā)能力，技術(shù)引進(jìn)上從過去單純引進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r引進(jìn)產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)。1990—1998年，轎車總產(chǎn)量由4.2萬輛發(fā)展到50.8萬輛，年均遞增36.6%；重型載貨汽車年產(chǎn)量由1.8萬輛增長到3.5萬輛，年均遞增8.7%，“缺重少輕，轎車幾乎空白”等結(jié)構(gòu)不合理問題基本得以解決。五是汽車零部件工業(yè)落后面貌有較大改觀。在國家政策支持下，形成了一批初具規(guī)模、能面向多種車型配套并開始進(jìn)入國際市場的骨干企業(yè)。1990-2000年，零部件出口創(chuàng)匯年均遞增30.2%。六是汽車市場正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。消費(fèi)結(jié)構(gòu)從公款購買為主向以個人購車為主轉(zhuǎn)變。1999年我國個人汽車保有量從1990年的81.6萬輛增加到534萬輛，年增速為23.2%，1998年以來，50%以上的汽車為個人購買[5]。但是，由于在新舊體制轉(zhuǎn)換時期，政府與市場在資源配置上存在功能缺位或重疊，《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》在執(zhí)行中也存在不少問題，如：由于缺乏配套的財政、金融和區(qū)域布局政策，汽車工業(yè)的支柱地位沒有真正建立；由于沒有相應(yīng)的國家能源政策和消費(fèi)政策的約束，在汽車產(chǎn)品的銷售和使用方面存在亂收費(fèi)、亂攤派和亂限制現(xiàn)象；由于市場有效需求不足和管理效率低下，汽車企業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大與經(jīng)濟(jì)效益提高不成正比[6]。“以市場換技術(shù)”的產(chǎn)業(yè)政策沒有達(dá)到預(yù)期效果[7]，等等。

2.3 進(jìn)入21世紀(jì)后，我國汽車產(chǎn)業(yè)步入全面發(fā)展時期

2000年以后，我國汽車產(chǎn)業(yè)得以全面快速發(fā)展。一是支柱產(chǎn)業(yè)的地位日益突出。汽車產(chǎn)銷量從2001年的234.15萬輛和237.1萬輛上升到2014年的2372.50萬輛和2349.19萬輛，年平均增速20%以上，我國已成為世界汽車產(chǎn)銷大國；汽車產(chǎn)業(yè)效益顯著提高，2013年，我國汽車工業(yè)資產(chǎn)總額已達(dá)到46 788.28億元、主營業(yè)務(wù)收入60 654億元、實(shí)現(xiàn)利潤5 107.74億元、總資產(chǎn)貢獻(xiàn)率達(dá)19.74%。整體而言，我國汽車工業(yè)產(chǎn)值、利潤總額已連續(xù)10多年保持快速增長態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)整體效益大幅提高，有力帶動了鋼鐵、橡膠、玻璃、電子、儀表、制冷、物流、運(yùn)輸、金融等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)集中度提高。2003年，中國汽車產(chǎn)量前3位的企業(yè)生產(chǎn)集中度約為46.7%[1]。2014年，大陸汽車銷量達(dá)到2349.19萬輛，其中，上汽、東風(fēng)、一汽前三名的銷量為1247.23萬輛，占53.09%，前10家生產(chǎn)企業(yè)銷售量占到總銷售量的89.72%。三是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更趨合理。目前，重、中、輕、微、轎各車型品種齊全，形成了多品種、全系列整車和零部件生產(chǎn)體系。四是自主研發(fā)能力增強(qiáng)，新能源汽車的比重大幅提高。2014年，我國自主品牌乘用車銷售757.33萬輛，占大陸乘用車銷售市場的38.4%，其中自主品牌轎車銷售277.44萬輛，占轎車市場的22.4%；大陸新能源汽車產(chǎn)量達(dá)8.39萬輛、同比增長近4倍，銷量7.5萬輛、同比增長324%。五是汽車市場發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。隨著我國居民收入水平的不斷提高，汽車消費(fèi)勢頭強(qiáng)勁。1990 年我國個人汽車保有量為81.6 萬輛，1998年以來，50%以上的汽車為個人購買。2014年末，全國民用汽車保有量達(dá)到15 447萬輛，其中私人汽車保有量12 584萬輛，增長15.5%。民用轎車保有量8307萬輛，其中私人轎車7590萬輛，增長18.4%(數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報)。隨著我國對外開放水平的提高和汽車產(chǎn)品國際競爭力的增強(qiáng)，我國汽車在國際市場上的占有率進(jìn)一步提高。2000年，我國出口汽車只有1.70萬輛，金額13 303萬美元；2014年出口汽車90萬輛，金額770億元人民幣，汽車零配件出口總額3022億元人民幣。

3 完善中國汽車產(chǎn)業(yè)政策的幾點(diǎn)建議

3.1 鼓勵企業(yè)自主研發(fā)汽車

我國已成為汽車產(chǎn)銷大國，擴(kuò)大規(guī)模已不是我國汽車產(chǎn)業(yè)面臨的主要問題。增強(qiáng)自主開發(fā)能力、培育自主品牌、提高汽車技術(shù)水平、提高國際競爭力等，應(yīng)成為我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。因此，應(yīng)從經(jīng)費(fèi)投入、融資優(yōu)惠、進(jìn)口關(guān)稅、出口退稅、消費(fèi)政策等方面，對自主品牌和自主開發(fā)汽車給予大力支持和鼓勵。

3.2 完善發(fā)展新能源汽車政策

一是制定相應(yīng)政策，整合政、產(chǎn)、學(xué)及地區(qū)和消費(fèi)者的力量，形成分工明確的協(xié)同工作機(jī)制，共同推動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是完善科技支持政策，加大新能源汽車研發(fā)投入，全面提升新能源汽車關(guān)鍵技術(shù)及零部件的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)能力；三是政府部門、公共機(jī)構(gòu)等公務(wù)領(lǐng)域的車輛采購應(yīng)向新能源車傾斜。

表1 2014年分車型銷量前十家生產(chǎn)企業(yè)銷售排名 萬輛

3.3 完善汽車市場環(huán)境政策

當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)增長越來越依賴居民消費(fèi)需求的拉動。促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)著力于培養(yǎng)良好的市場需求，改善市場環(huán)境。如加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、完善汽車消費(fèi)金融支持政策、合理制定居民購買汽車應(yīng)繳納的稅費(fèi)、加快城市停車設(shè)施建設(shè)等，進(jìn)一步釋放居民汽車消費(fèi)潛力。

4 結(jié)束語

汽車產(chǎn)業(yè)政策對我國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著極其重要的作用。從政策導(dǎo)向看，不僅要制定項目審批、生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)組織、技術(shù)創(chuàng)新、財稅金融、貿(mào)易管制等政策規(guī)范，更要進(jìn)一步完善市場發(fā)展、汽車消費(fèi)、汽車服務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的政策；汽車產(chǎn)業(yè)是關(guān)聯(lián)度較高的重要支柱產(chǎn)業(yè)，應(yīng)完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策；隨著我國對外開放水平的提高，汽車產(chǎn)業(yè)政策不僅要著眼于國內(nèi)市場的發(fā)展，更要為汽車產(chǎn)業(yè)“走出去”提供政策保障。

[1] 宋靜雅，吳利華.我國汽車行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)集中度影響分析[J].企業(yè)技術(shù)開發(fā)，2008(5)：32-35.

[2] 南曉莉.中國汽車產(chǎn)業(yè)政策分析與展望[J].大連民族學(xué)院學(xué)報，2005(6)：80-83.[3] 朱燕，黃凱.汽車產(chǎn)業(yè)政策的演變與發(fā)展趨勢[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2005(3)：58-59.

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[5] 劉洪德，劉希宋.中國汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略性調(diào)整的研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2003(3)：66-68.

[6] 盧鳳君.中國汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的趨勢分析及調(diào)整建議[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) ，2000(2)：33-37.

[7] 董浩.中國汽車產(chǎn)業(yè)政策績效的分析和評價[J].市場周刊(理論研究)，2008(5)：51-53.

Performance Evaluation of China’s Automobile Industry Policy and Suggestions for Its Improvement

Ju Hua

(FAW-VOLKSWAGENAutomotiveCO.LTD.JilinChangchun130000)

The Chinese government has always attached great importance to the development of the automobile industry，and the policy of automobile industry has been formulated in the different periods. At the planned economy period,our government mainly implemented the policy of high tariffs, high localization and high protective，and it played an important role in the development of automobile industry. After reform and opening up，in order to promote the automobile industry to be a pillar industry of the national economy，our government has formulated two comprehensive guidance documents：Automobile Industry Policy and Automobile Industry Development Policy，and these greatly promoted the comprehensive and rapid development of China's automobile industry. So far, China is not only one of the largest auto maker and auto market in the world，but also its ability of R&D and international competitiveness have increased substantially. From the perspective of the long-term，automobile industry policy should be detailed and refined in many aspects, such as independent R&D, new energy vehicles, automobile market environment，automobile service business and so on，and thus form a more perfect policy system to promote the development of the automobile industry.

automobile industry；policy evolution；policy performance；policy innovation

2016-06-18

居樺(1987-)，男，吉林長春人，碩士，助理工程師，研究方向：汽車制造及汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1673-1751(2016)04-0057-04

F407.471

A