新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理：基于后發(fā)國家EKC的思考

楊丹輝

（中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836）

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新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理：基于后發(fā)國家EKC的思考

楊丹輝

（中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836）

摘要眼演世界范圍來看，通過借鑒發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國家往往能以較低的人均GDP水平達(dá)到環(huán)境庫茲涅茨曲線的臨界值。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行對(duì)環(huán)境治理投入及其效果帶來了新的挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持在發(fā)展中治理，充分考慮各地區(qū)發(fā)展階段、區(qū)位條件、要素稟賦和治理能力的差別，形成環(huán)境治理效果的合理預(yù)期。不斷強(qiáng)化結(jié)構(gòu)性治理，依托“京津冀協(xié)同發(fā)展”等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及“一帶一路”、“亞投行”等戰(zhàn)略平臺(tái)，深化跨境產(chǎn)能合作，有效紓解產(chǎn)能過剩。同時(shí)，積極探索重點(diǎn)地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，建立完善污染治理受損地區(qū)與受益地區(qū)之間動(dòng)態(tài)、可調(diào)整的生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付體系。

關(guān)鍵詞眼演新常態(tài)；經(jīng)濟(jì)下行；環(huán)境治理；環(huán)境庫茲涅茨曲線

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改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速增長。在加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，我國資源消耗激增，環(huán)境質(zhì)量下降，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。為突破資源環(huán)境約束，近年來國家加快生態(tài)文明建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式開始提速，環(huán)境保護(hù)與污染治理投入和執(zhí)法力度明顯加大，并已取得階段性成效。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，各地經(jīng)濟(jì)增速普遍放緩。在經(jīng)濟(jì)增速下滑引發(fā)的財(cái)政壓力下，地方政府淘汰落后、化解產(chǎn)能過剩進(jìn)退兩難，增加污染治理投入力不從心。而在對(duì)區(qū)域污染治理做出較大“犧牲”的省區(qū)（如河北?。?，經(jīng)濟(jì)下行與污染治理之間的矛盾有進(jìn)一步凸顯的態(tài)勢(shì)。面對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的困難，一些地方官員將經(jīng)濟(jì)下行歸因于“環(huán)保高壓”，對(duì)環(huán)保部門嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法產(chǎn)生了抵觸情緒。同時(shí)，部分地區(qū)為“保增長”，對(duì)污染項(xiàng)目重開綠燈，隱形排放死灰復(fù)燃，直接影響了污染治理效果。應(yīng)該看到，經(jīng)濟(jì)增長與污染排放及環(huán)境治理效果之間的關(guān)系存在一定的客觀規(guī)律。如果對(duì)這些客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不清，或者不按照客觀規(guī)律辦事，不僅處理不好污染治理與經(jīng)濟(jì)下行之間的矛盾，而且有可能放大“三期疊加”下經(jīng)濟(jì)“失速”、結(jié)構(gòu)“失調(diào)”的風(fēng)險(xiǎn)。

一、后發(fā)國家的環(huán)境庫茲涅茨曲線的形態(tài)與特征：文獻(xiàn)簡評(píng)

關(guān)于環(huán)境資源對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的絕對(duì)和相對(duì)約束以及經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，一直是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家長期關(guān)注的重要問題。Panayotou （1993）首次提出環(huán)境庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve，EKC），用于解釋經(jīng)濟(jì)增長不同階段環(huán)境質(zhì)量的變化規(guī)律。目前，國內(nèi)外有關(guān)環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究基本都是在環(huán)境庫茲涅茨曲線檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。大量實(shí)證研究也驗(yàn)證了環(huán)境庫茲涅茨曲線，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系存在差別，環(huán)境庫茲涅茨曲線的形狀和臨界值有所不同。

近年來，國內(nèi)外學(xué)者在驗(yàn)證倒U型曲線是否存在以及探索新的曲線特征等方面開展了更為深入的研究。這些研究主要有以下特點(diǎn)：①樣本時(shí)間和空間跨度加大，數(shù)據(jù)多采用多個(gè)國家或地區(qū)較長時(shí)間序列的面板數(shù)據(jù)（Shafik和Bandyopadhyay，1992），以期提高環(huán)境庫茲涅茨曲線檢驗(yàn)的精準(zhǔn)度；②國外相關(guān)研究主要選取監(jiān)測(cè)指標(biāo)作為環(huán)境度量指標(biāo)，而國內(nèi)研究的環(huán)境度量指標(biāo)多采用污染物排放指標(biāo)，兩類指標(biāo)的檢驗(yàn)結(jié)果存在一定的差異（范金等，2002；包群等，2005）。楊丹輝、李紅莉（2010）嘗試同時(shí)選用廢氣、廢水、固體廢棄物中污染物排放指標(biāo)和城市環(huán)境質(zhì)量、地表水體質(zhì)量等環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)，對(duì)EKC曲線進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并加入影響污染物排放的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)外開放、環(huán)境政策等控制變量對(duì)環(huán)境—收入關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步估計(jì)，結(jié)果顯示，環(huán)境庫茲涅茨曲線的基本形狀未發(fā)生改變；③環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系以倒U型的曲線為主，但針對(duì)不同地區(qū)的研究也出現(xiàn)了一些N型、倒N型、U型或線性關(guān)系（Grossman、Krueger，1995；Carson、McCubbin，1997；段曉鋒等，2010）。曲線形態(tài)的這些異化表現(xiàn)在很大程度上是不同研究技術(shù)處理差異的結(jié)果；④在大多數(shù)研究結(jié)果中，倒U型曲線的轉(zhuǎn)折點(diǎn)一般發(fā)生在人均GDP5 000～GDP20 000美元之間，但轉(zhuǎn)折點(diǎn)隨計(jì)量指標(biāo)、研究區(qū)域以及數(shù)據(jù)時(shí)間跨度的不同出現(xiàn)較大差異（Stern，2004）?；诎l(fā)展中國家樣本的EKC曲線臨界值一般要低于發(fā)達(dá)國家樣本環(huán)境的臨界值，其中一個(gè)重要原因在于發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的環(huán)境問題對(duì)發(fā)展中國家具有警示作用（Dasgupta等，2002）。Sinhaz（2010）的研究結(jié)果也顯示，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化較早的發(fā)達(dá)國家治理污染需要更大投入，其EKC曲線拐點(diǎn)比后起國家更高；⑤強(qiáng)調(diào)人口、技術(shù)、政策等因素對(duì)EKC曲線的影響。Casson（2010）指出，早期對(duì)發(fā)展中國家環(huán)境—收入關(guān)系的分析所采用的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，因而得出的結(jié)論并不可靠，只有在政府干預(yù)、環(huán)境規(guī)制以及技術(shù)擴(kuò)散等因素作用下，EKC曲線才有可能呈現(xiàn)倒U型。其中，一些學(xué)者質(zhì)疑環(huán)境庫茲涅茨曲線在中國的適用性，認(rèn)為環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長之間存在雙向影響，環(huán)境—收入之間的倒U型曲線關(guān)系不應(yīng)成為“先污染、后治理的”的政策依據(jù)或借口（李國璋、孔令寬，2008）。張學(xué)剛、鐘茂倒（2009）的研究結(jié)果也驗(yàn)證了倒U型環(huán)境庫茲涅茨曲線在相當(dāng)程度上是政府環(huán)境政策的結(jié)果，環(huán)境規(guī)制、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等都對(duì)環(huán)境—收入關(guān)系有影響。

簡要回顧上述文獻(xiàn)，可以得出如下結(jié)論：一般而言，環(huán)境庫茲涅茨曲線的主要形態(tài)為倒U型，即當(dāng)人均GDP達(dá)到一定臨界水平后，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響效應(yīng)將由負(fù)轉(zhuǎn)正（Galeotti，1999；Panayotou，1997；Stern、Common，2001，劉利，2005）。世界范圍來看，這一倒U型曲線的拐點(diǎn)通常發(fā)生在人均GDP5 000～GDP20 000美元之間，而發(fā)展中國家環(huán)境庫茲涅茨曲線的臨界值一般要低于發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理模式及政策工具具有示范效應(yīng)，后發(fā)國家環(huán)境治理可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，治理技術(shù)也更加成熟，有助于降低治理成本。值得注意的是，EKC拐點(diǎn)發(fā)生區(qū)間的人均GDP水平跨度相當(dāng)大，這既反映出EKC作為解釋經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境質(zhì)量之間關(guān)系主要經(jīng)濟(jì)學(xué)工具的局限性，同時(shí)意味著二者關(guān)系存在不確定性，如何在較低的人均GDP水平實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境脫鉤則是環(huán)境政策的核心目標(biāo)。

二、新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系：幾個(gè)基本判斷

1.經(jīng)濟(jì)增速放緩是發(fā)展階段與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)共同作用的結(jié)果

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，同時(shí)也步入了工業(yè)化中后期。經(jīng)濟(jì)增長速度換擋、面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的巨大壓力和重大機(jī)遇是這一特定發(fā)展階段的基本特征。應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，不同于外需低迷等需求側(cè)的周期性因素，曾經(jīng)在較長時(shí)期內(nèi)支撐中國經(jīng)濟(jì)快速增長的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)弱化，人口紅利衰減，資源環(huán)境約束增大，這些趨勢(shì)及其影響將是長期性，甚至是不可逆的。在發(fā)達(dá)國家“再工業(yè)化”和發(fā)展中國家加緊趕超形成“雙向夾擊”引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整和重塑過程中，唯有勇于涉渡改革深水，加快實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換，著力培育競爭新優(yōu)勢(shì)，中國經(jīng)濟(jì)方能解脫結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛、跨越“中等收入陷阱”。對(duì)于我國所處的發(fā)展階段及宏觀經(jīng)濟(jì)大勢(shì)，需要自上而下進(jìn)一步強(qiáng)化共識(shí)，從而堅(jiān)定依靠轉(zhuǎn)型升級(jí)積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的信心，避免在發(fā)展路徑選擇上出現(xiàn)反復(fù)，更要警惕各種悲觀懈怠情緒蔓延，防止加強(qiáng)污染治理、嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法淪為一些地方經(jīng)濟(jì)下行、轉(zhuǎn)型受阻的“替罪羊”。

同時(shí)，在現(xiàn)行投入體制下，環(huán)境治理投入與地方財(cái)政收入狀況有直接關(guān)系。因此，也要高度重視經(jīng)濟(jì)下行對(duì)環(huán)境保護(hù)工作帶來的不利影響。從各地經(jīng)濟(jì)增速變化來看，2014年GDP增速位列全國末位的東北三省，2015年前6個(gè)月經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍未見起色。受經(jīng)濟(jì)不景氣影響，近年來東北地區(qū)以及華北、西北部分省區(qū)污染治理投入明顯不足，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，集中表現(xiàn)為這些省區(qū)城市污水處理率、城市垃圾無害化處理率、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率等治理指標(biāo)的水平普遍低于全國平均水平。可見，經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行將制約環(huán)境保護(hù)和污染治理投入，進(jìn)而阻礙產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和升級(jí)發(fā)展。

2.進(jìn)入工業(yè)化中后期，我國環(huán)境保護(hù)和污染治理形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻

隨著環(huán)境治理投入力度加大，主要污染物排放得到了一定程度的控制，但總體來看，我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要階段，能源消費(fèi)總量持續(xù)攀升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有限環(huán)境容量之間的矛盾凸顯，加之長期生態(tài)環(huán)境欠賬較多，環(huán)境質(zhì)量“局部改善、總體惡化”的局面并未從根本上扭轉(zhuǎn)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，資源消耗和環(huán)境容量也同樣面臨調(diào)整期，消費(fèi)升級(jí)導(dǎo)致污染源趨于多樣化，環(huán)境容量進(jìn)一步被擠壓，區(qū)域性、復(fù)合型、累積性環(huán)境污染問題集中爆發(fā)。2014年，全國按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》監(jiān)測(cè)的161個(gè)城市中，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市僅占9.9%，未達(dá)標(biāo)城市的比例高達(dá)90.1%。目前，生態(tài)環(huán)境已成為影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、居民健康、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定，甚至中國國際形象的重要因素之一，而現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理能力建設(shè)相對(duì)滯后，治理手段和機(jī)制不健全，與全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中民眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的期待尚有較大差距。

根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線所驗(yàn)證的經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境質(zhì)量之間關(guān)系，從現(xiàn)有人均GDP水平及其增長趨勢(shì)來看，我國正處于邁向環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)期。按照黨的十八大部署，到2020年，我國工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，即使工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn)，也并不等于中國工業(yè)化進(jìn)程的終結(jié)。由于各地區(qū)工業(yè)化水平參差不齊，要使十幾億中國人民充分享受到工業(yè)化的物質(zhì)成果，很有可能延遲我國環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點(diǎn)到來的時(shí)間，導(dǎo)致在較高的人均GDP水平完成經(jīng)濟(jì)與環(huán)境脫鉤。實(shí)際上，不同機(jī)構(gòu)的測(cè)算結(jié)果顯示（環(huán)科院，世界銀行，中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所），我國主要工業(yè)污染物及碳排放總量將在2020～2030年間陸續(xù)達(dá)峰。由此顯見，未來10～15年，我國主要污染物排放仍將處于高位，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾難以規(guī)避，在一些領(lǐng)域和部分地區(qū)，這一矛盾甚至有可能更加尖銳。因此，環(huán)境保護(hù)和污染治理不可能畢其功于一役，要做好長期持續(xù)投入、攻堅(jiān)克難的制度和資金準(zhǔn)備。

3.“三期疊加”下污染治理的成本和風(fēng)險(xiǎn)有可能被放大

從長遠(yuǎn)來看，加大環(huán)境保護(hù)和污染治理力度，有助于形成先導(dǎo)效應(yīng)和倒逼機(jī)制，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增值提質(zhì)。但應(yīng)該看到，環(huán)境保護(hù)在改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的積極作用具有長期性和不確定性。污染治理效果不僅取決于制度設(shè)計(jì)、政策工具和監(jiān)管方式，而且與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有一定關(guān)系。

考察發(fā)達(dá)國家污染治理的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，盡管自19世紀(jì)中葉工業(yè)化國家就已經(jīng)開始了環(huán)境治理及立法的實(shí)踐，但人類對(duì)工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)卻經(jīng)歷了近百年的曲折歷程。20世紀(jì)50年代、60年代是資本主義的黃金時(shí)期，規(guī)?；I(yè)生產(chǎn)、快速城市化、超前消費(fèi)使發(fā)達(dá)國家物質(zhì)財(cái)富急劇膨脹，但由此也造成了環(huán)境公害泛濫，人類生產(chǎn)生活陷入了史無前例的環(huán)境危機(jī)。不斷爆發(fā)抗議環(huán)境破壞的運(yùn)動(dòng)加快了發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理的立法進(jìn)程。1960~1970年，大多數(shù)工業(yè)化國家創(chuàng)立了環(huán)境政策法律體系，設(shè)置了環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推進(jìn)環(huán)境自治團(tuán)體的改革。應(yīng)該看到，從20世紀(jì)50、60年代環(huán)境公害大規(guī)模爆發(fā)到80年代污染治理取得實(shí)質(zhì)性成效，主要工業(yè)化國家花費(fèi)了30余年時(shí)間，投入了大量人力物力，才建立起較為完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。對(duì)于日趨嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī)，發(fā)達(dá)國家企業(yè)和居民逐步由被動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)轉(zhuǎn)型。無論是末端治理還是污染預(yù)防，收費(fèi)、補(bǔ)貼、稅收、押金、稅收、市場交易等各種政策工具在發(fā)達(dá)國家也得到了日益廣泛且成熟的運(yùn)用。值得注意的是，西方國家集中治理污染是在已經(jīng)完成工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的條件下開展的，其強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐與科技革命催生的世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)基本同步，從而確保了產(chǎn)業(yè)有序替代接續(xù)，較為順利地推動(dòng)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在一定程度上緩解了污染治理對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的沖擊。

而從我國當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來看，經(jīng)濟(jì)下行固然主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和宏觀形勢(shì)決定的，但這并不意味著污染治理對(duì)經(jīng)濟(jì)增長沒有影響。由于現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)與環(huán)境尚未脫鉤，“環(huán)保高壓”下落后產(chǎn)能退出、大批污染企業(yè)甚至包括部分符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)集中關(guān)停，短期內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、稅收以及微觀層面企業(yè)運(yùn)營成本的影響不容忽視。在“三期疊加”的情況下，這些負(fù)面影響有可能被進(jìn)一步放大，成為一些地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期的“不可承受之重”。特別是對(duì)于華北、東北等部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、高端要素凝聚力較差、自主轉(zhuǎn)型能力不足的省區(qū)，縱然為保護(hù)環(huán)境不惜“傷筋動(dòng)骨”的決心易下，而要真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)“脫胎換骨”卻異常艱巨。在缺乏產(chǎn)業(yè)造血功能的地區(qū)，行政化、運(yùn)動(dòng)式的環(huán)保執(zhí)法以及停產(chǎn)限產(chǎn)、罰款整頓等簡單的處罰手段，盡管總體上有利于緩解霧霾等區(qū)域大氣污染，但很難起到倒逼綠色轉(zhuǎn)型的正向作用，甚至引發(fā)企業(yè)債務(wù)違約增加，導(dǎo)致供應(yīng)鏈的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大，重則可能傷及經(jīng)濟(jì)微觀層面的整體活力。

三、破解污染治理與經(jīng)濟(jì)下行的矛盾：國際經(jīng)驗(yàn)與地區(qū)差距

近期，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我國發(fā)展已經(jīng)到了必須加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的階段。生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的必然要求?！睉?yīng)該看到，近年來從決策層到普通百姓，越來越多的人已經(jīng)清醒地認(rèn)識(shí)到犧牲生態(tài)環(huán)境、損害公眾健康的粗放型發(fā)展方式無以為繼，初步形成了“環(huán)保新常態(tài)”的輿論氛圍和民意基礎(chǔ)。因此，要重視民心所向，將這種輿論氛圍作為改進(jìn)環(huán)保工作的重要?jiǎng)恿?。一方面，要防止將?jīng)濟(jì)下行作為放松污染治理的借口，在環(huán)境保護(hù)工作中“開倒車”，給環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法“拖后腿”；另一方面，面對(duì)新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的新形勢(shì)，污染治理和環(huán)境保護(hù)要盡快樹立“新常態(tài)”意識(shí)，“主動(dòng)適應(yīng)和積極應(yīng)對(duì)”并重，采取新思路，構(gòu)建新機(jī)制，從而促進(jìn)主要污染物排放總量和結(jié)構(gòu)朝著有利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的大方向轉(zhuǎn)變。

1.發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理的路徑及經(jīng)驗(yàn)：在發(fā)展中治理，在發(fā)展中保護(hù)

從發(fā)達(dá)國家污染治理的經(jīng)驗(yàn)來看，不損害國家綜合競爭力是其污染治理的基本原則或底線?？v觀其環(huán)境治理模式的演變，發(fā)達(dá)國家解決環(huán)境問題始終與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性要求緊密相連，把實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為環(huán)境保護(hù)的主要目的之一。即便如此，實(shí)際情況是，盡管發(fā)達(dá)國家擁有充足的資金財(cái)力，掌握先進(jìn)的治理技術(shù)，運(yùn)用豐富的市場化政策工具，但其污染治理對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的影響仍然是復(fù)雜而多樣的。在成本和環(huán)保的雙重壓力下，大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力從本土轉(zhuǎn)出，對(duì)一些發(fā)達(dá)國家工業(yè)基礎(chǔ)和就業(yè)形勢(shì)的沖擊長時(shí)間難以修復(fù)。因此，對(duì)于尚未走完工業(yè)化和現(xiàn)代化道路的中國而言，尤要反復(fù)強(qiáng)調(diào)現(xiàn)階段發(fā)展仍是首要任務(wù)。在保持合理的“環(huán)保壓力”并使之成為“新常態(tài)”的前提下，要緊緊抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整特別是工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)“牛鼻子”，進(jìn)一步夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)，促使污染治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)形成良性互動(dòng)，加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)脫鉤，從而以相對(duì)較低的人均GDP水平越過倒U型環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點(diǎn)。同時(shí)，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)環(huán)境治理投資占GDP的比重達(dá)到1%~1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，而這一比值當(dāng)達(dá)到2%~3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量有望得到改善。目前，我國環(huán)境治理投資總額占GDP的比重約為1.6%。應(yīng)該說，在投資方向和效率有保障的情況下，基本能夠避免環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化，但與發(fā)達(dá)國家3%左右的水平相比，我國環(huán)境治理投資占GDP的比重仍然偏低。而要達(dá)到環(huán)境治理投資占GDP比重2%~3%、工業(yè)污染治理投資占固定資產(chǎn)投資比重5%~7%的水平，“十三五”時(shí)期環(huán)境治理需要約10萬億元的投資規(guī)模。從這一角度出發(fā)，堅(jiān)持在發(fā)展中治理、在發(fā)展中保護(hù)，絕非要走“先污染后治理”的老路，而是要通過不斷積累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，以健康、有競爭力的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，支撐改善環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)生態(tài)文明的巨大資金和技術(shù)需求。

2.污染治理效果的預(yù)期：能源結(jié)構(gòu)的制約

歷史地看，除了大規(guī)模治理保護(hù)，歐洲生態(tài)環(huán)境根本性改善無疑還得益于能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變這一有利的客觀條件。實(shí)際上，如果沒有北海油氣的成功勘探開采，西歐和北歐國家要實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)脫鉤，恐怕要付出更長時(shí)間，投入更多資金。而在今后較長時(shí)期內(nèi)，煤炭在我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中仍占主體地位，這種能源結(jié)構(gòu)決定了我國污染治理必將任重道遠(yuǎn)。未來隨著傳統(tǒng)末端治理空間縮小，后續(xù)污染治理難度將進(jìn)一步增大，加之氨氮等新增減排指標(biāo)治理經(jīng)驗(yàn)不足，農(nóng)業(yè)、交通等拓展領(lǐng)域的治理能力有待提高，在這種形勢(shì)下，對(duì)于京津冀等地的霧霾這類嚴(yán)重區(qū)域性污染，治理投入很難做到立竿見影，從局部、微弱的量變到全國總體環(huán)境質(zhì)量改善更不可能一蹴而就。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的污染形勢(shì)，既要有壯士斷腕的勇氣，也要有滴水穿石的耐心。在加大治理力度、創(chuàng)新治理方式的同時(shí)，應(yīng)遵循污染治理的客觀規(guī)律，堅(jiān)持依法科學(xué)治理，切忌急功近利。盲目投入、粗放式治理即使短期內(nèi)會(huì)取得一定成效，但治理效果難免波動(dòng)和反彈，反而增加治理成本，拖延治理周期。

3.各地區(qū)發(fā)展階段、區(qū)位條件、要素稟賦和治理能力的差別

實(shí)證研究表明（楊丹輝、李紅莉，2010），對(duì)于不同地區(qū)、不同污染物而言，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系不盡相同，表現(xiàn)為環(huán)境庫茲涅茨曲線呈現(xiàn)地域性和時(shí)間性差異。目前，東、中、西部三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展處于不同階段。沿海地區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化后期的前半階段，中部地區(qū)總體處于工業(yè)化中期的后半階段，而西部地區(qū)仍處在工業(yè)化中期的前半階段。發(fā)展階段不同決定了各省區(qū)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度并不一致，導(dǎo)致各省區(qū)污染治理投入規(guī)模和治理效果存在較大差異，這也意味著不同省市區(qū)甚至省內(nèi)各地區(qū)環(huán)境庫茲涅茨曲線的形狀及其拐點(diǎn)表現(xiàn)各異。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國主要污染物排放及其治理效果還不同程度地受到地理、氣候等自然條件影響，因此，對(duì)于不同地區(qū)，污染物治理投入的重點(diǎn)領(lǐng)域及目標(biāo)要求應(yīng)體現(xiàn)發(fā)展階段和區(qū)位條件的差別，環(huán)保執(zhí)法手段也要有針對(duì)性的創(chuàng)新。尤其是對(duì)于在區(qū)域污染治理中做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)甚至“犧牲”、且經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的省區(qū)，對(duì)其環(huán)保及相關(guān)工作要予以充分肯定，并適時(shí)提供資金技術(shù)人才等方面的精準(zhǔn)扶持，引導(dǎo)、協(xié)調(diào)高端要素輸入落地，不斷增強(qiáng)其轉(zhuǎn)型發(fā)展、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的信心和能力。

四、結(jié)論與政策建議

雖然環(huán)境庫茲涅茨曲線刻畫了各個(gè)國家（地區(qū)）不可避免地面臨環(huán)境質(zhì)量—經(jīng)濟(jì)增長的兩難境地，但世界各國的實(shí)踐表明，通過加強(qiáng)積極的結(jié)構(gòu)性治理和有效的環(huán)境監(jiān)管，可以降低環(huán)境庫茲涅茨曲線的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。為此，要正確認(rèn)識(shí)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，妥善處理經(jīng)濟(jì)下行與污染治理之間的矛盾，以穩(wěn)定的“環(huán)保新常態(tài)”推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

從長遠(yuǎn)來看，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)供給，更好地實(shí)現(xiàn)以人為本的生態(tài)安全和環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)是政府開展環(huán)境治理的基本出發(fā)點(diǎn)。為此，應(yīng)進(jìn)一步建立完善充分體現(xiàn)地區(qū)差別，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施投入、環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系、財(cái)稅工具優(yōu)化、政績考核和離任審計(jì)制度改革、環(huán)境管理能力建設(shè)、差別化參與者激勵(lì)機(jī)制、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、公眾教育培訓(xùn)、輿論引導(dǎo)和新媒體參與、國際交流合作、有中國特色的環(huán)境文化建設(shè)等方面的環(huán)境管理和法治體系。落實(shí)中央“深改”有關(guān)部署，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求，著力完善生態(tài)環(huán)境追責(zé)制，加快構(gòu)建環(huán)保督察工作機(jī)制，以環(huán)境督查為抓手，不斷細(xì)化各級(jí)政府的環(huán)境責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)回應(yīng)公眾不斷高漲、日益多元化、復(fù)雜化的環(huán)境保護(hù)訴求，積極引導(dǎo)公眾和輿論參與，大力倡導(dǎo)綠色消費(fèi)理念和生活方式，逐步樹立生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的價(jià)值觀和公民行為準(zhǔn)則，不斷完善生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)監(jiān)督體系。

針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行與污染治理之間的矛盾，則需要更有針對(duì)性地采取一系列應(yīng)對(duì)措施。首先，強(qiáng)化結(jié)構(gòu)性治理是重中之重。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展可再生能源和煤炭清潔利用技術(shù)，進(jìn)一步提高汽柴油排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，以實(shí)施《中國制造2025》為契機(jī)，加快推進(jìn)節(jié)能降耗和綠色轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)企業(yè)綠色技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)用，形成企業(yè)之間的新型綠色分工和生態(tài)共生，從而從源頭上遏制主要污染物排放上升的勢(shì)頭。其次，產(chǎn)能合作為區(qū)域性污染治理提供了新的路徑。依托“京津冀協(xié)同發(fā)展”等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及“一帶一路”、“亞投行”等戰(zhàn)略平臺(tái)，著力構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制和國際產(chǎn)能合作機(jī)制，不斷深化區(qū)域間、國際間的利益融合。重點(diǎn)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)下行矛盾突出、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的地區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能跨區(qū)、跨境無縫對(duì)接和對(duì)口落地，有效紓解過剩產(chǎn)能，釋放減排壓力，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)置換出充足的空間和高質(zhì)量的要素。再次，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加大環(huán)境監(jiān)督模式和執(zhí)法手段創(chuàng)新力度，不斷豐富污染治理政策工具，更多采用市場化政策工具，適時(shí)擴(kuò)大“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”范圍，環(huán)保執(zhí)法做到“獎(jiǎng)罰結(jié)合、獎(jiǎng)罰有度”。同時(shí)，引導(dǎo)國內(nèi)外各類資本和主體參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，采取PPP模式，推進(jìn)國家和地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)運(yùn)行，打造開放式、多層級(jí)的環(huán)境保護(hù)投入體系和響應(yīng)機(jī)制，重點(diǎn)解決細(xì)顆粒物、飲用水、土壤、重金屬、有毒有害化學(xué)品等危及公共健康、輿論關(guān)注度高的環(huán)境問題。最后，積極探索重點(diǎn)地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。全面、客觀評(píng)估不同地區(qū)污染治理對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的影響，對(duì)于在區(qū)域污染治理中因大面積關(guān)停污染企業(yè)甚至部分排放達(dá)標(biāo)企業(yè)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)確實(shí)造成一定損害的省區(qū)，建議中央政府在特定時(shí)期內(nèi)加大財(cái)政定向投入力度，重點(diǎn)用于改善地方環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，提高環(huán)保隊(duì)伍素質(zhì)，提升環(huán)境執(zhí)法綜合能力。

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（責(zé)任編輯：張積慧）

The Economic Growth and Environmental Governance under the New Normal: From the Perspective of EKC of Backward Countries

Yang Danhui
（Institute of Industrial Economics of the Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China）

Abstract:From a global perspective，the developing countries can often reach the threshold of EKC at a relatively lower level of GDP per capita by learning the experiences of environmental governance from developed countries. As the Chinese economy goes into the New Normal，its economic growth downturn has brought new challenges to the input and its effect of environmental governance. Under this circumstance，it is of great importance to form reasonable expectation on the effect of environmental governance，fully considering the regional differences in the development stages，geographic conditions，factor endowments and governance capability. Based upon this，it calls for the government to enhance structural treatment and establish an ecological and environmental transfer payment system between the key regions of pollutant emission.

Key words:new normal；economic downturn；environmental governance；EKC

作者簡介：楊丹輝（1969-），女，山東濟(jì)南人，中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：中國社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的國家戰(zhàn)略研究——基于工業(yè)化中后期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的視角》（15ZDA051）；中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目《稀有礦產(chǎn)資源的國家戰(zhàn)略研究》（SKGJCX2013—04）。

收稿日期：2015-10-08

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.001

[中圖分類號(hào)]F062.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-0461（2016）01-0001-06