我國碳排放權(quán)交易體系現(xiàn)狀分析及對策

孫　瑞

（平頂山教育學(xué)院，河南平頂山467000）

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我國碳排放權(quán)交易體系現(xiàn)狀分析及對策

孫瑞

（平頂山教育學(xué)院，河南平頂山467000）

摘要：我國是全球第一大碳排放國，又是國際碳排放交易市場最大的賣方。因此，我國構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系已勢在必行。本文通過對我國目前碳排放權(quán)交易模式的利弊進行分析，深入探討我國碳排放權(quán)交易體系存在的主要問題，提出構(gòu)建我國碳排放權(quán)交易體系的具體措施。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)；交易；問題；對策

碳排放權(quán)交易是利用市場機制減少二氧化碳及其他溫室氣體排放量的有效途徑。雖然碳排放權(quán)交易從產(chǎn)生至今還不足十年，但其發(fā)展勢頭已經(jīng)超越了以往任何一種交易品種，交易額巨大，國際碳排放權(quán)交易市場的重要地位逐漸顯現(xiàn)。我國一直積極開展減排工作，努力配合并推進全球減排進程。經(jīng)過近幾年在排放交易領(lǐng)域的交易實踐，我國在國際碳排放權(quán)交易體系中已占據(jù)一席之地，并作為最重要的項目東道國為全球減排事業(yè)作出了貢獻(xiàn)。從2011年10月國家發(fā)改委下發(fā)“關(guān)于建立碳排放權(quán)交易試點的通知”，到2013年首個碳排放交易試點投入運行至今，北京、天津、上海、湖北、重慶、深圳、廣東等7省市交易試點的建立，為2017年推行全國統(tǒng)一碳市場打下重要基礎(chǔ)。

一、我國構(gòu)建碳放權(quán)交體系取得的成效

目前我國的碳排放權(quán)交易市場主要是以項目為基礎(chǔ)的交易市場，即清潔發(fā)展機制（CDM）交易體系。同時，中國也積極創(chuàng)新，根據(jù)企業(yè)的實際情況，發(fā)展適合自己的碳交易項目，如自愿減排項目交易。中國政府以積極的態(tài)度，大力推進碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)。2004年6月中國政府頒布了《CDM項目運行管理暫行辦法》，2005年10月對該辦法進行了修訂，頒布了《CDM項目運行管理辦法》。2007年11月9日，中國清潔發(fā)展機制基金及其管理中心在北京正式成立。2009年3月25日，聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會（CDM-EB）正式批準(zhǔn)了中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司（CEC）經(jīng)營實體的資質(zhì)，CEC成為中國首批獲得該資質(zhì)的機構(gòu)。2009年3月底，財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布財稅[2009]30號文件，明確了中國清潔發(fā)展機制基金及清潔發(fā)展機制項目實施企業(yè)的相關(guān)所得稅減免政策。

專業(yè)交易所的建立為碳交易提供了平臺。自2008年以來，國內(nèi)已有多個省市設(shè)立了環(huán)境權(quán)益交易所。2008年8月，北京、上海分別成立了北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所。9月，天津成立了排放權(quán)交易所。在三家龍頭產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的帶動下，廣州、大連、昆明、河北、武漢、杭州、安徽等地的環(huán)境權(quán)益交易所相繼成立。另外，一些地區(qū)雖未設(shè)立專業(yè)的交易所，但也有環(huán)境權(quán)益交易平臺。我國的企業(yè)也根據(jù)自身的需求，開展了自愿減排項目的交易。2009 年8月5日，北京環(huán)境交易所達(dá)成國內(nèi)自愿碳減排第一單交易——天平汽車保險以27.76萬元的價格，成功購買奧運期間北京綠色出行活動產(chǎn)生的8026噸碳減排指標(biāo)，用于抵消該公司自2004年成立以來至2008年底運營過程中產(chǎn)生的碳排放。2009年11月，天津排放權(quán)交易所推出基于規(guī)范碳盤查的企業(yè)碳中和交易模式，并成功組織我國首筆交易。2010年8月，天津排放權(quán)交易所推出低碳家庭減碳交易模式，康師傅控股有限公司與各家庭簽署“家庭碳排放交易合同”，通過天津排放權(quán)交易所以同等價值的環(huán)保產(chǎn)品向天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)參加活動的家庭換購碳減排量。

二、我國運用三種碳排放權(quán)交易模式的現(xiàn)實分析

我國目前是全球第一大碳排放國，同時又是國際碳排放交易市場最大的賣方。在2011年底召開的南非德班聯(lián)合國氣候大會上，我國明確表態(tài)，愿意在2020年之后有條件地接受具有法律約束力的全球減排協(xié)議。因此，我國構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系已勢在必行。由于不同的交易模式各有其適用對象和范圍，也各有利弊，通過對我國目前三種碳排放權(quán)交易模式的利弊進行分析，可以為建立全國的碳排放權(quán)交易體系提供參考。

1、CDM發(fā)展迅速，但有局限性

目前，我國對外碳排放權(quán)交易的主要形式就是CDM。截至2013年9月底，我國共批準(zhǔn)2685個CDM項目，預(yù)計年減排量近5億噸二氧化碳當(dāng)量。其中，有953個項目在聯(lián)合國CDM執(zhí)行理事會（EB）成功注冊，占全球注冊項目的40%。預(yù)計每年減排溫室氣體約2.3億噸二氧化碳當(dāng)量，占全球注冊項目年減排量的61%，項目數(shù)量和年減排量都居世界第一。

雖然我國是全球碳交易的大國，但是我國發(fā)展CDM也面臨不少問題：第一，在碳價格的議定方面，我國企業(yè)議價能力有限，缺乏話語權(quán)。例如，歐盟排放交易體系的碳價格每噸最高近30歐元，而國內(nèi)企業(yè)買賣每噸碳的平均價格僅為8歐元，二者價格相差較大。第二，CDM項目的審核將日趨嚴(yán)格。聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會（EB）對CDM項目的審核越來越嚴(yán)，特別是針對數(shù)量迅速增長的我國CDM項目。例如，2010年7月，在EB第55次會議上，22個被否決的CDM項目中有20個是來自中國的。第三，《京都議定書》第二承諾期即將到來，CDM的前景不明。CDM是由《京都議定書》規(guī)范的交易機制，其法律基礎(chǔ)是《京都議定書》的相關(guān)規(guī)定。因此，CDM可以作為我國碳排放權(quán)交易體系的有效補充。

2、強制減排體系在我國現(xiàn)階段缺乏依據(jù)

從全球的發(fā)展趨勢來看，強制減排體系是未來的發(fā)展主流。據(jù)統(tǒng)計，2013年全球碳市場中，歐盟強制減排體系（EU-ETS）的交易量占到了交易總額的82%。但在我國，現(xiàn)實條件決定了建立一個全國性的碳排放總量控制的時機遠(yuǎn)未成熟。主要原因在于，強制減排體系建立的前提條件是存在一個總量控制，然而現(xiàn)階段我國作為不承擔(dān)絕對排放限制義務(wù)的發(fā)展中國家，并沒有總量控制這一限制，這也就使得強制減排體系的建立缺乏必要依據(jù)。

3、自愿減排體系的發(fā)展處于萌芽階段，難以大規(guī)模推廣

由于發(fā)展強制減排體系道路較長，我國可以將自愿碳減排交易作為一種過渡選擇。目前，我國也展開了對自愿減排交易體系的積極探索。例如，在自愿減排標(biāo)準(zhǔn)方面，2009年，北京環(huán)境交易所制定了首個自愿減排標(biāo)準(zhǔn)即“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”，對自愿減排流程、評定機構(gòu)、規(guī)則限定等重要內(nèi)容作出了規(guī)定。2010年10月，上海環(huán)境能源交易所也發(fā)布了“中國自愿碳減排標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定了碳減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、碳交易標(biāo)準(zhǔn)、登記注冊核銷流程、調(diào)解與仲裁規(guī)則等內(nèi)容。這些標(biāo)準(zhǔn)體系的制定有利于完善自愿減排的市場體系和增加中國在國際碳交易市場的話語權(quán)。

自愿減排體系的建設(shè)目前遇到的困難就是碳排放權(quán)交易規(guī)模太小。就全球碳交易市場而言，我國自愿減排的總量只占到0.27%，推廣的難度較大。從美國的經(jīng)驗來看，自愿減排的最大需求來自企業(yè)的社會責(zé)任，而我國的市場如果缺乏制度保證，完全依賴于企業(yè)的社會責(zé)任，自愿減排就難以大規(guī)模推廣。

三、我國碳排放權(quán)交易體系面臨的主要問題

1、未涉足基于排放配額的交易

我國目前的初始分配制度存在一定的缺陷。一方面，我國還主要采取自愿減排措施。許多企業(yè)擔(dān)心現(xiàn)在減排越多，日后實施總量管制時，自己所分配到的排放額可能會相應(yīng)減少。在此顧慮下，企業(yè)難有實行節(jié)能減排的動力。同時，也存在新建企業(yè)和已建企業(yè)之間在排污權(quán)初始分配的不公平。另一方面，排污權(quán)名義上是公共資源，實質(zhì)上為政府所管轄，成為管理部門的權(quán)力資源。因此，由于政府失靈的存在，受到利益驅(qū)動而存在一定的尋租行為，導(dǎo)致排放權(quán)交易受到管理部門操縱的影響。

2、缺乏統(tǒng)一的市場交易平臺和先進的交易機制

美國碳排放權(quán)交易體系的規(guī)范化是建立在歐洲氣候交易所和芝加哥氣候交易所運行良好的基礎(chǔ)之上的。自2007年以來，國內(nèi)建立了多個環(huán)境權(quán)益交易平臺，但它們都還算不上真正意義上的碳排放權(quán)交易平臺，主要是因為存在著政府在交易中依舊處于主導(dǎo)地位，導(dǎo)致交易價格不穩(wěn)定、交易主體范圍狹窄、不透明等問題。

3、企業(yè)缺交易積極性

由于我國碳排放交易制度體系尚不完善，企業(yè)信息搜尋成本、交易費用等成本過高。從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)不夠明晰，尚未對企業(yè)碳排放進行強制性約束；在稅收上，碳稅開征尚處于研究階段，其他環(huán)境資源方面的稅收未將碳排放納入，這些使得企業(yè)參與的積極性不足。

4、相關(guān)法律及監(jiān)督機制不完善

健全的法律保障可以規(guī)范和約束碳排放權(quán)交易的健康發(fā)展，美國的交易體系都是建立在有嚴(yán)格的立法基礎(chǔ)上的。我國目前碳排放權(quán)交易方面的法律法規(guī)亟待完善。2015年1月20日國家發(fā)改委頒布17號令《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，作為協(xié)調(diào)、規(guī)范我國碳排放活動的立法準(zhǔn)則。隨著基于配額的交易在氣候交易所交易的逐漸增多，關(guān)于排放權(quán)交易規(guī)則、交易方式、糾紛解決機制、交易雙方的權(quán)利與義務(wù)以及排放權(quán)交易試點的法律授權(quán)等關(guān)鍵性問題也都亟待解決。目前碳排放權(quán)交易機制及制度還不完善，在對環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測設(shè)施的技術(shù)開發(fā)上，還存在很多不足，監(jiān)管及制度的缺失將阻礙我國碳排放權(quán)交易市場的建立。

5、熟悉相關(guān)交易流程及法律規(guī)范的人才匱乏

碳交易機制是一個復(fù)雜而高端體系，從交易機制的設(shè)計到運行的每一個環(huán)節(jié)都具有很強的專業(yè)性，需要專業(yè)人才的參與。目前歐盟已經(jīng)形成了一支龐大的管理、運作排放交易體系的專業(yè)人才隊伍。我國建設(shè)碳交易試點，相應(yīng)人才體系的建設(shè)也不可或缺；但是我國目前熟悉相關(guān)交易流程及法律規(guī)范的人才還是比較匱乏。

四、構(gòu)建我國碳排放權(quán)交易體系的措施

1、科學(xué)確定排放總量

我國應(yīng)充分考慮各地的特點和產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢，降低實現(xiàn)碳排放總體控制目標(biāo)的成本。不同區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、能耗和碳排放強度、能源資源稟賦等方面都存在較大差異，并導(dǎo)致減排成本和潛力的不同，而且這些因素之間也存在相互聯(lián)系和影響。若全國采用完全一致的分配方法，勢必會弱化對這些差異的考慮。不同地區(qū)的企業(yè)接受相同的碳排放約束，會影響區(qū)域“公平性”，降低分配方案的被接受程度及其可行性。

2、做好排放權(quán)的初始分配

我國碳排放權(quán)配額分配堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，根據(jù)行業(yè)的生產(chǎn)流程特點和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，使用基準(zhǔn)法或歷史法計算各部分配額。對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)條件較好的企業(yè)類型、生產(chǎn)設(shè)施、工序，采用基準(zhǔn)法分配配額，有利于行業(yè)內(nèi)部淘汰落后，鼓勵先進產(chǎn)能，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對產(chǎn)品較多、生產(chǎn)工藝復(fù)雜、早期數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較差、效率差異不大等暫不適合基準(zhǔn)法分配的行業(yè)，承認(rèn)其歷史碳排放量，通過設(shè)置年度下降系數(shù)逐年減少碳排放量，引導(dǎo)企業(yè)降低單位產(chǎn)品的碳排放。

3、充分發(fā)揮金融服務(wù)業(yè)在碳排放權(quán)交易中的作用

我國應(yīng)該建立銀行環(huán)境風(fēng)險業(yè)務(wù)管理體系，創(chuàng)新和發(fā)展多樣化的碳金融工具。為適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展碳金融的需要，銀行應(yīng)盡快建立自己完善的環(huán)境風(fēng)險管理體系。要對相關(guān)部門的工作人員進行專業(yè)知識培訓(xùn)，培養(yǎng)一批對我國相關(guān)政策理解清晰，對環(huán)境風(fēng)險控制方法掌握熟練，能夠勝任并適應(yīng)我國當(dāng)前發(fā)展碳金融需要的人才；要在銀行內(nèi)部建立完善的環(huán)境風(fēng)險管理制度，向國際先進銀行學(xué)習(xí)，建立包括環(huán)境風(fēng)險評估、項目風(fēng)險分類、項目風(fēng)險決策和全面審查監(jiān)督項目等環(huán)節(jié)。

4、完善相關(guān)制度的保障

我國應(yīng)對現(xiàn)有的相關(guān)立法進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，尤其要對碳排放信息統(tǒng)計監(jiān)測與考核制度、碳匯制度等方面進行詳細(xì)規(guī)定，以使減排行動統(tǒng)一，做到有法可依。改革節(jié)能減排考核制度，簡化考核程序，實現(xiàn)年度節(jié)能減排目標(biāo)考核同市縣經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)考核同步。完善節(jié)能減排計量、統(tǒng)計和監(jiān)測制度，改進統(tǒng)計方法，核算“十三五”能源消費總量、碳排放總量、污染物排放總量基數(shù)。完善節(jié)能減排項目監(jiān)管制度，提高項目儲備、遴選、評審和公示等公開程度，強化項目事中、事后監(jiān)督檢查。完善主要耗能產(chǎn)品能耗限額和綠色建筑評價等地方標(biāo)準(zhǔn)。強化節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法，建立日常執(zhí)法與專項監(jiān)察相結(jié)合的工作機制，加大對違法用能、違規(guī)用能單位的查處力度。

5、提高企業(yè)的交易積極性

我國應(yīng)加強自愿碳交易市場的相關(guān)配套條件建設(shè)，為企業(yè)進行碳交易提供便利條件。從企業(yè)的角度降低企業(yè)參與碳排放權(quán)交易的成本，對不配合碳排放權(quán)交易試點的企業(yè)進行有力約束，運用財政政策和金融支持等方式給予企業(yè)以激勵和約束。例如，所有工業(yè)企業(yè)新上項目的能源評估中加入碳排放評估（以下簡稱碳評），沒有通過碳評的，不予分配配額；鼓勵各種金融機構(gòu)為試點企業(yè)搭建投融資平臺，提供綠色金融服務(wù)，支持試點企業(yè)開展節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新；成立碳排放權(quán)交易基金，積極引導(dǎo)碳基金及節(jié)能公司優(yōu)先為試點企業(yè)提供合同能源管理服務(wù)；優(yōu)先推薦試點企業(yè)申請能源及低碳類國家政策資金等。

為了提高企業(yè)參與交易的積極性，要通過多種方式創(chuàng)造條件，幫助碳交易企業(yè)提升社會形象。給予碳交易企業(yè)參評榮譽稱號、評優(yōu)資格的優(yōu)先權(quán)，如可以定期發(fā)布碳減排或社會責(zé)任的排行榜，給予碳交易企業(yè)優(yōu)先參評資格。充分利用官方舉辦的研討會、展銷會、官方媒體等多種方式，以優(yōu)惠條件為參與碳交易企業(yè)提供推介機會。

6、建立健全碳金融交易中介機構(gòu)

目前我國碳金融交易的中介機構(gòu)還很薄弱，規(guī)模、人才配置、交易范圍等與國外同類機構(gòu)相比還有很大差距。河南省要把加強區(qū)域化的碳金融交易中介機構(gòu)的培養(yǎng)和發(fā)展作為重要議事日程，扶持具有核心競爭力的中介機構(gòu)并形成品牌效應(yīng)。碳金融交易中介機構(gòu)要加強與國外中介機構(gòu)的合作，深入研究國外中介市場的先進理論和實踐，積極為國內(nèi)減排項目提供CDM項目開發(fā)、交易和全程管理實施的一站式金融服務(wù)，主動參與到國際碳市場交易以及參與碳基金、投資碳市場等，通過政府、企業(yè)、個人的共同努力，提升河南省碳金融交易中介機構(gòu)的整體實力，為碳金融的發(fā)展壯大、本土定價權(quán)和話語權(quán)的加強奠定基礎(chǔ)。

7、加強人才隊伍的建設(shè)

人才建設(shè)的滯后性已經(jīng)給我省參與碳交易制造了瓶頸。在氣候變暖的大環(huán)境下，控制二氧化碳排放量已經(jīng)成為全球的共識，培養(yǎng)具有很強的超前意識和創(chuàng)新能力的碳金融專業(yè)人才的培養(yǎng)尤為重要。我們應(yīng)該充分借鑒歐盟和英國碳市場的發(fā)展經(jīng)驗，培養(yǎng)一批專業(yè)的人才，推動我省碳排放交易市場的建立，鼓勵與碳市場相關(guān)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新。我們應(yīng)該充分聚集一批證券、期貨、能源經(jīng)濟、碳減排審計核證方面的人才，發(fā)揮他們的主觀能動性，為碳排放作出貢獻(xiàn)。通過政府購買服務(wù)方式，帶動一批低碳咨詢服務(wù)、第三方核查咨詢業(yè)務(wù)的發(fā)展，培養(yǎng)一批核查、咨詢等專業(yè)人才。

8、增強公眾減排意識

公眾減排意識相對來說也比較重要，因為只有從根源找到解決問題的方法，效果才會更佳，更具成效。因此，我們要繼續(xù)將污染減排作為環(huán)境宣傳教育工作重點，制定宣傳教育方案并認(rèn)真組織實施。例如，組織好每年一度的全國節(jié)能宣傳周及世界環(huán)境日、地球日、水宣傳日活動，把節(jié)約資源和保護環(huán)境理念滲透在各級各類的學(xué)校教育教學(xué)中，從小培養(yǎng)兒童的節(jié)約意識。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）

基金項目：2015年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題，河南省碳排放權(quán)交易體系研究，編號：2015B084。