新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑

劉 薇

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長春130117)

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展的歷史過程，體現(xiàn)一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展程度，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。我國的城鎮(zhèn)化從改革開放后逐步推進(jìn)，1978年城鎮(zhèn)化率為17.9%，2013年城鎮(zhèn)化率提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)[1]，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程更加艱難和復(fù)雜。在我國，農(nóng)民工因?yàn)閼艏拗撇荒芟硎艹擎?zhèn)居民待遇，去除被城鎮(zhèn)化和偽城鎮(zhèn)化等因素的影響，實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有36%。當(dāng)前我國正面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，更需要利用城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)增長，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。黨的“十八大”報(bào)告明確提出:“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！盵2]“十八大”后，我國陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)方案，特別是提出了新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是到2020年實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。[1]新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要各級(jí)政府共同努力，尤其是作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的規(guī)劃者、指導(dǎo)者和直接參與者的地方政府，其執(zhí)政觀念和職能必須發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。林涵碧(2006)認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府的職能作用主要體現(xiàn)在確立發(fā)展理念、科學(xué)定位區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、加強(qiáng)監(jiān)管、改革城建投融資體制、統(tǒng)籌區(qū)域資源配置、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等。[3]唐耀華、胡小坤(2005)認(rèn)為，政府應(yīng)明確定位職能目標(biāo)，通過政府行為解決城鎮(zhèn)化中的核心問題。[4]吳若冰(2013)在界定地方政府職能定位和行為方式的基礎(chǔ)上，提出政府職能實(shí)現(xiàn)需要行為的有效實(shí)施，并給出了優(yōu)化行為的路徑。[5]劉曉、唐葵(2015)認(rèn)為，地方政府要依照市場(chǎng)規(guī)則，充分利用資源，有效規(guī)范政府行為。[6]鐵鍇(2014)認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化中應(yīng)充分發(fā)揮政府作用，包括公正制度設(shè)計(jì)、制定公共政策、提供公共服務(wù)、公平市場(chǎng)監(jiān)管、開放社會(huì)培育的責(zé)任，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理的格局。[7]以上成果對(duì)于研究新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的職能轉(zhuǎn)變、行為優(yōu)化提供了重要的參考，有利于客觀深入地分析地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所扮演的角色。新型城鎮(zhèn)化被提升到國家戰(zhàn)略后，地方政府紛紛意識(shí)到其將成為新一輪推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。但是需要特別引起重視的是，地方政府原有的“官本位”思想、政府主導(dǎo)的執(zhí)政理念還會(huì)繼續(xù)影響政府的行為模式。深刻理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及其與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別，堅(jiān)定不移地推動(dòng)政府改革和轉(zhuǎn)變職能，才是順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

一、新型城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇

(一)科學(xué)解讀新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，形成科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)格局。[8]筆者認(rèn)為，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的理解應(yīng)重點(diǎn)把握六個(gè)方面：第一，堅(jiān)持以人為本的核心要求。新型城鎮(zhèn)化最大的特點(diǎn)在于人的城鎮(zhèn)化，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民待遇平等，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，創(chuàng)造良好的人文環(huán)境，體現(xiàn)為民服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)人的自由、平等和無差別發(fā)展。第二，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源均衡配置，城鄉(xiāng)要素平等交換，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展成為統(tǒng)一整體，城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力,鄉(xiāng)村是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力建設(shè)城市群，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接。第四，堅(jiān)持四化同步。四化同步指新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，良性互動(dòng)，以信息化與工業(yè)化的深度融合促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基礎(chǔ)和支撐，城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供目標(biāo)和動(dòng)力，依靠四化的互動(dòng)協(xié)調(diào)推動(dòng)生產(chǎn)力的快速發(fā)展。第五，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保。生態(tài)文明理念是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，綠色、集約、智能、低碳發(fā)展應(yīng)貫徹到城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體過程和行動(dòng)中，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)理念和行為，節(jié)約利用資源，推動(dòng)形成生態(tài)文明的城市建設(shè)和生產(chǎn)生活方式。第六，注重質(zhì)量和內(nèi)涵。新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于以往的“造城運(yùn)動(dòng)”，要求從根本上解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房、教育、就業(yè)和社會(huì)保障等問題，注重提高人口素質(zhì)，滿足人本身的需求，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，而不是追求數(shù)量規(guī)模的增加。與新型城鎮(zhèn)化相比，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要以政府為主導(dǎo)力量，片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大、城鎮(zhèn)數(shù)量的增加等。這種缺乏整體布局和統(tǒng)籌規(guī)劃的城鎮(zhèn)化政策，使得在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中出現(xiàn)了諸多難以克服的問題：由于過于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的增加，造成了土地城鎮(zhèn)化而非人口市民化；由于缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和工業(yè)化支撐，在城市發(fā)展的同時(shí)卻犧牲了農(nóng)村和農(nóng)民的利益；由于偏重于效率而忽視公平，過度開發(fā)使生態(tài)資源遭到嚴(yán)重破壞，等等。所有這些問題最終導(dǎo)致我國不僅出現(xiàn)了嚴(yán)重的“城市病”，而且由于忽視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，使社會(huì)發(fā)展存在較大的隱患。

新型城鎮(zhèn)化在總結(jié)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，摒棄了過去的錯(cuò)誤做法，強(qiáng)調(diào)主體的多元化，以自下而上方式為主、自上而下方式為輔，政府更注重發(fā)揮調(diào)控規(guī)劃、公共服務(wù)、秩序維護(hù)等職能，尊重市場(chǎng)資源配置規(guī)律，尊重農(nóng)民的自由選擇權(quán)利，強(qiáng)調(diào)資源要素公平分配和流動(dòng)，利用信息化技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式，發(fā)展服務(wù)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

(二)新型城鎮(zhèn)化是我國邁向現(xiàn)代化目標(biāo)的重要戰(zhàn)略部署

1.新型城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的重要載體。發(fā)展城市就是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，因?yàn)闆]有產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，城鎮(zhèn)化是不可能得到可持續(xù)發(fā)展的。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到迅速的提升，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入實(shí)際上帶動(dòng)了工業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化要求城市和農(nóng)村同步發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以更好地發(fā)揮對(duì)自身和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力，為工業(yè)化發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支撐。工業(yè)化進(jìn)程需要土地資源，城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)就是將農(nóng)村土地與第一產(chǎn)業(yè)分離，將一定的土地資源投入到第二、三產(chǎn)業(yè)中來，因此城鎮(zhèn)化發(fā)展要為工業(yè)化發(fā)展提供充足的土地；城鎮(zhèn)化發(fā)展要將農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)中脫離出來并逐步向第二、三產(chǎn)業(yè)聚集，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，為工業(yè)化發(fā)展提供充足的勞動(dòng)力；工業(yè)化發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，因此城鎮(zhèn)化的發(fā)展要為工業(yè)化提供產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)工業(yè)化的快速轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)工業(yè)化向現(xiàn)代工業(yè)化邁進(jìn)。

2.新型城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)內(nèi)需的重要?jiǎng)恿ΑＮ覈?jīng)濟(jì)增長主要靠投資、出口和內(nèi)需“三駕馬車”共同驅(qū)動(dòng)。目前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度降低，歐美發(fā)達(dá)國家由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力更是對(duì)中國出口貨物采取各種形式的抵制和制裁。為了應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)疲軟的不利形勢(shì)，我國經(jīng)濟(jì)增長最重要的動(dòng)力是內(nèi)需。從人口數(shù)量上來看，我國人口基數(shù)巨大，每個(gè)人作為消費(fèi)者都是經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)需潛力，擴(kuò)大內(nèi)需有利于整體推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也有利于使人民共享改革開放發(fā)展成果，普遍提高人民生活水平。在我國農(nóng)村地區(qū)，人多地少和粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、落后的消費(fèi)觀念使得廣大農(nóng)民的消費(fèi)能力嚴(yán)重不足，極大地阻礙了農(nóng)村市場(chǎng)的開拓。而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展可以使農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)中脫離出來，向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移過程可以極大地帶動(dòng)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并將釋放巨大的消費(fèi)能力，有利于拉動(dòng)內(nèi)需。有研究表明，城鎮(zhèn)化率每提高 1%，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益等于出口10 萬億元。[9]

3.新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。我國農(nóng)村人口多，戶均土地經(jīng)營規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到規(guī)模化經(jīng)營的要求；長期以來，種植成本較高、農(nóng)民收入低成為我國“三農(nóng)”問題的重要癥結(jié)。新型城鎮(zhèn)化通過資源的合理配置，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，有利于拓寬農(nóng)民的收入來源，同時(shí)利用現(xiàn)代化技術(shù)集約利用土地達(dá)到規(guī)模化經(jīng)營，可以極大地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和現(xiàn)代化水平，增加農(nóng)民收入，從而真正解決農(nóng)村的根本問題，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、新型城鎮(zhèn)化與地方政府是互為動(dòng)力的統(tǒng)一關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化不僅是歷史發(fā)展的自然過程，也是社會(huì)演化的客觀歷程，與政府的作用密不可分，尤其是地方政府作為直接的指導(dǎo)者和參與者，其執(zhí)政理念、職能與運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制也將發(fā)生質(zhì)的變化。新型城鎮(zhèn)化與地方政府是互相促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的統(tǒng)一關(guān)系。

(一)新型城鎮(zhèn)化為地方政府改革提供動(dòng)力和目標(biāo)

新型城鎮(zhèn)化提倡觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新和文化復(fù)興，對(duì)地方政府執(zhí)政提出了新的要求，為改革政府職能指出了新的目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展強(qiáng)調(diào)以人為本，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，注重質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，打破傳統(tǒng)的物的城鎮(zhèn)化，這使得地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)是造福人民、富裕百姓。地方政府以新型城鎮(zhèn)化為契機(jī)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，逐漸回歸公共服務(wù)和社會(huì)管理的本質(zhì)職能，這也是政府治理能力現(xiàn)代化的核心要求。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變[10],這就要求地方政府改革傳統(tǒng)體制機(jī)制，根據(jù)資源環(huán)境承載能力科學(xué)合理地優(yōu)化城鎮(zhèn)空間和形態(tài)，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，倡導(dǎo)綠色、集約、智能、低碳的生態(tài)文明理念，注重公平和效率協(xié)同發(fā)展。可見，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)容包含了地方政府的現(xiàn)代化管理職能，是地方政府加快改革進(jìn)程的重要推動(dòng)力。

(二)地方政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求

地方政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中應(yīng)改變傳統(tǒng)的主導(dǎo)作用方式，充分發(fā)揮其規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)范的職能，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，助推新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程需要政府進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)，制定符合中國國情和本地特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，充分考慮人口、環(huán)境、社會(huì)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，并運(yùn)用法律和政策手段加以規(guī)范和調(diào)控，把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確方向，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，形成有活力、有創(chuàng)新、有合力的發(fā)展新局面，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，適時(shí)引導(dǎo)和激勵(lì)。這是保證新型城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)的基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化與地方政府互相促進(jìn)、互為動(dòng)力。城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展需要地方政府積極改變?cè)械膱?zhí)政理念和體制機(jī)制，提高治理能力，堅(jiān)持以人為本，注重提高人民生活水平。而地方政府只有先轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，才能有效促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，才能符合新型城鎮(zhèn)化的新要求。

三、地方政府在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的職能偏差

(一)政府權(quán)力越位，職能異化，導(dǎo)致尋租腐敗

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以政府主導(dǎo)、自上而下的方式推進(jìn)的，這就決定了政府可以直接參與到市場(chǎng)中，由此抑制了市場(chǎng)配置資源作用的發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化整合。由于政府占據(jù)并控制資源的分配權(quán)力，進(jìn)行“公司化”操作，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，降低了投資效率，阻礙了民間資本的發(fā)展，也形成了權(quán)力尋租、腐敗滋生的制度土壤。

(二)政府盲目追求政績，城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性，土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重

以往，地方政府在規(guī)劃城鎮(zhèn)布局時(shí)，往往片面追求短期利益和個(gè)人政績，甚至盲目效仿和隨意建設(shè)，缺少城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性。比如各地出現(xiàn)的轟轟烈烈的擴(kuò)城運(yùn)動(dòng)、面子工程、開發(fā)區(qū)建設(shè)、大學(xué)城等，表面看來城市發(fā)展繁榮昌盛，規(guī)模和數(shù)量急速擴(kuò)大，實(shí)際卻造成了資源的過度浪費(fèi)，占用了大量土地，勞民傷財(cái)，結(jié)果并未帶動(dòng)城市發(fā)展，而民眾熱心期盼的教育、醫(yī)療、社保等關(guān)乎民生的項(xiàng)目卻未見進(jìn)展，造成民眾怨聲載道，降低了政府在人民心中的公信力。有的地方政府為了增加財(cái)政收入，利用土地出讓獲得大量稅收，毫無節(jié)制甚至形成土地財(cái)政，造成地方土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重，而盲目建設(shè)造成的人力、財(cái)力、物力浪費(fèi)巨大，資源的耗費(fèi)和低效利用成為后續(xù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的極大阻礙。

(三)忽視社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，引發(fā)潛在的社會(huì)危機(jī)

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素積聚。失去土地的農(nóng)民被城鎮(zhèn)化后，因社會(huì)就業(yè)能力弱，更囿于城鄉(xiāng)二元體制及戶籍制度的限制，不能享有城鎮(zhèn)基本公共福利待遇，由此形成了與城市人口懸殊的差異，進(jìn)而造成社會(huì)不同階層的隔離和矛盾不斷積累，城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內(nèi)部貧富差距不斷擴(kuò)大。農(nóng)村人口不能真正融入城市生活，不能共享社會(huì)基本公共服務(wù)，必然產(chǎn)生潛在的社會(huì)危機(jī)，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

(四)粗放經(jīng)營導(dǎo)致資源浪費(fèi)，污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重危機(jī)

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，地方政府主導(dǎo)整個(gè)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，盲目追求投資和經(jīng)濟(jì)增長，耗費(fèi)了大量資源和能源，破壞了人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，地方政府進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)需要大量的土地資源，而城區(qū)范圍有限，拆遷成本高、難度大，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，因此大量征用農(nóng)村土地，但卻向農(nóng)民支付較低的補(bǔ)償款。由于經(jīng)營方式粗放，造成資源損耗大、耕地面積急劇減少、生產(chǎn)效率低下，為經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展埋下了嚴(yán)重的隱患；同時(shí)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞也十分嚴(yán)重，空氣污染、水污染和固體廢棄物污染等困擾著城市的可持續(xù)發(fā)展。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

地方政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，既要貫徹執(zhí)行中央的戰(zhàn)略部署和決策要求，又要結(jié)合本地實(shí)際，科學(xué)有效地組織實(shí)施。這就要求地方政府必須堅(jiān)持科學(xué)的指導(dǎo)思想，優(yōu)化行政行為，轉(zhuǎn)變行政職能，切實(shí)提高治理能力。

(一)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立以人為本的執(zhí)政理念

科學(xué)發(fā)展觀是推進(jìn)我國社會(huì)主義各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)順利發(fā)展的指導(dǎo)思想，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的行動(dòng)指南。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，盡一切力量維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好廣大人民的最根本利益，這也是新型城鎮(zhèn)化的核心要求。把握本質(zhì)才能抓住發(fā)展的主線。地方政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的政績觀，摒棄一味追求GDP增長的發(fā)展理念，克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，更加注重提高人民生活水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。切實(shí)保障農(nóng)村、農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正融入城市生活，縮小貧富差距，減少社會(huì)矛盾，真正達(dá)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧的要求。

(二)引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮資源配置作用，提升公共服務(wù)水平

我國政府改革的方向是建設(shè)服務(wù)型政府，這就要求地方政府要改變傳統(tǒng)的“管理型”模式，構(gòu)建“服務(wù)型”政府管理體制機(jī)制，減少政府對(duì)市場(chǎng)的行政性干預(yù)，積極引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的作用，提高資源的利用效率，維持市場(chǎng)秩序的良性運(yùn)行，提供公平的發(fā)展機(jī)會(huì)和優(yōu)良環(huán)境，遏制政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的權(quán)力尋租現(xiàn)象，堅(jiān)決懲治腐敗。而地方政府的主要行政領(lǐng)域是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足群眾的基本需求，切實(shí)解決民眾最關(guān)心最迫切的根本問題，提供廣覆蓋、均等化的公共服務(wù)體系。需要強(qiáng)調(diào)的是，在新型城鎮(zhèn)化過程中，地方政府更應(yīng)注重利用市場(chǎng)這只“看不見的手”發(fā)揮作用，做好宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管，提升公共服務(wù)水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程健康有序發(fā)展。

(三)科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)

城鎮(zhèn)發(fā)展需要地方政府合理規(guī)劃空間布局，包括土地利用、產(chǎn)業(yè)配置、城鎮(zhèn)規(guī)劃、人口分布等功能區(qū)劃，這是實(shí)施宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略手段，是完善城鎮(zhèn)功能和發(fā)展的基本前提。地方政府要根據(jù)環(huán)境承載能力，科學(xué)論證、合理規(guī)劃、因地制宜地推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，保護(hù)基本農(nóng)田，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局。要將協(xié)調(diào)發(fā)展作為城鎮(zhèn)空間布局的重要原則，促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，促進(jìn)城鎮(zhèn)群之間要素合理流動(dòng)，建立城鎮(zhèn)群成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制，提高聯(lián)防聯(lián)控能力，實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。重點(diǎn)發(fā)展的小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)其特色資源進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)和重點(diǎn)培育，可發(fā)展成為文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工等專業(yè)特色鎮(zhèn)。嚴(yán)格保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，嚴(yán)禁城市邊界無序擴(kuò)張，控制污染和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保證本地農(nóng)業(yè)供給和需求。產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化要充分考慮環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，提高創(chuàng)新和技術(shù)開發(fā)能力，淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，適應(yīng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求，側(cè)重考慮居民消費(fèi)需求多樣化，提升服務(wù)業(yè)水平，推進(jìn)城市污染治理和管控水平，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部空間。在著力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)充分考慮本地的歷史文化、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)等實(shí)際情況，發(fā)展具有本地特色、形態(tài)多樣的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，因地制宜，探索新的發(fā)展模式，形成獨(dú)具本地風(fēng)格的新型城鎮(zhèn)化道路。

(四)加強(qiáng)社會(huì)管理，引導(dǎo)社會(huì)和諧發(fā)展

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中地方政府往往忽視社會(huì)管理的職能，“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民難以融入城市生活，引發(fā)了越來越多的社會(huì)問題和矛盾。城鄉(xiāng)居民貧富差距擴(kuò)大，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不能享有同城市居民一樣的福利保障，造成兩極分化。新型城鎮(zhèn)化要求地方政府轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整工作重心，致力于城鎮(zhèn)綜合發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)調(diào)治理，提高失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償水平，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)和素質(zhì)教育，關(guān)注流動(dòng)人口的實(shí)際問題，著眼于滿足全體社會(huì)成員的勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、基本社會(huì)福利保障等基本權(quán)益，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量關(guān)心幫助農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，促進(jìn)不同階層的對(duì)話和交流，構(gòu)建誠信、友善、和諧的社會(huì)環(huán)境。

(五)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)綠色、集約、智能、低碳的健康發(fā)展模式

過去，地方政府在追求工業(yè)化快速發(fā)展和推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，造成用地失控、環(huán)境破壞、資源大量消耗，人們生存的環(huán)境越來越差，因此，實(shí)現(xiàn)資源集約利用、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)已刻不容緩。首先，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，將生態(tài)文明建設(shè)提到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，在遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提倡文明發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，并運(yùn)用一切經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段對(duì)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)控和管制。其次，創(chuàng)新發(fā)展模式，倡導(dǎo)綠色、集約、智能、低碳的健康發(fā)展理念，加強(qiáng)資源優(yōu)化配置，提高資源利用效率，探索新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，構(gòu)建以資源環(huán)境承載能力為支撐的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，地方政府要做好宣傳引導(dǎo)，以身作則，引導(dǎo)廣大民眾形成節(jié)約、環(huán)保、文明、自覺的消費(fèi)價(jià)值取向，營造保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)的良好的社會(huì)風(fēng)氣，走向資源節(jié)約、環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)化道路。

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