當(dāng)前基層央行分散(零星)采購管理存在的主要問題及對(duì)策

徐曉峰

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

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當(dāng)前基層央行分散(零星)采購管理存在的主要問題及對(duì)策

徐曉峰

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

自2015年人民銀行總行將系統(tǒng)內(nèi)集中采購標(biāo)準(zhǔn)與政府采購標(biāo)準(zhǔn)接軌后，基層央行分散(零星)采購管理存在的風(fēng)險(xiǎn)問題日益凸顯，亟需引起重視和加以解決。文章從健全采購計(jì)劃、完善采購制度、加強(qiáng)監(jiān)督管理、提高人員素質(zhì)、建立采購管理績效評(píng)價(jià)體系等方面，提出完善分散(零星)采購管理的建議。

分散(零星)采購；管理；問題；對(duì)策

自2004年人民銀行系統(tǒng)實(shí)施集中采購工作以來，已建立起了一套較為完善的集中采購操作規(guī)程和內(nèi)部約束機(jī)制，在提高資金使用效率、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。相對(duì)而言，同期分散(零星)采購管理則較為粗放，特別是2015年人民銀行總行將系統(tǒng)內(nèi)集中采購標(biāo)準(zhǔn)與政府采購標(biāo)準(zhǔn)接軌后，基層央行自主采購空間擴(kuò)大，靈活性增強(qiáng)，但分散(零星)采購管理存在的風(fēng)險(xiǎn)問題也日益凸顯，亟需引起重視和加以解決。

一、分散(零星)采購管理存在的主要問題

(一)采購制度缺乏時(shí)效性。2015年總行辦公廳下發(fā)的《2015-2016年政府集中采購項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知》(銀辦發(fā)〔2015〕93號(hào)》，對(duì)多年來實(shí)施的集中采購標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，首次與政府采購標(biāo)準(zhǔn)接軌，將集中采購目錄外的、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、服務(wù)和工程調(diào)整為分散采購，并將集中采購目錄外的、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、服務(wù)和工程定義為零星采購，即對(duì)集中采購目錄外的50-120萬元的貨物和服務(wù)，以及60-200萬元的工程實(shí)施分散采購；對(duì)集中采購目錄外的50萬元以下的貨物和服務(wù)，以及60萬元以下的工程實(shí)施零星采購。新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施一年，從目前掌握的情況來看，絕大部分基層行未對(duì)本單位原有的分散采購管理辦法進(jìn)行修訂，也未依據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)制定零星采購管理實(shí)施細(xì)則。原有的分散采購管理辦法大多操作性不強(qiáng)，未對(duì)采購程序、供應(yīng)商管理、檔案管理等采購環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定。由于新執(zhí)行的分散(零星)采購標(biāo)準(zhǔn)，已超出了原有制度規(guī)定，使得分散(零星)采購業(yè)務(wù)存在制度盲區(qū)，可能引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。

(二)采購需求缺乏合理性。一是分散(零星)采購缺乏計(jì)劃性。實(shí)際工作中由于分散(零星)采購多是臨時(shí)急需物品時(shí)才組織實(shí)施的，對(duì)使用頻繁、年需求量大的低值易耗品采購?fù)狈y(tǒng)籌安排，未能形成規(guī)模效應(yīng)，采購績效低下。如某行一年內(nèi)分散采購勞保用品近30次。二是分散采購數(shù)量缺乏科學(xué)性。 目前，人民銀行系統(tǒng)實(shí)行部門預(yù)算管理財(cái)務(wù)體制，按照“二上二下”的預(yù)算編制程序，實(shí)施集中采購。工作實(shí)踐中，基層行為避免采購計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行之間的矛盾，更多地采用分散采購來滿足年度預(yù)算執(zhí)行或人為擴(kuò)大需求計(jì)劃，造成采購物品大量積壓甚至浪費(fèi)。如某行一次性采購A3會(huì)計(jì)報(bào)表打印紙近90件，而當(dāng)年業(yè)務(wù)部門實(shí)際領(lǐng)用15件，庫存量達(dá)80%以上，按照年使用量估算，這批打印紙尚可使用5-6年，造成一定程度的積壓浪費(fèi)。

(三)采購程序缺乏操作性。分散(零星)采購工作從提出需求到驗(yàn)收完畢、采購資料案歸檔移交，應(yīng)包括提交需求、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審批、制定采購文件、發(fā)布采購信息、組織詢價(jià)(談判)、確定供應(yīng)商、簽訂采購合同、采購項(xiàng)目驗(yàn)收、結(jié)算、移交采購檔案等10 多個(gè)環(huán)節(jié)，而原有的分散采購管理辦法雖對(duì)提交需求、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審批、簽訂采購合同、采購項(xiàng)目驗(yàn)收、資金結(jié)算進(jìn)行了粗線條規(guī)定，但未對(duì)制定采購文件、發(fā)布采購信息、組織詢價(jià)(談判)、確定供應(yīng)商等環(huán)節(jié)進(jìn)行明確，造成實(shí)際操作中部分分散(零星)采購環(huán)節(jié)存在較大隨意性。如未確定供應(yīng)商選定方式、方法和原則，多數(shù)采購項(xiàng)目依從就近、方便角度考慮或是選定長期合作供應(yīng)商，有的項(xiàng)目只有口頭協(xié)議無書面合同，有的項(xiàng)目雖簽訂了書面合同但合同期限較長且到期順延，造成部分采購物品性價(jià)比不高，甚至價(jià)高品次，一定程度上造成資源浪費(fèi)，也給采購尋租提供了可能性。

(四)采購人員缺乏專業(yè)性。分散(零星)采購標(biāo)準(zhǔn)雖沒有集中采購那么嚴(yán)格，但同樣是一項(xiàng)面向市場、政策性強(qiáng)、涉及范圍廣、專業(yè)化水平要求較高的綜合性工作。在實(shí)際操作中，一是采購人員不穩(wěn)定。分散采購一般由后勤服務(wù)中心、科技管理部門組織實(shí)施，后勤服務(wù)中心負(fù)責(zé)除電子低值易耗品外的分散采購，科技管理部門負(fù)責(zé)電子低值易耗品的分散采購。采購小組由后勤服務(wù)中心、科技、會(huì)計(jì)、內(nèi)審以及需求等部門人員組成，且均為兼職，實(shí)施采購項(xiàng)目時(shí)才臨時(shí)抽調(diào)相關(guān)部門人員，有時(shí)一個(gè)采購項(xiàng)目由于采購環(huán)節(jié)較多，各部門參與人員前后不一，缺乏連貫性和一致性。特別是科技管理部門組織實(shí)施電子低值易耗品的采買，在人員相對(duì)緊張的情況下，科技管理部門除承擔(dān)本行的日常系統(tǒng)維護(hù)、網(wǎng)絡(luò)管理、金融信息管理、開發(fā)運(yùn)行等業(yè)務(wù)之外，還需身兼采購組織和管理的雙重任務(wù)，在實(shí)際工作中難免顧此失彼，采購工作的規(guī)范性和獨(dú)立性難以體現(xiàn)。二是專業(yè)知識(shí)欠缺。一名合格的采購管理人員或監(jiān)督人員應(yīng)熟悉分散(零星)采購崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、審批程序等業(yè)務(wù)知識(shí)，掌握采購中涉及的專業(yè)技術(shù)知識(shí)以及合同法、招投標(biāo)法、政府采購法等相關(guān)法律知識(shí)，并對(duì)采購設(shè)備的性能、技術(shù)指標(biāo)、功能等較為了解，對(duì)招投標(biāo)、市場評(píng)標(biāo)以及工程、服務(wù)等專業(yè)知識(shí)熟悉。但由于參與分散(零星)采購工作的人員缺少專業(yè)培訓(xùn)，采購人員對(duì)相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)缺乏了解，一定程度上造成采購管理和執(zhí)行、使用上的脫節(jié)。

(五)采購監(jiān)督缺乏全面性。分散(零星)采購的監(jiān)督管理應(yīng)是全方位、全過程的管理，但在日常工作中，分散(零星)采購沒有實(shí)行全面信息公開，尚未建立分散(零星)采購工作的事前、事中和事后的全方位、全過程監(jiān)督機(jī)制，對(duì)采購工作的評(píng)估和跟蹤檢查幾乎為空白，對(duì)采購質(zhì)量、效率和服務(wù)水平缺乏全面的、科學(xué)的考核方法。對(duì)分散(零星)采購過程中出現(xiàn)的問題也未建立明確的責(zé)任追究機(jī)制。 由于缺乏必要的監(jiān)督和制約，個(gè)別采購項(xiàng)目出現(xiàn)采購人員一手清、需求部門自行組織實(shí)施、隨意采購，既不能保障正常的履職需要，又不利于有效控制風(fēng)險(xiǎn)，還為采購人利益尋租提供了可能。

二、完善分散(零星)采購管理的建議

(一)加快制度建設(shè)，提高采購的績效性。健全的制度是規(guī)范操作管理、防范違規(guī)行為或腐敗現(xiàn)象發(fā)生的“天然屏障”。現(xiàn)行有關(guān)分散采購管理辦法較為籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，零星采購制度缺位，已難以適應(yīng)當(dāng)前分散(零星)采購的日常管理。建議健全完善相關(guān)制度。在參照現(xiàn)行集中采購法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，基層行結(jié)合本行實(shí)際，及時(shí)修訂完善分散采購管理辦法，建立健全零星采購管理實(shí)施細(xì)則，明確歸口管理部門及工作職責(zé)，制定分散(零星)采購標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化操作流程，確保分散(零星)采購有章可循。推行采購項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，采購項(xiàng)目負(fù)責(zé)人獨(dú)立于需求部門、采購歸口管理部門和會(huì)計(jì)管理部門，對(duì)采購項(xiàng)目的組織實(shí)施全面負(fù)責(zé)。實(shí)現(xiàn)“管、采、需”三方相互分離、相互制約，有效防止商業(yè)賄賂和腐敗行為的發(fā)生。需求部門負(fù)責(zé)提出采購需求交采購管理部門，負(fù)責(zé)簽訂正式合同。采購管理部門負(fù)責(zé)采購項(xiàng)目的組織、協(xié)調(diào)和管理，負(fù)責(zé)從全省評(píng)審人員庫中隨機(jī)抽取項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目評(píng)審人員推薦名單，報(bào)采委會(huì)審批；負(fù)責(zé)向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人下達(dá)采購任務(wù)通知單；負(fù)責(zé)向中標(biāo)單位發(fā)出中標(biāo)通知書和通知付款、管理采購檔案。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)確定采購調(diào)查小組和驗(yàn)收小組，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按照規(guī)定程序?qū)嵤┎少彛纬稍u(píng)審結(jié)果提交采委會(huì)審批。驗(yàn)收小組負(fù)責(zé)采購物品的驗(yàn)收。會(huì)計(jì)管理部門負(fù)責(zé)對(duì)采購全過程進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。

(二)科學(xué)編制計(jì)劃，增強(qiáng)采購的合理性。采購預(yù)算是分散(零星)采購工作的源頭，預(yù)算編制質(zhì)量直接關(guān)系到采購的規(guī)模和效率。要充分發(fā)揮集中采購管理委員會(huì)的管理職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)分散(零星)采購的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。分散(零星)采購歸口管理部門要加強(qiáng)對(duì)需求部門的指導(dǎo)，督促各需求部門不斷提高采購預(yù)算編制水平。相關(guān)部門要從實(shí)際出發(fā)，充分考慮工作需要，充分考慮財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)的約束性，認(rèn)真編制項(xiàng)目需求計(jì)劃，按照采購計(jì)劃和項(xiàng)目資金相配套原則，按照“先急后緩”和“有多少錢辦多少事”原則，分清購置重點(diǎn)，優(yōu)先購置業(yè)務(wù)急需設(shè)備；按照采購物品與辦公業(yè)務(wù)需求相匹配原則，增強(qiáng)分散(零星)采購的預(yù)見性，降低分散(零星)采購的隨意性，對(duì)使用量大的辦公用品等采購項(xiàng)目，嚴(yán)格實(shí)施批量采購，體現(xiàn)采購的規(guī)模效應(yīng)，有效提升分散(零星)采購活動(dòng)質(zhì)量和績效。搭建人民銀行系統(tǒng)采購信息交流平臺(tái)，以人民銀行內(nèi)聯(lián)網(wǎng)為依托，建立與央行業(yè)務(wù)工作性質(zhì)相對(duì)應(yīng)的“物資采購信息庫”，由各級(jí)采購辦通過信息平臺(tái)將采購制度辦法及最新政策、招標(biāo)文件范本、評(píng)標(biāo)辦法、供應(yīng)商評(píng)估數(shù)據(jù)庫、采購產(chǎn)品市場行情、總行和省會(huì)中支指導(dǎo)指定采購商品供貨商、產(chǎn)品品名及價(jià)格等信息上傳，共享采購信息，擴(kuò)大分支機(jī)構(gòu)采購產(chǎn)品的選擇范圍，實(shí)現(xiàn)物資采購信息共享，進(jìn)而擇優(yōu)選擇信譽(yù)度高的供應(yīng)商，擇優(yōu)采購價(jià)廉物美的產(chǎn)品，有效提升采購質(zhì)量，增強(qiáng)分散(零星)采購的透明度。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保采購履職到位。分散(零星)采購工作能否規(guī)范運(yùn)行并達(dá)到效益最大化依賴于有效的監(jiān)督。有效的監(jiān)督能確保采購活動(dòng)公開、公平和公正。建議一是建立采購監(jiān)督檢查機(jī)制，明確監(jiān)督部門監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督方式方法和要求，使采購監(jiān)督工作具有操作性和針對(duì)性，形成制度化和規(guī)范化。二是加強(qiáng)對(duì)采購全過程的監(jiān)督。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、內(nèi)審部門加強(qiáng)對(duì)分散(零星)采購的指導(dǎo)管理和監(jiān)督檢查，從制度建立、執(zhí)行情況到計(jì)劃采購程序和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況以及采購合同的簽訂和驗(yàn)收評(píng)審等整個(gè)采購過程，審核和評(píng)價(jià)采購工作，特別是加強(qiáng)對(duì)大宗物品采購質(zhì)量的跟蹤評(píng)價(jià)，并根據(jù)使用部門反饋情況，對(duì)供應(yīng)商表現(xiàn)、售后服務(wù)跟進(jìn)、滿足需求能力等進(jìn)行客觀評(píng)估并公示，既促使相關(guān)人員嚴(yán)格執(zhí)行采購制度和程序，規(guī)范采購行為，從源頭上預(yù)防采購活動(dòng)中的違法、違紀(jì)、違規(guī)行為的發(fā)生，又為今后采購決策提供參考和依據(jù)。三是規(guī)范檔案管理。加強(qiáng)采管需部門的協(xié)調(diào)配合，在分散(零星)采購實(shí)施過程中，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件和合同文本的審核，提高采購文書的標(biāo)準(zhǔn)化水平；建立分散(零星)采購項(xiàng)目的檔案庫，對(duì)采購過程中的會(huì)議記錄、詢價(jià)記錄、決議事項(xiàng)、合同本文等資料實(shí)行專夾保管、專人保管，及時(shí)歸檔，定期裝訂。

(四)建立采購績效評(píng)價(jià)體系，定期發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果。一是按照全面性、客觀性、可實(shí)現(xiàn)性、固定性原則，建立采購績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采購委員會(huì)定期組織會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、后勤、內(nèi)審等采購管理監(jiān)督部門對(duì)分散(零星)采購活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性開展評(píng)價(jià)?？冃гu(píng)價(jià)內(nèi)容包括：1.經(jīng)濟(jì)性。遵循成本效益原則，通過對(duì)采購貨物、工程、服務(wù)中投入成本分析，盡可能減少支出，達(dá)到規(guī)模效益目標(biāo)。2.效率性。通過實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)所耗費(fèi)的資源來衡量采購效率。3.效果性。評(píng)價(jià)采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，即多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、預(yù)期結(jié)果、采購目的。二是按照定量與定性相結(jié)合的原則，制定采購績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，測算出標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，衡量和評(píng)價(jià)采購績效水平。1.定量指標(biāo)體系。包括采購計(jì)劃編制、采購效率、采購效益、采購服務(wù)、采購組織、采購信息公開、采購管理等評(píng)價(jià)指標(biāo)。2.定性指標(biāo)體系。包括采購規(guī)范運(yùn)作、建立健全內(nèi)部管理監(jiān)督制度、采購基礎(chǔ)工作、采購文件檔案管理、采購服務(wù)、采購信息平臺(tái)建設(shè)管理、采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能情況等評(píng)價(jià)指標(biāo)。三是采購監(jiān)督部門通過采購信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)采購全過程的監(jiān)控，定期將采購項(xiàng)目“三性”評(píng)估結(jié)果在信息平臺(tái)進(jìn)行公示，接受群眾的監(jiān)督，增強(qiáng)采購工作的透明度，提高采購公信力。

(五)加強(qiáng)人員管理，實(shí)現(xiàn)采購效益最大化。一是實(shí)行采購人員動(dòng)態(tài)化管理，擇優(yōu)選擇精通業(yè)務(wù)、公道正派、具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員組成采購人才庫，建立本單位采購評(píng)審專家隊(duì)伍；同時(shí)建立采購人員考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，考核采購人員的勝任能力。對(duì)考核不合格者實(shí)行淘汰制，并對(duì)采購責(zé)任實(shí)行終身追究；對(duì)節(jié)約資金、效率較高、使用部門反響較好的采購項(xiàng)目人員給予一定激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，對(duì)采購信息通過采購信息平臺(tái)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，從采購項(xiàng)目招標(biāo)信息到評(píng)標(biāo)結(jié)果公告都在信息平臺(tái)公示，充分發(fā)揮采購人員主觀能動(dòng)性，促進(jìn)有效履職，確保采購活動(dòng)實(shí)現(xiàn)效益最大化。二是加強(qiáng)對(duì)采購人員的專業(yè)培訓(xùn)，包括專業(yè)技術(shù)水平、所屬行業(yè)發(fā)展及市場狀況的了解程度，評(píng)標(biāo)職業(yè)操守、談判技巧、策略等；提高采購人員編制招標(biāo)文件的能力。與此同時(shí)，提高會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、內(nèi)審等管理監(jiān)督人員的綜合能力，加強(qiáng)對(duì)采購規(guī)范性的監(jiān)督管理。