亟待細(xì)化預(yù)算公開

財(cái)政部首次對(duì)地方預(yù)決算公開進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并將部分未公開部門預(yù)決算報(bào)告的地方政府公開曝光。相比去年，2016年的專項(xiàng)檢查增加了對(duì)真實(shí)性的要求，重點(diǎn)關(guān)注是否存在預(yù)算空轉(zhuǎn)、虛列收支等問題

“福建省檔案局、省工商聯(lián)等38家省直預(yù)算單位未公開2015年部門預(yù)算和2014年部門決算。江蘇省南京市高淳區(qū)66家預(yù)算單位中，55家未公開2014年部門決算?！?/p>

上述地方政府部門被財(cái)政部公開點(diǎn)名。財(cái)政部指出，未按規(guī)定公開部門預(yù)決算報(bào)告，觸犯了《預(yù)算法》的紅線。同樣被點(diǎn)名指出的還有山東省、寧波市、貴陽市、廈門市思明區(qū)、湖南省臨武縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市賽罕區(qū)。

2016年9月，財(cái)政部公布了去年底對(duì)地方2015年預(yù)算和2014年決算公開情況專項(xiàng)檢查結(jié)果，并按當(dāng)時(shí)承諾將檢查結(jié)果向社會(huì)公布。這是財(cái)政部首次對(duì)地方預(yù)決算公開進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并將部分地方政府名單曝光。

2016年11月24日，財(cái)政部又部署了2016年度地方預(yù)決算公開情況專項(xiàng)檢查工作，檢查的力度和要求都高于去年。

相比財(cái)政部的專項(xiàng)檢查，國內(nèi)外民間機(jī)構(gòu)和學(xué)界也紛紛對(duì)地方政府財(cái)政公開透明給與評(píng)價(jià)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)給出的2016年省級(jí)政府透明度平均分只有42分；清華大學(xué)給出的2016年市級(jí)政府財(cái)政透明平均分只有44分，縣級(jí)城市平均分只有32分；IBP（國際預(yù)算合作伙伴協(xié)會(huì)）給出的2015年中國預(yù)算開放度只有14分。

接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的專家認(rèn)為，財(cái)政透明是政府工作透明度的重要構(gòu)成，可以讓公眾明白財(cái)政收支的來龍去脈，監(jiān)督職能部門是否將每一筆錢都用到刀刃上。目前，中國地方財(cái)政透明度不容樂觀。一些地方的相關(guān)部門忽視了對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)計(jì)等信息的公開，導(dǎo)致地方出現(xiàn)政績工程、拍腦袋工程。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)省級(jí)財(cái)政透明度課題組成員鄧淑蓮還發(fā)現(xiàn)，財(cái)政公開透明也遭遇了法律的“天花板”。對(duì)新預(yù)算法沒有規(guī)定公開的內(nèi)容，地方政府沒有動(dòng)力去做法律規(guī)定之外的事情。因此，應(yīng)當(dāng)完善法律法規(guī)，及早出臺(tái)《預(yù)算法實(shí)施條例》，為財(cái)政透明度的提升提供法律保障。

財(cái)政透明度遭遇“天花板”

財(cái)政部在對(duì)財(cái)政公開做的首次專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算公開率幾乎為100%，但是完整性不足；部門預(yù)算的公開率則相對(duì)較低。為了回應(yīng)和解決專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，財(cái)政部公布了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，對(duì)地方預(yù)決算作出更細(xì)致的規(guī)定。

政府部門在行動(dòng)，民間也從未停下監(jiān)督財(cái)政公開透明的腳步。國內(nèi)外學(xué)者和機(jī)構(gòu)的觀察發(fā)現(xiàn)，盡管中國地方政府財(cái)政透明度近幾年來有進(jìn)步，但總體而言還是處于較低水平，面臨著各類制約的“天花板”。

2015年底，財(cái)政部在全國范圍內(nèi)開展了地方2015年預(yù)算和2014年決算公開情況專項(xiàng)檢查，涉及省市縣三級(jí)預(yù)算單位近26萬個(gè)。

專項(xiàng)檢查針對(duì)的是新《預(yù)算法》頒布以來地方各級(jí)政府預(yù)決算、部門預(yù)決算公開情況。財(cái)政部表示，“將在檢查結(jié)束后，將本次檢查結(jié)果對(duì)各?。▍^(qū)、市）政府和部門預(yù)決算公開情況進(jìn)行排序，并對(duì)社會(huì)公布?！?/p>

財(cái)政部在專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)決算公開情況較好，省、市兩級(jí)政府預(yù)決算公開率均達(dá)到100%；縣級(jí)政府預(yù)算公開率達(dá)到100%、決算公開率達(dá)到99%。但政府預(yù)決算存在公開內(nèi)容不夠完整和細(xì)化的情況，17個(gè)省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）、159個(gè)市級(jí)政府未對(duì)2015年稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)預(yù)算匯總情況進(jìn)行說明；11個(gè)省級(jí)政府、138個(gè)市級(jí)政府未公開2014年舉借債務(wù)情況說明。

這意味著，超過三分之一、近半數(shù)的省級(jí)政府和市級(jí)政府未對(duì)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，以及舉借債務(wù)的情況進(jìn)行說明。

檢查結(jié)果還發(fā)現(xiàn)，部門預(yù)算的情況更加糟糕。截至2015年10月31日，全國有14.48%的單位未公開2015年部門預(yù)算，22.27%的單位未公開2014年部門決算。

中國財(cái)政科學(xué)研究院辦公室主任王澤彩對(duì)記者透露，從2015年檢查情況看，已公開的預(yù)決算中，存在內(nèi)容不完整、不細(xì)化等問題。一些政府和部門只公布了一般公共預(yù)算，沒有公開政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支情況。而且有的預(yù)決算只公布到大類，沒有細(xì)化到款、項(xiàng)，甚至有的公布的類只是幾個(gè)重點(diǎn)類，沒有全部予以公開。

據(jù)悉，新預(yù)算法實(shí)施之后，開始推行全口徑預(yù)算，過去的一本預(yù)算（一般公共預(yù)算）變成了現(xiàn)在四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）。但無論是法律規(guī)定，還是地方政府的實(shí)際操作中，一般公共預(yù)算的公開程度和詳細(xì)程度都遠(yuǎn)高于其他三本預(yù)算。

此外，財(cái)政支出有兩種分類方式：一種是經(jīng)濟(jì)分類，一種是功能分類。經(jīng)濟(jì)分類和功能分類中都有類、款、項(xiàng)三級(jí)科目，三級(jí)是逐步細(xì)化的關(guān)系。

鄧淑蓮表示，政府預(yù)算的問題在于公開信息過于籠統(tǒng)；部門預(yù)算的公開程度遠(yuǎn)不如政府預(yù)算，這一點(diǎn)在上海財(cái)大的調(diào)研中也可以得出相同的結(jié)論。

根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心《2016年中國財(cái)政透明度報(bào)告》，2016年，省級(jí)政府部門預(yù)算的平均得分低于政府預(yù)算中的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。而且不僅僅是2016年，從2014年到2016年三年的維度上觀察也是如此（見圖1）。

鄧淑蓮對(duì)記者分析稱，部門預(yù)算公開程度欠佳，原因在于部門預(yù)算其實(shí)是政府預(yù)算的細(xì)化，部門預(yù)算的公開難度大于政府預(yù)算。“但是說到底還是在于政府是否嚴(yán)格要求部門公開，關(guān)鍵在于想不想讓更加細(xì)化的財(cái)政信息被公眾看到?！编囀缟徧寡浴?/p>

針對(duì)2015年底專項(xiàng)檢查出來的結(jié)果，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，造成這些問題的原因，除了部分地方特別是基層黨政領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算部門負(fù)責(zé)人對(duì)公開的重要性認(rèn)識(shí)不夠到位，接受社會(huì)監(jiān)督意識(shí)相對(duì)淡薄之外，一個(gè)重要方面是一些地方還沒有結(jié)合現(xiàn)行法規(guī)制度，對(duì)地方預(yù)決算公開的表樣體例、詳略程度、公開方式等作出更加明確、細(xì)化的規(guī)定，預(yù)決算公開缺乏更為具體的操作規(guī)范。

為了推動(dòng)地方做好這項(xiàng)工作，財(cái)政部2016年11月21日發(fā)布了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》。

幾天之后，11月24日，財(cái)政部部署了2016年度的地方預(yù)決算公開情況專項(xiàng)檢查工作。通過記者對(duì)比兩年的專項(xiàng)檢查要求發(fā)現(xiàn)，2016年的專項(xiàng)檢查工作在以往的及時(shí)性、完整性、公開形式的基礎(chǔ)要求上，增加了對(duì)真實(shí)性的要求，“聚焦2015年決算，重點(diǎn)關(guān)注是否存在預(yù)算空轉(zhuǎn)、虛列收支問題”。

新預(yù)算法規(guī)定，對(duì)未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出的，根據(jù)情節(jié)給予降級(jí)、撤職或開除處分。王澤彩分析稱，在2016年專項(xiàng)檢查中增加“真實(shí)性”要求，一方面是貫徹新預(yù)算法的要求，另一方面也通過查處預(yù)算空轉(zhuǎn)、虛列收支問題進(jìn)一步增加預(yù)決算透明度。

“今年是地方黨委、政府換屆之年，一些地方?jīng)Q策者在組織稅收收入和非稅收入時(shí)，不惜違背《預(yù)算法》、《稅收征管法》等規(guī)定，通過‘虛列收入、虛列支出’的方式，‘空轉(zhuǎn)’財(cái)政收支，獲得政績考核的理想位次?！蓖鯘刹蕦?duì)《財(cái)經(jīng)》記者直言。

官方對(duì)于財(cái)政公開透明的內(nèi)部自查力度不小。國內(nèi)外民間和學(xué)界對(duì)于地方政府的財(cái)政公開透明的監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作則更早地開展起來了。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)連續(xù)九年對(duì)31個(gè)省級(jí)政府財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)價(jià)，雖然總體上省級(jí)財(cái)政透明一直在進(jìn)步，但2016年省級(jí)政府透明度平均分仍然只有42分（見圖2）。

清華大學(xué)連續(xù)六年對(duì)295個(gè)市級(jí)政府和358家縣市級(jí)政府財(cái)政透明進(jìn)行評(píng)價(jià)，2016年市級(jí)政府平均分只有44分，縣級(jí)城市情況更為糟糕，平均分只有32分。

IBP（國際預(yù)算合作伙伴協(xié)會(huì)）2015年的全球“預(yù)算開放度調(diào)查”中，中國僅得14分，是五類中最差的一類。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)省級(jí)財(cái)政透明度課題組成員劉小兵分析稱，地方政府財(cái)政透明之所以得分較低，是因?yàn)檎块T的公開意識(shí)比較缺乏，有種種顧慮，“基本上就是按照上面，即法律或者上級(jí)政府的要求，要求做到什么程度，它就做到什么程度。

劉小兵認(rèn)為，現(xiàn)行法律對(duì)財(cái)政公開的要求并不高。新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)人大審議的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況要在批準(zhǔn)后20日內(nèi)向社會(huì)公開。這意味著，財(cái)政公開透明的程度取決于政府報(bào)給人大審批的詳細(xì)程度。

政府報(bào)給人大審批的預(yù)決算詳細(xì)程度過低，僅要求本級(jí)一般公共預(yù)算支出按功能分類編到項(xiàng)，基本支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編到款。其余三本預(yù)算僅要求按功能分類編到項(xiàng)。

劉小兵稱，一般公共預(yù)算支出中，僅要求基本支出按經(jīng)濟(jì)分類編制，對(duì)于占大頭的項(xiàng)目支出卻沒有要求。而其他三本賬只按功能分類編制。這意味著各級(jí)政府送給各級(jí)人大審批的預(yù)決算是不全面的。因此，預(yù)算法的要求不高，報(bào)給人大審批的預(yù)決算不夠詳細(xì)，這也是導(dǎo)致地方政府公開財(cái)政信息有限的一個(gè)因素。

財(cái)政透明度亟待“補(bǔ)課”

經(jīng)歷了十余年的探索，中國的財(cái)政公開透明取得了長足的進(jìn)步。但相對(duì)于讓公眾看得懂、能監(jiān)督的財(cái)政公開透明的目標(biāo)，還有相當(dāng)?shù)木嚯x。為此，業(yè)內(nèi)專家提出了可操作的解決方案。

王澤彩向記者梳理了中國財(cái)政公開的歷史進(jìn)程。改革開放前，中國將預(yù)決算列為國家機(jī)密，不存在預(yù)決算信息公開制度。改革開放到上世紀(jì)90年代屬于預(yù)決算公開的探索階段。1999年，全國人大常委會(huì)提出編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算，并在2000年選取教育部等四個(gè)部委試點(diǎn)報(bào)送部門預(yù)算，這是財(cái)政透明度增強(qiáng)的標(biāo)志性信號(hào)（見圖3）。

上世紀(jì)90年代至今，中國預(yù)決算公開走上正軌。2007年，國務(wù)院政府信息公開條例將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告列為重點(diǎn)公開的政府信息，走出了制度化預(yù)算公開的第一步；2009年首次公開經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的中央財(cái)政收入、中央財(cái)政支出、中央本級(jí)支出等4張預(yù)算表，這是實(shí)質(zhì)性推進(jìn)預(yù)算公開的標(biāo)志性事件；2010年中央部門預(yù)算首次公開；2011年，“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算首次公開；2013年十八屆三中全會(huì)，提出建立全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度；2014年修訂預(yù)算法，將預(yù)決算公開上升到法律層面加以保障。

2015年根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，中央和地方對(duì)政府預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、決算和部門預(yù)算、三公經(jīng)費(fèi)等依法實(shí)行全面公開。2016年中央又選擇了20多個(gè)部門和單位的支出績效評(píng)價(jià)報(bào)告和項(xiàng)目支出績效目標(biāo)予以公開，對(duì)建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度具有促進(jìn)作用。

一些基層政府也做了有益的嘗試。本世紀(jì)初以來，一些地方政府嘗試參與式預(yù)算的探索，譬如浙江溫嶺市、江蘇無錫市、黑龍江哈爾濱市、上海閔行區(qū)、河南焦作市、四川巴中市白廟鄉(xiāng)等等。

以焦作和溫嶺為例。焦作的預(yù)算改革從1998年開始，更多地借鑒了巴西的“參與式預(yù)算”模式，大體分為七個(gè)步驟：信息公開、部門申報(bào)、財(cái)政匯審、民主評(píng)議、專家論證、社會(huì)聽征、人大審查，構(gòu)成了一個(gè)完整的民眾參與的循環(huán)系統(tǒng)。比如在民意測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)，焦作市通過焦作電視臺(tái)專欄節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)等形式，對(duì)市委市政府確定的重大支出項(xiàng)目和事關(guān)民生等公共支出項(xiàng)目進(jìn)行公示，公開征集社會(huì)意見，邀請(qǐng)公眾進(jìn)行網(wǎng)上投票。在聽證環(huán)節(jié)，2008 年焦作市財(cái)政局召開了部分政府財(cái)政投資項(xiàng)目社會(huì)聽證會(huì)議，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家、預(yù)算單位代表、財(cái)政監(jiān)督員和普通公眾代表等參加聽證。

溫嶺從1999年開始嘗試參與式預(yù)算，目前主要有兩種形式：一種是以人大預(yù)算審查監(jiān)督為主的新河鎮(zhèn)模式；另一種是以公民協(xié)商建設(shè)項(xiàng)目為主的澤國鎮(zhèn)模式。其中澤國的做法包括政府選出一批事關(guān)民生問題的城建項(xiàng)目，就項(xiàng)目進(jìn)行民主懇談。采用乒乓球搖號(hào)方式，按2‰比例從全鎮(zhèn)18歲以上公民中隨機(jī)產(chǎn)生民意代表，參與預(yù)算民主懇談會(huì)，填寫民意調(diào)查問卷，對(duì)優(yōu)先投入的項(xiàng)目進(jìn)行排序。

然而，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光直言，“現(xiàn)在不如前幾年熱鬧了?！钡胤秸媾R換屆，如果沒有制度保障，試點(diǎn)和改革的持續(xù)性不是特別長。只有和體制層面的推廣結(jié)合起來，這種嘗試才有望形成制度和法律。

一直推動(dòng)中國財(cái)政公開透明的全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪向《財(cái)經(jīng)》記者描述了財(cái)政公開透明的目標(biāo)狀態(tài)，即預(yù)算公開透明是為了監(jiān)督，所以預(yù)算公開的細(xì)化程度，要足以讓公眾對(duì)財(cái)政和政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，他認(rèn)為有幾個(gè)方面亟待“補(bǔ)課”?；谒谋举~的范圍，第一，全面系統(tǒng)地公開支出的經(jīng)濟(jì)分類。目前一般公共預(yù)算中，只有基本支出按照經(jīng)濟(jì)分類公開，占三分之二的項(xiàng)目支出是不公開的。同時(shí)其他三本賬中，沒有按經(jīng)濟(jì)分類公開。第二，應(yīng)該編制并公開每一個(gè)具體項(xiàng)目的預(yù)算，讓公眾了解每一個(gè)項(xiàng)目干了什么事，錢都花在什么地方。第三，將預(yù)算相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料公開。比如公布了基本工資，還應(yīng)該公布有多少工作人員、有多少不同類別的工作人員；公布了修繕費(fèi)，還應(yīng)該公布相關(guān)的房屋面積。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)決算和政府行為的監(jiān)督。

“實(shí)際上這些統(tǒng)計(jì)資料每個(gè)單位都是有的，都是現(xiàn)成的，只是不公布出來而已?！笔Y洪稱。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，地方政府在上報(bào)給財(cái)政部的部門決算報(bào)表中，包含“機(jī)構(gòu)人員情況表”這類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是被要求公開的部門決算報(bào)表遠(yuǎn)不如上報(bào)給財(cái)政部的部門決算報(bào)表詳細(xì)，所以很多統(tǒng)計(jì)資料公眾無從獲取。

記者對(duì)比了上報(bào)給財(cái)政部的部門決算報(bào)表和《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》中要求公開的部門決算報(bào)表，發(fā)現(xiàn)前者包含了26個(gè)表，包括財(cái)政專戶、資產(chǎn)負(fù)債、機(jī)構(gòu)人員情況等公眾不容易獲取的信息。而后者僅要求部門預(yù)算公開8張報(bào)表。

蔣洪認(rèn)為，內(nèi)部監(jiān)督管理的確是必須的，上級(jí)需要掌握下級(jí)的情況。但現(xiàn)在的問題是，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外部監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督的步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于外部監(jiān)督。

目前我們所說的四本賬并未覆蓋所有的公共收支，還有相當(dāng)一部分資金在四本賬之外。所以為了達(dá)到財(cái)政公開透明的目標(biāo)，在四本賬的范圍之外，蔣洪認(rèn)為還有兩件事情可以做。一個(gè)是要把財(cái)政全面納入法制化管理，不允許賬外有賬。二是法律不僅僅就收支定規(guī)矩，還要從資產(chǎn)負(fù)債方面加以規(guī)定。他認(rèn)為，可以先將已有會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的、經(jīng)營性的資產(chǎn)和負(fù)債納入法制軌道，例如國有資本經(jīng)營，以及社會(huì)保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)負(fù)債；再逐步完善一般公共預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債表的編制，逐步納入法制軌道。

鄧淑蓮對(duì)記者舉例稱，現(xiàn)在的國有資本經(jīng)營預(yù)算僅僅公開了國有企業(yè)經(jīng)營情況的小部分信息，即僅是盈利的國有企業(yè)上繳財(cái)政利潤（上繳部分大約占國企盈利的10%）的預(yù)算，且支出只按功能分類公開；不盈利的國有企業(yè)財(cái)務(wù)信息不在政府財(cái)政信息公開之列。所以國有資本經(jīng)營預(yù)算公開的信息很有限。

另外，針對(duì)諸多專家呼吁的公開資產(chǎn)負(fù)債表，記者觀察到財(cái)政部從2017年起開始編制2016年度政府財(cái)務(wù)報(bào)告，包含了資產(chǎn)負(fù)債表等內(nèi)容。2018年至2020年，將會(huì)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作。

“如果開始編制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，將會(huì)加快推動(dòng)財(cái)政公開進(jìn)程。實(shí)際上上世紀(jì)90年代就提了編政府財(cái)務(wù)報(bào)告，20多年一直推動(dòng)不力?！编囀缟徃锌?。

記者采訪的多位專家表示，為了達(dá)到財(cái)政公開的目標(biāo)，無論是四本賬之內(nèi)，還是四本賬范圍之外，還需要將法律的天花板再抬高一些。新預(yù)算法已經(jīng)公布，多位專家都寄望預(yù)算法實(shí)施條例加快出臺(tái)，從而細(xì)化預(yù)算公開的具體要求。