流域生態(tài)補(bǔ)償中的市場(chǎng)與政府角色

劉瀚斌

流域生態(tài)補(bǔ)償中的市場(chǎng)與政府角色

劉瀚斌

要使上下游環(huán)境得到改善，既需要市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮作用，又需要政府統(tǒng)籌調(diào)配資源。

生態(tài)補(bǔ)償，是我國(guó)針對(duì)區(qū)域性或流域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治等領(lǐng)域，基于“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則，制定的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。由于面對(duì)的問(wèn)題是尋求公共資源的最優(yōu)配置，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咭饬x就是進(jìn)行公共產(chǎn)權(quán)資源的分配和運(yùn)營(yíng)，這樣一來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償便自然轉(zhuǎn)化為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)常談及的產(chǎn)權(quán)分配問(wèn)題。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼哐馗?/h2>

早在2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》文件中，我國(guó)就曾明確要求：“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。”在2011年國(guó)家《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》則明確要求改進(jìn)和完善資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2015年，新《環(huán)保法》和《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》將“生態(tài)補(bǔ)償明確為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，要求建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，使受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償”。而首次以專(zhuān)門(mén)性文件論述該問(wèn)題，則是2016年4月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），其中明確要求建立生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展。這也是首次在頂層設(shè)計(jì)層面，詳細(xì)規(guī)定了如何實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段的轉(zhuǎn)變，特別提到將生態(tài)補(bǔ)償和精準(zhǔn)扶貧相關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的均等化發(fā)展。經(jīng)過(guò)近十年的政策演變，生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性和可操作性越來(lái)越強(qiáng)，具體如上圖：

無(wú)論是以何種形式開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償，本質(zhì)上都會(huì)涉及兩大核心問(wèn)題：一是水權(quán)的明晰；二是環(huán)境產(chǎn)權(quán)的有效分配。

這都需要市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮作用。

由于水資源關(guān)系人群健康保障，具有資源性、能源性特征，沿江沿河流域存在的上下游污染爭(zhēng)端較大，因此流域生態(tài)補(bǔ)償最早作為我國(guó)試驗(yàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆较蜿懤m(xù)開(kāi)展。具體的典型實(shí)踐便是2011年起的新安江流域試點(diǎn)，該項(xiàng)目由財(cái)政部和環(huán)保部牽頭，每年安排補(bǔ)償資金5億元的全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，在新安江啟動(dòng)實(shí)施。各方約定，只要安徽出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)，下游的浙江省每年補(bǔ)償安徽1億元。2014年經(jīng)環(huán)保部監(jiān)測(cè)，新安江水質(zhì)達(dá)標(biāo)三類(lèi)水體，水質(zhì)優(yōu)良。這類(lèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法，主要是以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持。目前類(lèi)似進(jìn)行的還包括京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九州江、福建廣東汀江—韓江等跨地區(qū)生的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，未來(lái)沿長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶也將陸續(xù)開(kāi)展類(lèi)似試點(diǎn)。

我國(guó)目前的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，主要分為政府主導(dǎo)和自發(fā)交易的兩種模式：第一類(lèi)政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式，具體案例包括北京市對(duì)密云水庫(kù)水源地的補(bǔ)償、浙江省小舜江上游湯浦水庫(kù)的補(bǔ)償、跨界（省界）的東江源區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與水電費(fèi)補(bǔ)償、千島湖流域的生態(tài)補(bǔ)償、浙江省金華—磐安異地開(kāi)發(fā)模式等。第二類(lèi)自發(fā)交易模式，基于市場(chǎng)交易的生態(tài)補(bǔ)償成功的案例有浙江省德清縣生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制、云南保山市小寨子河的水購(gòu)買(mǎi)協(xié)議和蘇帕河流域水電公司補(bǔ)償支付模式等。

生態(tài)補(bǔ)償需發(fā)揮市場(chǎng)作用

對(duì)于流域性的生態(tài)補(bǔ)償，以往的認(rèn)識(shí)主要集中于水資源的物理屬性層面，例如其流動(dòng)性、規(guī)模性、涵容性、自?xún)粜缘?；一旦進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)，就不得不充分認(rèn)識(shí)水資源的市場(chǎng)屬性，特別是對(duì)于水資源附加值的認(rèn)識(shí)，這其中包括防洪灌溉、發(fā)電供水、航運(yùn)輸送、形成生態(tài)濕地等。

9月1日，射洪柳樹(shù)電航樞紐工程建設(shè)場(chǎng)景。作為四川省重點(diǎn)、遂寧市重大工程柳樹(shù)電航工程，總投資6.38億元。同時(shí)，庫(kù)區(qū)水體將對(duì)當(dāng)?shù)氐臍鉁?、濕度、水質(zhì)等產(chǎn)生積極影響，極大地改善沿江流域生態(tài)環(huán)境。CNSphoto供圖

作為流域環(huán)境污染，與大氣的擴(kuò)散性、土壤的累積性不同，流域生態(tài)補(bǔ)償更應(yīng)包括環(huán)境系統(tǒng)的空間維度，其涉及的遷移空間更大更多，包括污染轉(zhuǎn)移、沿流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)度、上下游的政治談判等。但無(wú)論是以何種形式開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償，本質(zhì)上都會(huì)涉及兩大核心問(wèn)題：一是水權(quán)的明晰；二是環(huán)境產(chǎn)權(quán)的有效分配。這都需要“市場(chǎng)”這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮作用，具體分析如下：

首先，應(yīng)該明晰流域補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)再分配的本質(zhì)意義。這是建立水權(quán)補(bǔ)償制度的核心，也是解決流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪壿嬈瘘c(diǎn)。按照Coase定理，如果上下游產(chǎn)權(quán)明確界定，沒(méi)有交易成本，而且整個(gè)區(qū)域追求自我效益最大化，可獲得帕累托最優(yōu)的環(huán)境配置。最終的環(huán)境質(zhì)量將獨(dú)立于產(chǎn)權(quán)的最初分配。水資源的相對(duì)稀缺，造成了水權(quán)制度的產(chǎn)生，而生態(tài)補(bǔ)償背后的再分配，決定了交易成本是實(shí)施該制度的關(guān)鍵。實(shí)踐中所謂流域補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)，也正在于通過(guò)量化環(huán)境稟賦與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，界定當(dāng)?shù)氐乃畽?quán)或資源價(jià)格。

其次，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)權(quán)應(yīng)放手于市場(chǎng)化。在補(bǔ)償中，涉及水資源量化定價(jià)，該過(guò)程實(shí)質(zhì)就是資源的價(jià)格化。沿流域分布的不同區(qū)域，由于發(fā)展階段、人口密度、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、文化價(jià)值各不相同，水資源的產(chǎn)權(quán)意識(shí)和分配方案也各異。對(duì)水資源價(jià)值的不同認(rèn)識(shí)，會(huì)給水資源的補(bǔ)償帶來(lái)極大困難，而這恰恰是生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)價(jià)值的關(guān)鍵步驟。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，是通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)調(diào)和地區(qū)間利益，通過(guò)上下游的談判最終達(dá)成契約，這個(gè)過(guò)程也就是通過(guò)市場(chǎng)的力量達(dá)到價(jià)格的定位。

更進(jìn)一步講，價(jià)格機(jī)制作為一種生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的有效手段，還能促進(jìn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或設(shè)立各類(lèi)生態(tài)保護(hù)公益基金，特別針對(duì)未來(lái)構(gòu)建的中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至到行政村的層級(jí)轉(zhuǎn)移支付體系，無(wú)疑能夠降低政策執(zhí)行的成本，政府方自然回歸至政策執(zhí)行效果的監(jiān)管角色，避免有些受償?shù)貐^(qū)借補(bǔ)償途徑行生財(cái)之道。

再次，流域的生態(tài)補(bǔ)償需要重新回答“自然資源如何市場(chǎng)化”的命題。補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化過(guò)程本質(zhì)就是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的過(guò)程，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，由補(bǔ)償過(guò)程產(chǎn)生的交易行為，涉及“如何有效降低交易成本”這一經(jīng)典的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，也是生態(tài)補(bǔ)償無(wú)法回避的難題。在此基礎(chǔ)上，如何細(xì)化產(chǎn)權(quán)又將是保證補(bǔ)償公平的基礎(chǔ)，例如耕地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民生存的依靠，承包權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等由產(chǎn)權(quán)衍生的細(xì)分權(quán)利，必須得到強(qiáng)有力保障，否則，籠統(tǒng)的歸為國(guó)家公有，只會(huì)演變?yōu)槔鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)拇笃烨终嫁r(nóng)民的合法權(quán)益。

即使如此，細(xì)分后的產(chǎn)權(quán)更需要與具有“環(huán)節(jié)性”的政策制度進(jìn)行配套，于是，如何有效平衡細(xì)分權(quán)利和不造成交易成本的冗余，將考驗(yàn)各級(jí)政府的智慧。一旦該問(wèn)題能夠圓滿(mǎn)解決，便能夠推廣至排污權(quán)交易、碳交易市場(chǎng)、水權(quán)交易等。補(bǔ)償環(huán)節(jié)的設(shè)置過(guò)高，交易成本會(huì)驚人；補(bǔ)償環(huán)節(jié)過(guò)于籠統(tǒng)，又失去了產(chǎn)權(quán)意義。

但僅僅通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)，只是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。由于流域補(bǔ)償牽涉跨區(qū)域、跨省份的現(xiàn)象，這便產(chǎn)生“如何發(fā)揮政府管理”的問(wèn)題。作為政府方，無(wú)疑應(yīng)承擔(dān)統(tǒng)籌調(diào)配的作用，即更有效地配置資源，包括用水管制、航運(yùn)水道建設(shè)、防洪筑壩、建設(shè)沿線水電站等。在這類(lèi)公共利益的基礎(chǔ)上，流域補(bǔ)償便表現(xiàn)出其復(fù)雜性，例如通過(guò)建造防洪大壩，用以防止水災(zāi)，在上游居民免受災(zāi)害的時(shí)候，所有下游財(cái)產(chǎn)所有者都自動(dòng)得到了保護(hù)。此時(shí)，大壩所獲取的社會(huì)利益超過(guò)了建造及運(yùn)營(yíng)成本，但下游受益者的成本無(wú)法量化，這樣的問(wèn)題也只有政府方才能夠解決。不僅如此，由于水資源的外部性效應(yīng)，比如游船休憩、沿岸濕地形成、運(yùn)輸航道等，會(huì)產(chǎn)生較大的正向溢出效應(yīng)，這將使上下游得到環(huán)境改善，政府在其中才能發(fā)揮資源的統(tǒng)籌作用。

生態(tài)補(bǔ)償需要政府統(tǒng)籌

由于我國(guó)流域部分地區(qū)既是生態(tài)敏感區(qū)或脆弱區(qū)，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展貧困區(qū)，在流域生態(tài)補(bǔ)償中，政府方角色更要凸顯，即必須同時(shí)兼顧“生態(tài)補(bǔ)償”與“精準(zhǔn)扶貧”兩大主題，達(dá)到“一石二鳥(niǎo)”的效果，具體考慮如下：

第一、流域補(bǔ)償主體應(yīng)以綜合各地政府劃定的主體功能區(qū)為考慮因素。根據(jù)2011年發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，我國(guó)根據(jù)不同區(qū)域的資源承載力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙?guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)。其中區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)度和社會(huì)發(fā)展階段是區(qū)域主體功能定位識(shí)別的關(guān)鍵，這在流域劃定受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)和支付地區(qū)提供了現(xiàn)有的政策支持，為瞄準(zhǔn)補(bǔ)償受益主體和保護(hù)主體提供相應(yīng)依據(jù)。一般來(lái)說(shuō)，在流域范圍內(nèi)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的資源承載力較強(qiáng)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)大部分是生態(tài)敏感區(qū)，在該功能分區(qū)背景下，流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該更加注重主體功能，這其中必須參考政府方的通盤(pán)規(guī)劃。

2016年9月，備受關(guān)注的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》 正式印發(fā)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市。CNSphoto供圖

細(xì)分后的產(chǎn)權(quán)更需要與具有“環(huán)節(jié)性”的政策制度進(jìn)行配套，于是，如何有效平衡細(xì)分權(quán)利和不造成交易成本的冗余，將考驗(yàn)各級(jí)政府的智慧。

第二、流域補(bǔ)償應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化階段。長(zhǎng)期而言，流域涉及的各地城市化，無(wú)疑會(huì)以各地方政府的政策為導(dǎo)向，除了貨幣化的生態(tài)補(bǔ)償外將更多使用非貨幣化的形式，例如優(yōu)先幫助生態(tài)敏感區(qū)的百姓進(jìn)城，如生態(tài)移民、造福工程等，轉(zhuǎn)移的人口，須為其在城鎮(zhèn)的生存提供有利的政策保障，包括技能培訓(xùn)、安排就業(yè)、基本公共服務(wù)（教育、醫(yī)療等）的供給等生存扶持，最終達(dá)到為保護(hù)生態(tài)環(huán)境注入新活力并達(dá)到綠水青山，促進(jìn)生態(tài)敏感區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展并起到扶貧作用等目的，這些都必須由政府參與甚至主導(dǎo)。

第三、生態(tài)補(bǔ)償后的活動(dòng)須得到政府方的有效監(jiān)管。流域的生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)是降低人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)度。由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖苤貐^(qū)往往是生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)，政策執(zhí)行的成績(jī)?cè)谟谠搮^(qū)域內(nèi)人口經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度得到下降，這需要政府方加強(qiáng)監(jiān)督和驗(yàn)收，建立一套完善的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系和監(jiān)管辦法。在評(píng)估體系方面，綜合運(yùn)用效果評(píng)價(jià)法、隨機(jī)評(píng)估法、收益損益法等方法，逐步建立資源環(huán)境評(píng)價(jià)體系，健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、上下游相鄰橫斷面和左右相鄰中線斷面上的水量水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)提供動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估動(dòng)態(tài)。在監(jiān)督管理方面，建立生態(tài)補(bǔ)償金使用績(jī)效考核評(píng)估制度，嚴(yán)格考核各財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償資金的使用績(jī)效，建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，完善環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)利用生態(tài)補(bǔ)償資金挪為其他開(kāi)發(fā)利用的行為要進(jìn)行法律追責(zé)。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系）