“十三五”占用征收林地定額測算調(diào)整方案探討

謝國來，陳振雄

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

“十三五”占用征收林地定額測算調(diào)整方案探討

謝國來，陳振雄

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

介紹了“十二五”和“十三五”林地定額批復(fù)和使用情況及林地定額測算方法，分析了“十三五”林地定額調(diào)整的背景和必要性，提出了“十三五”林地定額調(diào)整方案，并對“十三五”林地定額的使用提出了建議。

十三五；林地；林地定額；測算；調(diào)整方案

林地是森林資源的重要組成部分，是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存和發(fā)展的根基，是野生動植物棲息繁衍和生物多樣性保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是林業(yè)生態(tài)建設(shè)發(fā)展的根本保障。為加強(qiáng)林地保護(hù)管理，嚴(yán)格控制林地過快流失，國家林業(yè)局于2008年啟動了占用征收林地定額(以下簡稱林地定額)管理制度。林地定額管理是對占用征收林地總量，按照確定的年度定額進(jìn)行供給和管理[1]。經(jīng)過近十年的實(shí)踐，林地定額管理的指導(dǎo)思想日臻成熟，管理目標(biāo)逐漸清晰，管理程序逐步規(guī)范，“總量控制、定額管理、合理供地、節(jié)約用地”的使用林地機(jī)制正在形成，并取得了較好的成效。

在執(zhí)行林地定額管理制度過程中，也發(fā)現(xiàn)存在不盡如人意的地方，主要是各省(自治區(qū)、直轄市，以下簡稱省)林地定額使用情況不平衡。從“十二五”總體情況來看，多數(shù)省都遇到過定額不足的狀況，要求增加林地定額的呼聲日高。國土資源部預(yù)測，今后一段時(shí)期建設(shè)用地需求仍將居高不下。2015年5月14日，張高麗副總理到國土資源部調(diào)研時(shí)指出，適當(dāng)增加土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模。因此，準(zhǔn)確預(yù)測和調(diào)整“十三五”林地定額是非常必要的。

1 林地定額測算

1.1 技術(shù)思路

能夠測算林地定額的方法比較多，比如：森林覆蓋率目標(biāo)測算法、社會客觀需求測算法、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)測算法、數(shù)學(xué)模型測算法、趨勢外推法等。目前，研究林地定額預(yù)測的學(xué)者很少，幾乎沒有林地定額測算方面的理論研究，更沒有可以直接推算出林地定額的模型或公式，各種測算方法或多或少存在瑕疵，準(zhǔn)確度不高。只能利用簡單的公式測算可供參考的數(shù)據(jù)，在過去經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行平衡與估算。無論用何種方法測算林地定額，至少有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)必須要考慮到：林地供給能力和林地需求水平。

林地定額測算技術(shù)思路是在測算林地供給能力和林地需求水平以及參考林地定額與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)關(guān)系的基礎(chǔ)上，依據(jù)確保森林覆蓋率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、基本滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的原則，綜合平衡確定林地定額。基于這思路,本文僅介紹兩種林地定額測算方法：森林覆蓋率目標(biāo)測算法、社會客觀需求測算法、

1.2 森林覆蓋率目標(biāo)測算法

利用最新連清林地面積和新增林地面積預(yù)測某個(gè)五年計(jì)劃期末在不流出的情況下可達(dá)到的純理論林地面積，再用該時(shí)期的森林覆蓋率目標(biāo)和預(yù)期林地利用率[2]測算該時(shí)期末需保有的林地面積，二者的差值即為可供流轉(zhuǎn)為非林地的最大林地面積，用該面積乘以前一個(gè)五年計(jì)劃期間占用征收林地面積與最新的林地轉(zhuǎn)為非林地面積的比值即測算出可供占用征收的林地最大面積。測算結(jié)果為林地供給能力。公式為：

S13=(S新+ΔS新-G×F20/P) ×(SZ/SF)

(1)

其中：S13為“十三五”期間可供占用征收的林地面積，S新為最新連清林地面積，ΔS新為最新連清新增林地面積，G為國土總面積，F(xiàn)20為2020年森林覆蓋率目標(biāo)，P為2020年預(yù)期林地利用率，SZ為“十二五”期間審核的占用征收林地面積，SF為最新連清林地轉(zhuǎn)為非林地面積。

公式(1)測算的是林地供給能力，有兩點(diǎn)缺陷： 一是2020年預(yù)期林地利用率是變量，且包含了未成林地造林地面積，不純粹是林地面積與森林面積的轉(zhuǎn)換；二是公式中的“ΔS新”應(yīng)該是 “十三五”期間新增林地面積，也是一個(gè)變量，只是用最新連清的新增林地面積代替，兩者并不是相等的。因此，公式(1)測算的林地供給能力準(zhǔn)確度有待商榷，但是作為上限指標(biāo)對林地定額有不可替代的指示性的衡量作用。

1.3 社會客觀需求測算法

利用占用征收林地面積與建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模存在的相關(guān)性，以前一個(gè)五年計(jì)劃期間占用征收林地面積與建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模之比為基礎(chǔ)測算某五年計(jì)劃期間建設(shè)項(xiàng)目林地的需求量。公式為：

S13=S12×T13/T12

(2)

式中：S13為“十三五”林地需求水平，S12為“十二五”期間占用征收林地總面積，T13為“十三五”規(guī)劃工程建設(shè)項(xiàng)目用地總面積(新增建設(shè)用地總規(guī)模)，T12為“十二五”期間工程建設(shè)項(xiàng)目用地總面積(新增建設(shè)用地總規(guī)模)。

公式(2)測算的是林地需求水平，是林地定額最直接的反映。缺陷是以前期經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)推算后期，邏輯上沒有必然的聯(lián)系，或者說是邏輯上還不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

2 林地定額編制、批復(fù)與使用現(xiàn)狀

2.1 “十二五”與“十三五”林地定額的確定與批復(fù)

2008年，國家林業(yè)局組織編制《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)時(shí)組織開展了林地定額專題研究。專題研究參照 2007年國家林業(yè)局組織編制的《全國“十一五”期間征占用林地定額》，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模、“十一五”定額、近年實(shí)際征占用林地增長水平，采用了森林覆蓋率目標(biāo)測算法、新增建設(shè)用地總規(guī)模測算法、非耕地比例測算法、趨勢外推法等多種方法進(jìn)行測算，并對各種方法測算結(jié)果進(jìn)行綜合比對和分析，確定2011—2020年期間林地定額總量為122.804萬hm2。但是，在《綱要》報(bào)送各部委征求意見時(shí)，多部委特別是發(fā)改委強(qiáng)烈建議定額從緊，并建議林地定額比“十一五”年均定額11.785 4萬hm2，逐步降低。國家林業(yè)局采納了這條意見，報(bào)送國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《綱要》中的2011—2020年期間林地定額總量調(diào)減為105.22萬hm2，比測算結(jié)果減少了17.584萬hm2。

2.2 “十二五”期間林地定額使用情況

為了林地定額管理制度平穩(wěn)過渡，國家林業(yè)局在下達(dá)全國“十二五”期間林地定額時(shí)，主要參考了“十一五”試點(diǎn)期間年均定額11.7854萬hm2，并按照前松后緊，逐步降低的原則，確定“十二五”期間林地定額為56.48萬hm2(年均11.29萬hm2)，占2011—2020年林地定額總量105.22萬hm2的53.68%。其中，下達(dá)各省定額512 160 hm2，備用定額52 640 hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，國家林業(yè)局和各省級林業(yè)主管部門審核同意建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地面積560 232 hm2，“十三五”期間能夠使用的剩余林地定額只有491 968 hm2，占2011—2020年期間林地定額總量的份額只有46.76 %。

3 “十三五”林地定額調(diào)整必要性

3.1 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢

近年來，由于國際金融危機(jī)的沖擊，對我國外需拉動型經(jīng)濟(jì)提出嚴(yán)重挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)增長速度減緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、發(fā)展動力從投資與外需要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動等“新常態(tài)”特征。2015年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度進(jìn)一步減緩，成為最近25年來經(jīng)濟(jì)增長率最低的一年，并且面臨更大的下行壓力?！氨Ｔ鲩L、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”成為中央應(yīng)對國際金融危機(jī)的重大戰(zhàn)略，提出“一路一帶”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶“三個(gè)支撐帶”戰(zhàn)略布局。黨中央、國務(wù)院出臺了一系列政策措施，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大批新的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已經(jīng)啟動或者已納入戰(zhàn)略規(guī)劃?！笆濉逼陂g，以交通、水利、能源為主的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目、以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目仍然有較大的用地需求。

3.2 新增建設(shè)用地規(guī)模調(diào)整

2014年以來，國土資源部按照黨中央、國務(wù)院的要求，組織對《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(以下簡稱《土地綱要》)進(jìn)行調(diào)整完善，2015年，編制形成《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調(diào)整方案(征求意見稿)》(以下簡稱《調(diào)整方案》)?！墩{(diào)整方案》將全國建設(shè)用地總規(guī)模調(diào)整為4 071.93萬hm2，需在《土地綱要》剩余建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上再增加191.86萬hm2，2015—2020年新增建設(shè)用地規(guī)模為260.51萬hm2。作為下位規(guī)劃的《綱要》應(yīng)該適應(yīng)上位規(guī)劃《土地綱要》的要求，作出相應(yīng)調(diào)整，特別是與新增建設(shè)用地規(guī)模有直接關(guān)聯(lián)的林地定額更應(yīng)根據(jù)新增建設(shè)用地規(guī)模的調(diào)整而調(diào)整。

3.3 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀需要

一方面，國家林業(yè)局按照定額從嚴(yán)的原則，報(bào)送國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《綱要》中的2011—2020年期間林地定額總量調(diào)減為105.22萬hm2，比測算結(jié)果減少了17.584萬hm2，這是造成“十二五”與“十三五”林地定額不夠用的主因。另一方面，國家林業(yè)局按照前松后緊，逐步降低的原則，在下達(dá)全國“十二五”林地定額時(shí)，尺度比較寬松。盡管“十二五”期間審核使用的林地面積沒有超過全國“十二五”林地定額，但有18個(gè)省超定額占用征收林地85428 hm2。即使扣除備用定額，仍然還提前使用了“十三五”林地定額32 788 hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2015年實(shí)際使用林地定額分別為99 874 hm2，108987 hm2，117 400 hm2，113 179 hm2和120 793 hm2，增長趨勢明顯?！笆濉逼陂g，盡管超額使用備用定額、提前使用“十三五”定額和調(diào)劑使用其他省結(jié)余定額，還是有不少省由于定額不足仍然積壓了大量工程建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核報(bào)件。預(yù)計(jì)“十三五”期間，林地需求水平前期仍然保持慣性增長趨勢，后期應(yīng)有所緩解?？傮w來看，“十三五”期間林地需求水平?jīng)]有明顯降低的跡象，剩余林地定額規(guī)模顯然不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

4 “十三五”林地定額測算與調(diào)整

4.1 “十三五”林地定額測算與確定

據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，2010—2015年，年均新增建設(shè)用地50.73萬hm2，即“十二五”新增建設(shè)用地253.67萬hm2，“十二五”期間審核占用征收林地面積560232 hm2?！墩{(diào)整方案》規(guī)劃，“十三五”期間新增建設(shè)用地規(guī)模260.51萬hm2，按照公式(2)計(jì)算，“十三五”期間林地需求水平為575338 hm2，年均115068 hm2。

參照國家林業(yè)局編制《綱要》時(shí)確定2011—2020年期間林地定額總量為122.804萬hm2，筆者認(rèn)為，“十三五”期間林地定額取值區(qū)間為575338～614020 hm2，中值為594 679 hm2?？紤]到“十二五”期間積壓得工程建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核報(bào)件需要集中解決，“十三五”期間林地定額應(yīng)采取適當(dāng)寬松政策，取值中間偏上比較合理，綜合確定“十三五”林地定額為60萬hm2。

4.2 “十三五”林地定額調(diào)整與使用

“十三五”期間能夠使用的剩余林地定額為491968 hm2，比測算確定的60萬hm2“十三五”林地定額少了108032 hm2，意味著“十三五”期間要增加108032 hm2林地定額指標(biāo)。至于增加林地定額的申請屬于行政管理范疇，本文不予置評。但對于增林地定額的使用，筆者的建議是把增加的林地定額全部作為備用定額而不直接分解到省，理由有三：一是林地定額預(yù)測是開創(chuàng)性的工作，準(zhǔn)確預(yù)測難度非常大，存在編制到省的林地定額與實(shí)際有出入的情況；二是各年度的工程建設(shè)項(xiàng)目是動態(tài)變化的，有的甚至不可預(yù)見，考慮到可能出現(xiàn)新增國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等情況，必須依靠備用定額來滿足需要；三是有一些大型項(xiàng)目占用林地面積特別巨大，甚至全省一年的林地定額也不能滿足需要，必須依靠備用定額來解決?！笆濉逼陂g，各省年度林地定額使用不平衡的結(jié)果佐證了這些情況。將增加的林地定額作為備用定額，由國家林業(yè)局統(tǒng)一調(diào)劑使用，有利于靈活調(diào)控定額需求不平衡的狀況。

5 討論

1) 從林地定額管理試點(diǎn)到實(shí)施的實(shí)踐證明，林地定額是可以預(yù)測的，而且全國林地定額的預(yù)測都是比較準(zhǔn)確的。盡管提出的林地定額測算方法不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏理論支撐，但筆者的本意就是希望起到拋磚引玉的作用，吸引有興趣的專家學(xué)者深入剖析與研究，提出更科學(xué)的預(yù)測方法，以此推動征占用林地定額的理論研究。

2) 總體來看，全國林地定額的需求是相對穩(wěn)定均衡的。但是，各省的情況并不平衡，甚至是跳躍式的，調(diào)控手段就是備用定額。其實(shí)，最佳的解決辦法是增加備用定額的比重，國家乃至省重點(diǎn)項(xiàng)目的定額指標(biāo)都應(yīng)由備用定額解決，不必下達(dá)到各省。

3) 林地定額是列入了《綱要》的約束性指標(biāo)，并經(jīng)過國務(wù)院批復(fù)實(shí)施的，它的調(diào)整并不是一件簡單的事。因此，應(yīng)建立一套行之有效的林地定額調(diào)整機(jī)制，以便高效滿足現(xiàn)實(shí)的客觀需要。

[1] 鐘華友，張輝.我國實(shí)行征占用林地定額管理[N].中國綠色時(shí)報(bào)，2006-10-20(01).

[2] 佚名.森林資源再生產(chǎn)[EB/OL] .http://baike.so.com/doc/8990222-9318995.html.

DiscussiononCalculationonOccupationofForestlandQuantumDuring“the13thFive-YearPlan”

XIE Guolai, CHEN Zhenxiong

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014,Hunan,China)

Introduced conditions of reply, utilization and calculation method of forestland quantum during “the 12th Five-Year Plan” and “the 13th Five-Year Plan”, analyzed background and necessity on adjustment of forestland quantum, then put forward the adjustment plan for forestland quantum and the utilization of it during “the 13th Five-Year Plan”.

the 13th Five-Year Plan；forestland；forestland quantum；calculation；adjustment plan

2016-12-19

謝國來(1965-)，男，湖南臨湘人，高級工程師，主要從事森林經(jīng)理及林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

S 757.4

A

1003-6075(2016)04-0001-04

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2016.04.001