人大代表專職化問題比較研究

◎張小莉 宋爽

人大代表專職化問題比較研究

◎張小莉1宋爽2

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，它是以人民代表大會為核心的人民民主專政國家政權(quán)組織形式，它保證了國家一切權(quán)力屬于人民，人民通過這一組織形式參與國家事務(wù)的管理、行使當家做主的權(quán)力。當前我國人大代表所從事的工作并不脫離其本職工作，實質(zhì)上是以兼職形式履行代表權(quán)利，而兼職代表在實踐中存在一定的弊端。代表專職化能夠使代表全身心投入履職工作與活動中，增加代表在政治活動中的綜合能力，在某種意義上更好地實現(xiàn)公眾的民主與利益訴求。因此，人大代表專職化的需要在社會、政治、經(jīng)濟、文化飛速發(fā)展的今天，已成為迫切需要探討的問題。本文從歷史的角度對西方議員的專職制與我國人大代表的兼職制在生成機制、經(jīng)濟與社會效益、可行性方面進行比較研究，對我國人大代表的專職化道路進行思考與分析，筆者認為，充分結(jié)合我國人民代表大會制度的發(fā)展現(xiàn)狀以及代表的履職情況，代表專職化的實現(xiàn)還需要一段較為漫長的時間，當下提高兼職代表的專業(yè)化水平是重心所在，人大代表專職化的道路還需循序漸進。

從原始社會的部落社會開始，代表制度已經(jīng)初見萌芽形態(tài)，由氏族會議到公民會議和元老院會議，再到人民大會，一種由社會中某些階級或階層的代表來討論和決定國家重大問題的形式逐漸建立起來，服從和服務(wù)于君主專制制度。真正的代表制度除了要具有這種代表性之外，還擁有立法權(quán)以及作為最高權(quán)力機關(guān)的代表機關(guān)的政治形態(tài)存在，這種代表制度在近代資本主義國家產(chǎn)生，開始從英國向法國、美國及乃至世界傳播開來。我國的人民代表大會制度確立于1949年的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》，全國上下系統(tǒng)建立起人民代表大會是以1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議為標志的。在我國，人大代表是權(quán)力機關(guān)組成人員亦是國家主人的代表，與西方國家不同的是，我國人大代表除了具有民主性、平等性等特征之外，還具有義務(wù)性特點。所謂義務(wù)性是指我國各級人大代表帶有兼職性，實行無給制，除少數(shù)被選為常委會組成人員而又不擔任其他職務(wù)的人之外，絕大多數(shù)又都不脫離原先的生產(chǎn)和工作崗位。關(guān)于這種中西方制度差異，我們將對其代表與議員的各方面展開比較分析研究。

生成機制：專職與兼職

所謂議員專職制和代表兼職制，從字面意思理解即代表有是否兼任其他職務(wù)之區(qū)分，西方國家議員有專職化特點，議員必須以代表職務(wù)作為本職工作，享有職權(quán)并承擔相應(yīng)責任，而兼職代表顧名思義是指代表工作只是一種短暫的附帶性工作，代表的本職工作可以是任何職業(yè)，代表并不是一種職業(yè)，無論是行使職權(quán)的時間還是專業(yè)性要求，與專職議員都有著本質(zhì)上的差別。

議員專職制

如果以1295年英國模范議會的召開為開端，英國議會迄今已有七百多年的歷史。從賢人議會到模范議會再到現(xiàn)代議會的形態(tài)，英國議會制度得以延續(xù)下來，并對其他國家產(chǎn)生了深遠影響。詹姆斯二世長期與議會發(fā)生爭執(zhí)導(dǎo)致了1688年的“光榮革命”，最終結(jié)束了國王與議會對國家權(quán)力的爭奪。1688年通過的《權(quán)利法案》宣布了議會是英國最高的立法機關(guān)，議會權(quán)力高于王權(quán)以成文法的形式得以確立，并且規(guī)定定期召開議會會議。英國的憲法賦予了議會至尊無上的地位，這種“至尊無上”主要體現(xiàn)在立法權(quán)上，國王的權(quán)力進一步被削弱，議員也同樣有特殊地位和特權(quán)，特權(quán)主要包括言論自由權(quán)、不受逮捕權(quán)等。議會開會的時間確定在議員專職化道路上有決定性作用。英國議會兩院的大會時間呈直接上升趨勢，其中上院由開始的每周三天會到每周四到五天，開會時間也突破了1000小時，平均每天開會近8小時；下院除將每周六作為休息日之外，其他時間也幾乎用來召開下院會議。這種緊湊而連續(xù)的會議安排，使得議員幾乎沒有閑暇時間。同時，議會大會有著固定的議事程序，議員的議案需經(jīng)過三讀程序才能最終成為法律，尤其是在委員會審議階段，常任委員會的審議以辯論方式進行，某些情況下針對某一問題的反復(fù)發(fā)言和爭論使委員會階段無限延長，從而對會議時間的延長造成直接影響。

議會的頻繁召開、議員特權(quán)的常態(tài)化使得議員的專職化逐漸成為慣例，而這種慣例也在世界范圍內(nèi)流傳開來。今天的許多國家諸如美國、法國、德國等代議制國家都是專職議員，這幾乎是代議制或議會民主制不可缺少的特征。隨著代議制實施的“全球性”與普遍性，在社會、經(jīng)濟高速發(fā)展的基礎(chǔ)上，議會職能也趨向復(fù)雜化與專業(yè)化，專職代表制的顯著特點更加凸顯出來：

第一，通過憲法將議員的專職化進行固定，使其成為一項基本制度。議會議員不能由其他委員會委員或政府其他官員委任，排除了任何兼職制的可能。同時憲法還授權(quán)其他法律對議員不得兼職作出具體規(guī)定，這一點上多數(shù)議會制國家的規(guī)定大體相同，出于以下幾點考慮：一是議員兼職易使其分散精力，從而不能高質(zhì)量履行議員職責；二是如果作為權(quán)力機關(guān)組成人員的議員兼任其他職務(wù)，往往會造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者集于一身的情況。

第二，議員的年薪制度。在議員專職化的議會制國家中，議員作為一種職業(yè)，其實現(xiàn)要以薪金作為基礎(chǔ)和保障，因此，凡是實行議員專職化的國家都無一例外的規(guī)定了議員年薪。自1964年英國勞倫斯委員會成立并專門評估兩院成員薪金開始，議員薪金不斷增加，由1911年最初的400英鎊到2000 年的48371英鎊。議員除被給予其較高薪金并且薪金按照一定比例逐年增加之外，還享有辦公經(jīng)費、秘書和研究津貼、差旅費、駕車補助、退休金等額外費用補貼。同樣在其他西方議會制國家，議員所享受的薪金較其他公職人員較高。隨著薪金的提高，為保障議員的工作效率以及對議員變相接受賄賂的可能性的避免，專職制才能得以建立并穩(wěn)步實行。

第三，對議員工作時間的規(guī)定。前面已經(jīng)進行了簡要的敘述，議員的工作時間也是衡量專職與否的重要指標之一。如果議員的大部分時間都在議員職位上度過，則可以以此為根據(jù)判定議員的專職性。以英國為例，英國議會開會時間的不斷增加限制了議員參加其他活動的相對時間，美國國會每年開會通常在260天，法國約九個月時間，德國約為250天左右，這些都以八小時工作日為單位計算。議員有充足的時間進行深入選民中進行意見的聽取、將意見進行反饋、議案的提交與討論等工作。

以英國為代表的西方議會制國家有較為充足的議員專職化建立與實施條件，對其議員專職化的歷史過程進行考察與分析是必不可少的，并且，英國議員專職化發(fā)展的連續(xù)性和漸進性特點能夠為我們分析我國議員職能提供參照。

代表兼職制

各人民民主國家的實踐經(jīng)驗給我國人民代表大會制度的建立提供了參照。在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，工人階級和農(nóng)民階級就曾建立過帶有人民革命民主政權(quán)萌芽性質(zhì)的政治組織，比如“罷工工人代表大會”、“市民大會”和“農(nóng)民協(xié)會”等。1931年第一次全國代表大會在江西瑞金召開，全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會選舉產(chǎn)生并成為最高政權(quán)機關(guān)，同時也成為全國人代會制度建立的基礎(chǔ)。作為臨時憲法的“共同綱領(lǐng)”在全國人民政治協(xié)商會議中的制定將人代會制度規(guī)定為我國的政權(quán)組織制度，從1954年人民代表大會制度的正式確立到憲法修訂對其不斷進行完善與發(fā)展。我國的人代會制度走上了健康的運行軌道。

在我國，除了人代會常設(shè)機關(guān)的部分專職組成人員之外，一般沒有專門以此為職業(yè)的人大代表。人大代表的選舉形式充分體現(xiàn)了人民當家做主的權(quán)力，這種權(quán)力來自于平等占有生產(chǎn)資料和國家主人地位的全體公民，其競選不以經(jīng)濟實力為基礎(chǔ)，代表與選民的關(guān)系不是類似于資產(chǎn)階級議員與財團的利益交換關(guān)系，這種選舉身份與經(jīng)濟地位的平等性決定了人大代表作為人民的忠實代言人不可能有憑借自己的特殊身份謀取私利的情況，這也是我國人大代表本質(zhì)上優(yōu)越性的體現(xiàn)。從歷史的角度看，毛澤東同志曾在《論聯(lián)合政府》《論人民民主專政》等著作中闡述了新中國政權(quán)建設(shè)的若干理論問題，并在理論基礎(chǔ)上領(lǐng)導(dǎo)了多次群眾組織，尤其是抗日戰(zhàn)爭時期建立的“三三制”參議會更體現(xiàn)出黨的民主憲政思想。人大代表來自于各行各業(yè)，有著不同的身份、地位和社會背景，其各自具有自身的行業(yè)優(yōu)勢，能充分從人民群眾中汲取感性經(jīng)驗，能夠與廣大群眾保持密切聯(lián)系，不僅降低了脫離群眾和實際的可能性，也是群眾路線的真實寫照。

我國人大代表兼職制與西方議會議員專職制相比，其主要優(yōu)勢表現(xiàn)為：首先，選舉資格較為寬松，能夠充分體現(xiàn)出廣泛性特征，對選舉資格的放寬能夠保障人大代表對群眾存在的問題能進行深入了解，這種廣泛性、普遍性和平等性是由社會主義公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的，是與西方資本主義制度國家相比最根本的優(yōu)勢。其次，監(jiān)督工作效果明顯，人大代表的廣泛性和行業(yè)優(yōu)勢對于某些重大問題能夠進行專題質(zhì)詢并提出具體方案，對行業(yè)整頓與改革提出更為有效的意見和建議。最后，進一步加強了與人民群眾的聯(lián)系，無論是人大會議之前組織代表到各地視察，還是組織代表及省、自治區(qū)直轄市人大常委會負責人深入基層展開調(diào)研，都充分讓體現(xiàn)了群眾對人大代表的熱忱與信任。

理論分析

以往學(xué)者對人大代表專職化持正反兩方面意見。支持觀點認為，專職代表能保證職權(quán)的行使，能保障代表具體的工作符合職務(wù)的基本要求，能夠更好地體現(xiàn)憲法精神，專職代表自身的責任感和使命感提升對提高自身綜合素質(zhì)有一定的積極作用，而且專職代表有充足的時間展開社會調(diào)查、提高履職效率、了解民意社情。反對觀點認為，專職代表對原本工作崗位的脫離，其是否能夠?qū)θ舜笃鸬奖O(jiān)督作用、是否能更好地被群眾監(jiān)督、是否能準確的反映民意都有待探討。

在西方議會制度下，議會實現(xiàn)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，與西方國家議會三權(quán)分立原則相比，我國人代會制度是建立在民主集中制的基礎(chǔ)上，最終制度的確立充分體現(xiàn)了人民當家作主的思想，個人和整體利益的矛盾能夠得到包容表明人代會制度適合中國國情和政治環(huán)境，我國人代會是唯一行使國家權(quán)力的機關(guān)，而非西方議會制度普遍采用的兩院制模式，在某種意義上，這種政治實踐受我國國情所限制。西方資產(chǎn)階級議會的雛形能夠在資本主義上升時期產(chǎn)生和發(fā)展，是同當時的經(jīng)濟關(guān)系相適應(yīng)的，它作為新制度的上層建筑，對于資本主義生產(chǎn)力的發(fā)展有一定租金作用。任何上層建筑都產(chǎn)生和服務(wù)于相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在資本主義經(jīng)濟土壤中生長的議會制度歸根結(jié)底是為鞏固和發(fā)展資本主義私有制和雇傭勞動關(guān)系服務(wù)的。因此在這種背景下，專職議員的存在成為必然，專職議員作為利益集團的“代表”與其服務(wù)于社會的名義之間的矛盾更加突出?；谥袊鴼v史條件的特殊性，基層人民代表通過普選產(chǎn)生并在此基礎(chǔ)上在鄉(xiāng)、縣、省逐級召開人代會，決定了人大代表構(gòu)成上的廣泛性，保障了人民的主人公地位。兼職人大代表產(chǎn)生于人民并服務(wù)于人民，與我國特定的歷史條件密不可分。理論在一國的實現(xiàn)程度，不僅僅取決于國家對其的需要程度，還取決于其是否與該國實際相結(jié)合，“五四”時期的精神領(lǐng)袖們對于西方議會制度和民主觀念的傳播體現(xiàn)了理論與實際結(jié)合偏差導(dǎo)致的失敗結(jié)果，因此人大代表的專職化還是一個需要循序漸進的過程。

績效分析

專職制的經(jīng)濟與社會效益

龔祥瑞先生曾指出，“西方的政治就是由各集團之間為控制諸如政府機關(guān)這樣的政治組織而展開的斗爭，在某種意義上說，不了解利益集團就無從了解西方國家的政治制度，也就無從細致地了解西方國家實際的決策過程”。資產(chǎn)階級民主政治充分表現(xiàn)了利益集團的活躍與典型性，可以說利益集團對議會制度甚至國家政治都產(chǎn)生了巨大的影響。議員選舉即利益集團控制或影響議會的首要階段。在議員選舉過程中，利益集團作為提供競選前提和后盾所需大量資金的供給者，直接對議員選票進行控制，而且候選人的提名也直接受到利益集團的影響。縱觀各國的政治實踐，利益集團并不止步于選舉自己的代表或代言人，控制或者影響議會的立法與任免等活動，竭力促使議會通過符合其利益的議案，阻撓和反對不符合其利益的議案才是其真正目的。雖然這種現(xiàn)象造成了不良社會影響，但不可否認專職議員的專業(yè)化產(chǎn)生了較為良好的經(jīng)濟與社會效益。

第一，專職議員能夠產(chǎn)生對職業(yè)的榮譽感和責任感，更易于形成一種具有內(nèi)在約束力的職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范，同時，議員專職化是議員專業(yè)化的直接因素，專職議員對參政議政的目的和原則、對立法的詳盡了解，更具有排除情感因素、在理性基礎(chǔ)上參與決策與進行思考的可能性。

第二，專職議員將主要精力與時間放在本職工作上，有足夠的時間熟悉全國性的政策方針，從英國議會的具體實踐經(jīng)驗來看，議員在議會中可以通過呼吁方式維護選區(qū)整體利益。這種“選區(qū)專業(yè)性”不僅是在會議期間向政府表達意見的專業(yè)性，而且能夠在吸引工商界向其選區(qū)投資辦廠方面產(chǎn)生積極效應(yīng)，從而推動選區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與繁榮。

議會制度發(fā)揮的重要歷史作用及社會和經(jīng)濟效益可充分肯定，列寧曾明確指出：“如果沒有代議機構(gòu)，那我們就很難想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主。”議會議員的核心工作為參加地方議會關(guān)于本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會各個方面的重要決策并及時反映選區(qū)民眾的要求，因此議員必須常接觸選民，在了解選民的政治態(tài)度、利益要求基礎(chǔ)上贏得選民的支持與信任，這種信任離不開規(guī)范化和專職制的作用，專職議員的職業(yè)權(quán)威同時也保證了議會的活力與效率。

兼職制的經(jīng)濟與社會效益

我國人大代表的身份具有雙重性特點，即身份的常任性和兼職性、人民性和公仆性、代表性和黨派性。我們這里主要討論其常任性和兼職性。人大代表的常任性和兼職性之間既相互聯(lián)系又存在矛盾。人大代表的任期并不隨會議的結(jié)束而終止，而是一直保持其代表資格，同時代表在任期內(nèi)可以不間斷持續(xù)從事本職工作。從某個角度來看，代表的常任性給代表履行職責開辟了廣闊的活動空間，但其非專職性又在一定程度上制約了代表履行職責的活動，這是其矛盾所在?；谌舜蟠淼纳矸蓦p重性，其經(jīng)濟與社會效益可表現(xiàn)為正反兩個方面：

從正面來看，第一，兼職性意味著其代表身份是義務(wù)的，因此不存在領(lǐng)取薪金的情況。據(jù)2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，35個選舉單位共選舉產(chǎn)生了2987名十二屆全國人大代表[]。龐大的代表數(shù)量遠遠高于國外議會議員。這種數(shù)量差異從財政承擔的角度來看并不具有優(yōu)勢，若要實現(xiàn)專職化，代表的福利補貼、薪金、辦公及其他費用將是一筆不小的開支，將大大加重財政負擔。第二，兼職制的目的是為了人大代表的來源更具有純粹性，使其能夠始終保持人民公仆的本色。兼職代表在深入民眾、體驗民生方面更具有優(yōu)勢。以第十屆全國人大代表為例，在2985名代表中包括工人、農(nóng)民551名，知識分子631名，干部96名，人民解放軍268名，以及其他民主黨派和無黨派人士等不一一詳述。從代表的構(gòu)成來看，職業(yè)和身份地位多樣，代表在閉會期間將投入自己本職工作，代表身份的特殊性與平民性之間的“差距”賦予了其一定的權(quán)威，但同時又拉近了代表與群眾的距離。

從反面來看，第一，人大代表的時間更多地用于本職工作，代表活動客觀上受職業(yè)活動的影響，若代表未能在閉會期間進行深入的活動，則對人民情況的了解會存在缺失，也就不可能在會議期間更好地行使職權(quán)。第二，角色沖突使得角色認同感與代表身份很難穩(wěn)定形成，代表身份可以看做是利益群體的政治表達，兼職代表身份的重疊性使得代表名額的分配無法達到平衡狀態(tài)，從而使得代表與選民缺乏穩(wěn)定的利益關(guān)系，容易導(dǎo)致代表選舉流于形式。第三，兼職代表在立法環(huán)節(jié)有一定的欠缺，法律草案的制定也會因此出現(xiàn)問題，法律的科學(xué)性和合理性則直接關(guān)系國民利益和社會利益。兼職代表的參政能力與立法能力的不足將對公民社會生活產(chǎn)生間接影響。

實證分析

“兼職”是否等于“業(yè)余”，在我們審視兼職人大代表的履職情況時要不斷對這一問題進行深思。這里引烏當區(qū)下壩鄉(xiāng)人大主席宋慶松的范例對這一問題進行討論。選取該例的原因在于通過案例分析對兼職人大代表的履職情況進行思考，同時也應(yīng)注意個案分析的局限性，用全面的眼光看待人大代表專職化道路。

宋慶松任職的鄉(xiāng)是一個欠發(fā)達的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，山多地少的自然條件限制了當?shù)氐陌l(fā)展，束縛著農(nóng)民的增收。全鄉(xiāng)49名人大代表中80%文化程度均是初中及以下，在一定程度上影響著代表履職和作用發(fā)揮。為了發(fā)揮代表作用，做好鄉(xiāng)人大的工作，宋慶松認真的學(xué)習(xí)了《選舉法》《代表法》等法律法規(guī)，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的職責和作用進行了反思，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職現(xiàn)狀中的制度原則性、可操作性以及原有履職方式的不適應(yīng)性做出了相應(yīng)的解決，組織制定了了“三定四配套”代表履職制度，并且針對代表收集民眾意見后無處質(zhì)詢的問題提出了《代表提議約詢制》，大大提高了代表建議的質(zhì)量。

宋慶松作為一名兼職人大代表，其本職工作是鄉(xiāng)任命的黨委書記，由于其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表自身素質(zhì)的局限，他作為鄉(xiāng)人大主席團主席的工作難度加大，也充分體現(xiàn)了人大代表長期兼職化的弊端，即兼職化使得代表素質(zhì)不齊，對高質(zhì)量立法有不利影響。涉及國計民生的立法環(huán)節(jié)需要集體研究并做出決策，這在客觀上要求人大代表專職化、專業(yè)化，做到集思廣益需要排除業(yè)余人員或兼職人員的參與。兼職代表素質(zhì)的不整齊也會造成參政議政的意識弱化，而間接導(dǎo)致立法產(chǎn)生的社會問題，而這僅憑一人之力是無法做到的，增加了人大代表專職化的必要性。從宋慶松的例子可以看出，對兼職人大代表的專業(yè)性培養(yǎng)勢在必行，結(jié)合當今我國人大代表的現(xiàn)狀來看，其時間成本和其他方面的要求增大了專職化的實踐難度。專職化是專業(yè)化的基礎(chǔ)，其所帶來的有利的經(jīng)濟與社會效益應(yīng)當受到重視。

可行性研究

選區(qū)專職化路徑

就選民角度來講，由選民直接通過投票方式選舉產(chǎn)生國家代表叫做直接選舉，直接選舉的民主意義更具有重要地位。選區(qū)劃分問題作為直接選舉過程中的技術(shù)性操作問題是至關(guān)重要的，選區(qū)劃分的平等和公平與否，對選民選舉權(quán)利及其實現(xiàn)程度有重要影響。根據(jù)選區(qū)劃分理論，我國選區(qū)可劃分為地域代表制和職業(yè)代表制，職業(yè)代表制選區(qū)可稱為專職化選區(qū)。馬克思曾主張按照生產(chǎn)單位劃分選區(qū)即可稱為我們所說的職業(yè)代表制，先行幾乎沒有哪個國家單純實行職業(yè)代表制，一般是地域代表制和職業(yè)代表制相結(jié)合的模式，也可稱為“混合模式”。有學(xué)者認為，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，職業(yè)團體的數(shù)目日益增多，組織日益完善，它們的社會作用亦越來越大，故職業(yè)代表制的采用是適應(yīng)社會發(fā)展趨勢的。我國曾在1931年的國民議會中有較大比重的職業(yè)團體代表，在1947年《國民大會代表選舉罷免法》中規(guī)定了應(yīng)有450人由職業(yè)團體選出，新中國成立初期召開的人民政協(xié)全體會議以及當時的地方代表會議的代表組成中，職業(yè)代表的特點也較為突出，可見職業(yè)代表制思想在我國具有重要影響。

選區(qū)專職化的積極意義表現(xiàn)在同一職業(yè)選民的利益與目的的統(tǒng)一性方面，專職選區(qū)的優(yōu)勢體現(xiàn)在職業(yè)團體的專業(yè)性上，但同時也應(yīng)考慮將專職化選區(qū)普遍化是否可行。

首先，我國的經(jīng)濟體制是否與選區(qū)專職化相適應(yīng)。在理論上我國的經(jīng)濟體制以市場體制為主，林德布洛姆曾就何種體制最適于民主的問題闡述了民主與市場的相互關(guān)系理論，從其理論態(tài)度來看，市場經(jīng)濟體制最有利于民主——尤其是體現(xiàn)在直接選舉上——的實現(xiàn)。從這個理論邏輯出發(fā)，選區(qū)專職化作為直接選舉的重要環(huán)節(jié)具有充分的經(jīng)濟體制條件，其實現(xiàn)切實可行。其次，社會各政治力量的利益矛盾沖突對專職選區(qū)劃分的影響。在階級社會中的直接選舉缺乏利益的統(tǒng)一而無法順利實施，只有在當今社會的各種政治力量和主要政治力量間的矛盾與沖突具有可調(diào)和性是，直接選舉才有建立和發(fā)展的條件。雖然我國仍處于社會轉(zhuǎn)型期，社會階層間的矛盾依然存在，但在一致的利益訴求基礎(chǔ)上，按照單位、行業(yè)進行選區(qū)劃分有充分可行性，同時職業(yè)團體內(nèi)部利益與目的的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性也能保證其表現(xiàn)為整合狀態(tài)。

選區(qū)專職化可依托單位的人力和物力資源，大大提高了參選率，有利于選舉活動的組織和開展，同時也降低了選舉成本。而且職業(yè)團體代表的綜合素質(zhì)具有保障，這種綜合素質(zhì)不僅體現(xiàn)為職業(yè)素養(yǎng)，還體現(xiàn)為一定的道德素養(yǎng)、政治素養(yǎng)，有利于選舉決策的有效確定。但同時我們應(yīng)考慮專職選區(qū)劃分的弊端，比如選舉形式化、選民選舉熱情下降、選舉利益缺失的可能、非法律性操作等。行業(yè)和人口的流動性增強也加大了專職選區(qū)劃分的難度，并且專職制選區(qū)和地域制選區(qū)的同時存在很容易出現(xiàn)重復(fù)或遺漏現(xiàn)象，這些都成為制約選區(qū)專職化的重要因素。

行業(yè)專職化路徑

人大代表的組成結(jié)構(gòu)從宏觀意義上要求工人、農(nóng)民、干部、知識分子、黨派人士和無黨派人士等都應(yīng)占有一定的比例。從建國初期到社會主義改造完成，再到改革開放以后，我國社會結(jié)構(gòu)的巨大變化改變了先前以政治身份、戶口身份與行政身份劃分社會階層的局面，同時這種變化也影響到了人大代表構(gòu)成的分類標準。人大代表代表性職能的缺失是代表專職化程度較低的重要表現(xiàn)，因此從20世紀90年代后期開始，全國人大常委會開始把重心轉(zhuǎn)向了提升代表的能力建設(shè)，以建立起一支更為專業(yè)水準、獨立精神和責任意識的代表隊伍。近些年來，不乏關(guān)于人大代表的代表性缺乏的研究，許多學(xué)者認為，人大代表代表性的缺失主要表現(xiàn)為職能的非正常發(fā)揮，比如某些代表履職熱情不高，未能在閉會期間履行代表職責、發(fā)揮代表作用，很少聯(lián)系選民或群眾，過于重本職工作而輕代表工作；某些代表在與會審議時很少提出議案與建議，專業(yè)性意見和建議較少，這些表現(xiàn)與代表非專職化有很大關(guān)系。

人大代表行業(yè)的專職化將為全國人大委員會的專業(yè)性要求提供新的路徑，行業(yè)專職化需要解決的是人大代表的普遍性和專業(yè)性之間的矛盾。黨的十八大提出了“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”的話語，這保證了人大代表選舉的普遍性、代表性與廣泛性，但同時在保障代表人數(shù)處于固定范圍內(nèi)的基礎(chǔ)上人大代表隊伍的職業(yè)構(gòu)成迫切要求提高專業(yè)行業(yè)人員的比例，相應(yīng)的降低比如農(nóng)民工、非公經(jīng)濟人士的比例似乎成為必然。是的代表行業(yè)專職化道路出現(xiàn)困境。本人以為要做到對人大代表素質(zhì)培養(yǎng)的重視，素質(zhì)的提高相應(yīng)的使得工作效率得以提高，尤其是業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)來增強代表的綜合分析能力、協(xié)調(diào)能力和其他辦事能力，使之及時提出專業(yè)性建議，充分發(fā)揮代表作用。但從實踐意義上來看，代表的行業(yè)專職化道路還存在許多問題。

（作者單位：1.中共遼寧省委黨校報刊部；2.中共遼寧省委黨校文史教研部）