高速公路建設(shè)項(xiàng)目代建制管理模式

◎趙曉帆

高速公路建設(shè)項(xiàng)目代建制管理模式

◎趙曉帆

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形式發(fā)生了極大的變化，各行各業(yè)都得到了磅礴的發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)提供了良好的基礎(chǔ)。然而，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，由于其所需的投資巨大，項(xiàng)目建設(shè)的管理業(yè)較為復(fù)雜等原因，代建制逐漸出現(xiàn)在了人們的視線當(dāng)中，并且在高速公路的建設(shè)上得到了迅速的應(yīng)用于推廣。代建制這一新型的管理模式固然有許多的優(yōu)點(diǎn)與長(zhǎng)處，對(duì)我國(guó)的高速公路事業(yè)的發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用。但是由于實(shí)踐與推廣時(shí)間較短，依然還存在有許多問(wèn)題。本文就基于代建制的含義及特點(diǎn)，對(duì)當(dāng)今高速公路項(xiàng)目代建制的發(fā)展與問(wèn)題進(jìn)行了分析，并且提出了一些開(kāi)展代建制的建議，希望能夠?yàn)槲覈?guó)項(xiàng)目代建制的管理模式起到積極作用。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)經(jīng)濟(jì)節(jié)奏的不斷加快，高速公里建設(shè)發(fā)展的逐步深入，高速公路建設(shè)項(xiàng)目管理模式也在不斷的變化，已經(jīng)朝著專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)化的方向發(fā)展。為了適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，代建制模式作為一種新型的管理模式應(yīng)運(yùn)而生。在我國(guó)各地區(qū)高速公路項(xiàng)目的建設(shè)當(dāng)中國(guó)，代建制作為一個(gè)新生事物，目前還處于實(shí)踐初級(jí)階段。因此，深入的探索代建制模式在我國(guó)高速公路領(lǐng)域的發(fā)展以及問(wèn)題，對(duì)代建制管理模式的結(jié)構(gòu)類(lèi)型進(jìn)行分析，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

項(xiàng)目代建制的含義以及特點(diǎn)

代建制模式的含義。簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)，代建制就是代理建設(shè)的制度，它主要是通過(guò)招標(biāo)等方式來(lái)選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)的實(shí)施，是近年來(lái)我國(guó)政府體制改革的重要內(nèi)容之一。由于我國(guó)的代建制成長(zhǎng)周期還比較短，一些關(guān)于代建制模式管理模式的理論研究還不完善，有很多學(xué)者對(duì)于代建制管理模式的解釋也都有各自不通過(guò)的意見(jiàn)。有人認(rèn)為代建制就是一個(gè)專(zhuān)業(yè)化與社會(huì)化的工程管理公司，它基于業(yè)主的委托完成項(xiàng)目的額實(shí)施；也有人認(rèn)為代建制是政府機(jī)構(gòu)對(duì)其投資額度項(xiàng)目，它們通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)選擇代建單位，然后在授權(quán)建設(shè)與管理；還有人認(rèn)為代建制就是具有項(xiàng)目法人資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)管理公司等諸多不同觀點(diǎn)。

然而，基于以上幾種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為代建制主要指的是由政府部門(mén)投資，交通主管不同委托的專(zhuān)業(yè)化代建機(jī)構(gòu)，它是以財(cái)政性投資為主或者是直接進(jìn)行財(cái)政投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的建筑組織管理，對(duì)整個(gè)建設(shè)工程起到控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量與工期等項(xiàng)目的管理模式。

代建制項(xiàng)目管理模式的特點(diǎn)。與傳統(tǒng)的管理模式不同，代建制模式將“投、建、管、監(jiān)”這等四合一管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y、建設(shè)、管理以及營(yíng)運(yùn)四分離的模式。在代建制項(xiàng)目管理模式當(dāng)中，政府的職能逐漸淡出，監(jiān)管職能得到強(qiáng)化。從而在一定程度上防止了腐敗的現(xiàn)象，對(duì)提高資本利用率以及促進(jìn)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目的管理水平有著重大的積極作用。于此同時(shí)，代建制項(xiàng)目管理模式還具有市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、法律化等顯著的特征，從客觀條件上迎合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，是我國(guó)高速公里建設(shè)管理未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

高速公路項(xiàng)目代建制的優(yōu)勢(shì)以及存在的問(wèn)題

高速公路建設(shè)項(xiàng)目代建制的優(yōu)勢(shì)。相比于傳統(tǒng)的管理模式，代建制特殊的長(zhǎng)處與優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

對(duì)高速公里建設(shè)項(xiàng)目有效控制。在代建合約期內(nèi)，依據(jù)事先簽訂的合同規(guī)定，代建公司必須要嚴(yán)格的控制投資成本問(wèn)題，如果代建公司沒(méi)有有效的把握投資成本，從而造成超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超投資的“三超”現(xiàn)象，其后果全部由代建公司自行承擔(dān)，因此能夠有效的解決在高速公路建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中的“三超現(xiàn)象”。

有效的運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式。代建制通過(guò)市場(chǎng)化的招標(biāo)形式，在眾多的代建公司當(dāng)中能夠選擇競(jìng)爭(zhēng)能力最強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)過(guò)硬且最經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的代建公司。同時(shí)，還能夠避免政府有關(guān)部門(mén)出于利益的原因，采取暗箱操作的手段，保證了高速公路建設(shè)的公平性，更使得建設(shè)質(zhì)量得到了保障。

管理模式更專(zhuān)業(yè)化。傳統(tǒng)的管理模式存在有諸多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律背道而馳的弊端，而且在實(shí)際的管理過(guò)程的當(dāng)中還存在有人浮于事、暗箱操作等不良現(xiàn)象。諸如管理指揮部等都有臨時(shí)組建的，在項(xiàng)目結(jié)束之后就解散。而從事代建業(yè)務(wù)項(xiàng)目的管理公司，由于長(zhǎng)期從事這方面的業(yè)務(wù)，其人員的素質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)都在不斷的提高。而且代建制還具有市場(chǎng)化與合同化的優(yōu)勢(shì)，從上而下都不是傳統(tǒng)的管理模式可以比擬的。

高速公路建設(shè)項(xiàng)目代建制存在的問(wèn)題與原因。代建制管理模式是由國(guó)外引進(jìn)而來(lái)，其在促進(jìn)我國(guó)高速公路發(fā)展的同時(shí)也有許多與我國(guó)國(guó)情、文化不協(xié)調(diào)的癥狀，而且隨著代建制的不斷深入，許多問(wèn)題也逐漸的保留出來(lái)。主要有以下幾點(diǎn)：

法律制度不完善，代建公司水平參差不齊。目前我國(guó)的代建市場(chǎng)法制建設(shè)還不完善，高速公路建設(shè)項(xiàng)目代建的市場(chǎng)門(mén)檻較低，所以導(dǎo)致了有一大批專(zhuān)業(yè)水平不足的代建公司進(jìn)入市場(chǎng)，造成了代建公司水平的層次不齊，為我國(guó)的代建市場(chǎng)帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響，具有優(yōu)秀代建能力的項(xiàng)目管理公司，對(duì)于提高高速公路建設(shè)的管理水平有著顯著的作用。因此，缺乏健全的法律制度是我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目代建制存在的主要問(wèn)題之一。

代建單位無(wú)法獨(dú)立的完成代建工作。我國(guó)的高速公路代建單位的委托方與投資方兩者存在有一種“婆媳”的上下級(jí)關(guān)系。在實(shí)際的代建過(guò)程當(dāng)中，代建單位往往會(huì)將投資方視為“婆婆”這樣的上級(jí)，代建單位通常都要看“婆婆”的臉色來(lái)進(jìn)行高速公路建設(shè)項(xiàng)目的管理工作。使得項(xiàng)目管理過(guò)程代建公司無(wú)法做到獨(dú)立完成代建項(xiàng)目，極大的限制了代建公司能力的發(fā)揮，也極大的影響了項(xiàng)目管理的效益與效果。

委托方與投資方不受代建單位的監(jiān)督與控制。出于責(zé)權(quán)不明等原因，當(dāng)政府的交通部門(mén)作為委托方與投資方的時(shí)候，它們往往不遵守合約，獨(dú)斷自行的與設(shè)計(jì)或者材料設(shè)備供應(yīng)方簽訂業(yè)務(wù)合同。這些合同的簽訂時(shí)不受代建單位監(jiān)督的，從而使得代建單位在高速公路建設(shè)項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)與難度大大增加。甚至，委托方還會(huì)對(duì)代建方指手畫(huà)腳，讓代建方無(wú)從適應(yīng)，從而影響到整個(gè)項(xiàng)目的施工與管理。

高速公路建設(shè)項(xiàng)目代建制在我國(guó)的實(shí)踐

直到目前為止，代建制已經(jīng)得到了我國(guó)十幾個(gè)省市的推廣與實(shí)踐，相應(yīng)的代建規(guī)定也在陸續(xù)出臺(tái)，并且已經(jīng)形成了以上海模式、重慶模式、深圳模式這三種模式為代表代建管理模式。

上海模式。此模式主要是通過(guò)政府投資項(xiàng)目建設(shè)，分為政府、投資公司、管理公司三級(jí)的管理模式。其中，政府的主管部門(mén)、代建單位、投資公司等共同組成整個(gè)項(xiàng)目管理的決策機(jī)構(gòu)。這三者在規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)各自獨(dú)立的履行自己的職責(zé)，并且責(zé)權(quán)一致。

重慶模式。為了使得代建制度更加的專(zhuān)業(yè)化，重慶市專(zhuān)門(mén)成立了負(fù)責(zé)管理政府投資工程的城建發(fā)展公司。對(duì)于代建管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都由有關(guān)的政府部門(mén)統(tǒng)一的提出立項(xiàng)申請(qǐng)，再經(jīng)專(zhuān)門(mén)的決策部門(mén)經(jīng)過(guò)投資論證與平衡做出最后的決策，并且將“投、建、管、用”實(shí)行適當(dāng)?shù)姆蛛x。實(shí)行了以國(guó)有資產(chǎn)或者政府資產(chǎn)為導(dǎo)向的幾種運(yùn)營(yíng)與管理。

深圳模式。深圳則是借鑒香港等地的方法，專(zhuān)門(mén)設(shè)立負(fù)責(zé)政府投資工程的工務(wù)局。取消了政府投資工程當(dāng)中“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。工務(wù)局的主要職能就是對(duì)政府的財(cái)政撥款起到協(xié)調(diào)與監(jiān)督的作用，以“相對(duì)集中、區(qū)別對(duì)待”為原則。每當(dāng)使用單位提出項(xiàng)目的功能設(shè)計(jì)要求的時(shí)候，工務(wù)局都會(huì)派遣專(zhuān)門(mén)的審計(jì)人士對(duì)工程竣工于驗(yàn)收做審定，保證建設(shè)工程的質(zhì)量與施工工期。

對(duì)高速公路建設(shè)開(kāi)展代建制的一些建議

完善法制建設(shè)，確保代建公司整體水平。各地的政府部門(mén)應(yīng)該盡快的制定有關(guān)于代建制實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)，為市場(chǎng)主體提供行為依據(jù)以及政府監(jiān)管提供準(zhǔn)繩，并且對(duì)公路交通行業(yè)的投資體制加以改革。提高高速公路代建制的市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)門(mén)檻，將一些不具有專(zhuān)業(yè)資格的代建公司加以取締，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，從整體上提高我國(guó)高速公路項(xiàng)目建設(shè)代建公司的專(zhuān)業(yè)水平，規(guī)范市場(chǎng)。

代建公司加強(qiáng)自身專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于代建公司自身而言，應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)的需求，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)管理人才的培養(yǎng)與培訓(xùn)，制定專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)考核計(jì)劃，逐步提高代建公司自身的專(zhuān)業(yè)水平，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位，提升企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，以適應(yīng)新的管理體制發(fā)展的需求。

淡化辦事職能，強(qiáng)化監(jiān)督管理。傳統(tǒng)的管理模式以及與當(dāng)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)了，通過(guò)近些年來(lái)的實(shí)踐我們可以看出，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的水平逐漸提高，政府的管理人員能力以及管理手段已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)不斷復(fù)雜的社會(huì)管理機(jī)制了。政府的職能已經(jīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸遠(yuǎn)離，甚至已經(jīng)開(kāi)始阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了。因此，政府部門(mén)應(yīng)該逐漸的改變其職能，而發(fā)揮其監(jiān)督管理的能力，對(duì)自身的體制加以改革，建立一個(gè)服務(wù)性、社會(huì)性的政府，最終做到“小政府、大社會(huì)”的監(jiān)督管理模式。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立為我國(guó)帶來(lái)了翻天覆地的變化，高速公路建設(shè)引入代建制也是我國(guó)投資體制改革的結(jié)果。對(duì)于政府行政管理體制以及公路建設(shè)管理體制的改革還需要不斷的深入，政府要淡化一般的辦事職能，對(duì)自身的監(jiān)督與服務(wù)職能應(yīng)該做更好的發(fā)揮，為高速公路項(xiàng)目建設(shè)起到引導(dǎo)作用。同時(shí)，逐步完善關(guān)于高速公路代建制實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)，讓其從立法上確立其地位。并且摒棄傳統(tǒng)管理模式的弊端，加強(qiáng)代建公司的自我完善并且轉(zhuǎn)變陳舊的觀念，最終實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度與安全的目的。另外，隨著代建制的進(jìn)一步推廣，依然還會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，需要我們跟進(jìn)研究與不斷完善。

（作者單位：青海省高等級(jí)公路建設(shè)管理局）