淺談行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的缺陷

喬紅霞

（洪洞縣國庫支付核算局，山西臨汾041600）

淺談行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的缺陷

喬紅霞

（洪洞縣國庫支付核算局，山西臨汾041600）

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來，行政事業(yè)單位不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全了相關(guān)制度，保障了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)穩(wěn)健高效運(yùn)行，提高了行政事業(yè)單位的管理水平和服務(wù)能力，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面取得了初步成效。為進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，本文提出了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制普遍存在的問題，提出了相應(yīng)的解決措施。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；措施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，通過制定制度，實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的防范和管控。實(shí)施內(nèi)部控制是全面推進(jìn)依法治國的重要基礎(chǔ)，是提升公共服務(wù)效率的重要舉措，是促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要手段。自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來，行政事業(yè)單位進(jìn)一步加強(qiáng)了內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全了相關(guān)制度，不斷提升財(cái)務(wù)管理水平，保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)穩(wěn)健高效運(yùn)行，取得了很大成效。但由于行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知度和執(zhí)行度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)，內(nèi)部控制水平參差不齊，直接影響到行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和效果，因此有必要進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1、對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不到位

良好的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提，單位的負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。一些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不到位，重發(fā)展，輕控制，把內(nèi)部控制看成是財(cái)務(wù)部門的事，認(rèn)為只要把資金運(yùn)行控制好，不出現(xiàn)違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)問題就行。崗位設(shè)置存在諸多不合理現(xiàn)象，比如：不相容崗位未分離、一人多崗、記賬人員與保管人員為同一人、業(yè)務(wù)決策及經(jīng)辦人員為同一人、采購兼保管、財(cái)務(wù)與人事部門合一，從而缺少相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制，容易出現(xiàn)漏洞。

在內(nèi)部審計(jì)制度方面，普遍未設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)工作沒有得到重視，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，內(nèi)部控制制度流于形式。財(cái)政、審計(jì)部門每年的常規(guī)審計(jì)檢查中，大多偏重于單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法合規(guī)，往往忽略了行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)檢查。

2、預(yù)算管理不全面、不科學(xué)、不精細(xì)

首先，新《預(yù)算法》明確要求：各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列。但有些單位仍未將應(yīng)繳國庫的收入和對(duì)應(yīng)的支出納入預(yù)算管理，“坐收坐支”，違反了“全口徑”預(yù)算管理及“收支兩條線”的規(guī)定。有些單位在編制部門預(yù)算時(shí)，缺乏責(zé)任意識(shí)和大局觀念，不考慮整體的財(cái)力狀況，從部門利益出發(fā)，認(rèn)為多做預(yù)算，多要錢，就是為領(lǐng)導(dǎo)辦好事，把不該列的列了一大堆，而使一些民生配套項(xiàng)目無法列入預(yù)算。

其次，在預(yù)算執(zhí)行中由于預(yù)算編制不實(shí)不細(xì)，預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，尤其是一些項(xiàng)目預(yù)算缺乏規(guī)劃論證，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目調(diào)整、科目調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行緩慢，甚至無法執(zhí)行等現(xiàn)象，導(dǎo)致年底結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)資金過大。

再次，由于行政事業(yè)單位撥付的是財(cái)政資金，不以盈利為目的，在預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算評(píng)價(jià)中，缺乏預(yù)算績(jī)效管理，大大削弱了預(yù)算約束控制力，財(cái)政資金使用效益不高。

3、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱

內(nèi)部控制能否有效，財(cái)會(huì)人員起著十分重要的作用，而財(cái)會(huì)人員的現(xiàn)狀是：業(yè)務(wù)水平參差不齊，素質(zhì)偏低，有的單位財(cái)會(huì)人員年齡偏大的，甚至不會(huì)使用電腦，不懂會(huì)計(jì)軟件，不熟悉新的財(cái)經(jīng)法規(guī)政策，財(cái)務(wù)部門的工作僅限于報(bào)賬、算賬、記賬、對(duì)賬，可以說是純粹的“賬房先生”。

有的財(cái)會(huì)人員只按領(lǐng)導(dǎo)要求辦事，不按國家財(cái)會(huì)法規(guī)、財(cái)經(jīng)制度獨(dú)立進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，獨(dú)立實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督。會(huì)計(jì)憑證不合法，會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，會(huì)計(jì)資料不完整，收入不能全面核算；支出沒有內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，采用實(shí)報(bào)實(shí)銷；票據(jù)管理混亂，使用后的票據(jù)未能及時(shí)核銷；收入不按時(shí)上繳，挪用公款，甚至賬外設(shè)賬，私設(shè)“小金庫”。

4、國有資產(chǎn)管理混亂

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能、保障政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是黨和政府執(zhí)政能力的重要保障。曾經(jīng)試行會(huì)計(jì)核算中心對(duì)行政事業(yè)單位集中辦理核算，統(tǒng)一記賬，但會(huì)計(jì)主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，管賬不管物，管物不管賬，形成賬物分離的管理狀況。

實(shí)行國庫集中支付核算后，報(bào)賬與記賬由各預(yù)算單位操作。實(shí)行政府集中采購制度以后，進(jìn)行陽光采購，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置雖然得到了有效控制，但在使用上仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍，如購置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，責(zé)任不明確等，未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符和資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

為全面推動(dòng)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的管理水平和服務(wù)能力，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，針對(duì)以上問題，本文認(rèn)為應(yīng)該關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1、提高對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，建立健全本單位內(nèi)部控制

建立“一把手”負(fù)責(zé)制，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。這就要求單位負(fù)責(zé)人牢固樹立責(zé)任主體意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要意義，發(fā)揮率先垂范的作用，把教育與管理結(jié)合起來，提高干部職工的整體素質(zhì)，樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和權(quán)利觀、地位觀、利益觀，加強(qiáng)自我約束。形成注重風(fēng)險(xiǎn)防范，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的風(fēng)氣，營(yíng)造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。

高度重視內(nèi)部控制的建設(shè)，單獨(dú)設(shè)置立內(nèi)部控制職能部門，確定牽頭部門，明確分工，由業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、職業(yè)道德修養(yǎng)好、能獨(dú)立操作的人員組成內(nèi)控小組，貫穿經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，覆蓋單位所屬的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，在全面控制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?！叭匾淮蟆睒I(yè)務(wù)事項(xiàng)由集體決策和聯(lián)簽，任何人不得隨意更改決策意見。同時(shí)注重發(fā)揮內(nèi)外部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察在內(nèi)部控制中的作用。在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面有效運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制等基本方法，相互制約，相互監(jiān)督，同時(shí)兼顧運(yùn)營(yíng)效率。

2、完善預(yù)算編制與管理

各預(yù)算單位在編制年度預(yù)算時(shí)，要緊緊圍繞確定的工作重點(diǎn)和財(cái)政改革目標(biāo)，結(jié)合本單位的職責(zé)和年度工作目標(biāo)任務(wù)，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則，與單位內(nèi)部各部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，通過調(diào)查論證，進(jìn)行定量和定性分析，在收到財(cái)政部門的年度預(yù)算批復(fù)后，在年度預(yù)算總額控制范圍內(nèi)，及時(shí)合理細(xì)化分解內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)，制定科學(xué)的實(shí)際支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，科學(xué)合理地編制好預(yù)算。確保將所有的收入和支出都納入預(yù)算，切實(shí)做到收入一個(gè)“籠子”，預(yù)算一個(gè)“盤子”，支出一個(gè)“口子”，杜絕“坐收坐支”現(xiàn)象，確保預(yù)算執(zhí)行的全面性和完整性。建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，在保證基本支出的前提下，分輕重緩急，優(yōu)先排序，安排項(xiàng)目支出，要量入為出，量力而行。要花最少的錢，辦最多最好的事，達(dá)到優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高資金使用效益的目的。

3、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高全員素質(zhì)

學(xué)無止境，學(xué)習(xí)永遠(yuǎn)在路上。通過不斷地學(xué)習(xí)，才能不斷地進(jìn)步。提高思想境界，加強(qiáng)單位員工的道德修養(yǎng)，踏實(shí)做事，清白做人，提高業(yè)務(wù)能力，提高全員素質(zhì)，這也是做好內(nèi)部控制的關(guān)鍵。尤其是要加強(qiáng)單位財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)，做好繼續(xù)教育，不僅要對(duì)與日常工作相關(guān)的實(shí)務(wù)等基礎(chǔ)知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，使其做到手續(xù)健全，程序到位，正確使用會(huì)計(jì)科目，進(jìn)行會(huì)計(jì)收支核算，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，減少因會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)技術(shù)錯(cuò)誤引起的會(huì)計(jì)信息失真；而且要使財(cái)會(huì)人員與時(shí)俱進(jìn)，不斷學(xué)習(xí)新的會(huì)計(jì)政策法規(guī)，如最近出臺(tái)的“營(yíng)改增”政策等，學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)電算化，學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)軟件，熟練操作，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)工作的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化，全面提升財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)。加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，確保提供的財(cái)務(wù)資料真實(shí)完整。財(cái)會(huì)人員要做一名會(huì)計(jì)方面的專家，真正做好領(lǐng)導(dǎo)的參謀和助手，為單位的管理決策貢獻(xiàn)自己的力量。

4、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理工作

加強(qiáng)單位的資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理，資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合。要嚴(yán)格按照行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)合理配置資產(chǎn)。對(duì)于購置的資產(chǎn)，要改變“重購置輕管理”的思想，及時(shí)登記入賬，詳細(xì)地記錄固定資產(chǎn)卡片，如原值、使用期、入賬憑證號(hào)，明確使用部門及責(zé)任人。嚴(yán)格執(zhí)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借管理辦法，規(guī)范資產(chǎn)出租出借行為，提高國有資產(chǎn)使用效益，防止國有資產(chǎn)流失。對(duì)于出租出借收入，要按照非稅收入管理的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)上繳財(cái)政，實(shí)行“收支兩條線”的管理。認(rèn)真做好資產(chǎn)清查工作，建立定期清查制度，每年年終要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行核查，分級(jí)建立全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。摸清家底，有效合理使用資產(chǎn)，杜絕奢侈浪費(fèi)，重復(fù)購置。平時(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)管理知識(shí)的培訓(xùn)，及時(shí)清理各種往來款項(xiàng)，杜絕賬外資產(chǎn)的存在，加強(qiáng)監(jiān)管，真正做到賬實(shí)相符、賬卡相符、賬賬相符。

三、結(jié)語

總之，我們要不斷克服內(nèi)部控制的缺陷，建立健全完善的內(nèi)部控制體系，以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全，資金有效使用，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和服務(wù)能力，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，更好地提高公共服務(wù)效率和效果。

[1] 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[Z].財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào).

[2] 黃小萍：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施初探[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2009（4）.

[3] 張麗華：加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的探討[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2011（2）.

（責(zé)任編輯：劉冰冰）