瑪納斯縣草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策效益評價

景 輝

（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆烏魯木齊830049）

瑪納斯縣草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策效益評價

景 輝

（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆烏魯木齊830049）

瑪納斯縣自2011年實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制以來，草原生態(tài)得到明顯改善，農牧民收入大幅提高，畜牧業(yè)出現(xiàn)了快速發(fā)展的態(tài)勢，加快了草原畜牧業(yè)轉型工作。本文對瑪納斯縣實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策以來取得的成效進行了分析，并提出了存在問題及建議，最終使草原生態(tài)保護與牧區(qū)可持續(xù)性發(fā)展兩者兼?zhèn)洹?/p>

草原生態(tài)補助獎勵機制；效益；建議

10.16863 /j.cnki.1003-6377.2016.05.014

2010年10月，國務院在新疆、內蒙古、四川、青海等13個主要牧區(qū)省份啟動實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制（以下簡稱補獎機制），數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，中央財政累計投入資金773.6億元，在13省區(qū)和新疆生產建設兵團、黑龍江省農墾總局啟動實施了第一輪草原補獎政策，有力地促進了牧區(qū)生態(tài)恢復、牧業(yè)生產發(fā)展和牧民生活改善，開啟了草原休養(yǎng)生息的新時代。

貫徹落實補獎機制對全面促進新疆維吾爾自治區(qū)草原生態(tài)保護建設意義重大而深遠。實施草原補獎機制最主要的目地就是為草原生態(tài)恢復奠定基礎，能夠使退化嚴重的草原通過實施階段性禁牧得以休養(yǎng)生息，能夠使超載過牧的草原通過實施草畜平衡防止退化從而最大限度的保護天然草場、恢復生態(tài)。

1 草原補獎機制政策研究

草原補獎機制實施5年來，新疆及國內其他省份的專家和機構對補獎機制實施效果做了不同層面的分析研究，其中：李雪峰（2016）通過對瑪納斯縣草原補獎機制實施前后草地生態(tài)指標的地面監(jiān)測，結合遙感影像，氣象數(shù)據(jù)綜合評價分析，結果顯示：全縣天然草原植被平均蓋度，平均高度比實施前分別增加了7.9個百分點和45％，鮮草總產量比實施前增加了8.87％，退化草地的生物量和牧草產量比例提高,退化草地群落結構組成得以改善，草地生態(tài)系統(tǒng)的服務價值有了一定提高。

薩格薩（2016）通過對鄂爾多斯市實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策以來取得的成效進行分析，結果表明：鄂爾多斯市自2011年實施草原生態(tài)補助獎勵機制政策以來，草原生態(tài)得到明顯改善，全市沙化和荒漠化土地面積持續(xù)減少，庫布齊沙漠治理率達到25％，基本趨于穩(wěn)定，毛烏素沙地治理率達到70％，沙害基本消失，丘陵水濁明顯減弱，草原生態(tài)環(huán)境得到逐步恢復和改善。農牧民收入穩(wěn)定增長，全市農牧民人均純收入由2011年的10 047元增加到了2015年的14 420元，增長了30.3％；人均生活消費支出由2011年的9 613元增長到了2015年的14 224元，增長了32.4％，同時也加快了草原畜牧業(yè)的快速發(fā)展和牧民生產生活方式的轉變。建議：在今后工作中要完善草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策：一是要制定科學合理的補助標準；二是進一步完善政策內容；三是在完善政策內容基礎上建立草原生態(tài)補償?shù)拈L效機制。李英（2015）通過對四川省松潘縣實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策具體落實情況進行分析，結果表明：四川省松潘縣自2011年實施原生態(tài)保護補助獎勵機制政策中存在的問題：一是基礎設施建設落后；二是經營資金不足；三是補償標準單一，補償期限短；四是農牧民缺乏現(xiàn)代科學技術；五是草原管護人員工資過低。建議：一是制定相關的草原補獎機制的法律法規(guī)；二是對草原補獎機制政策延遲期限、提高補償標準、擴大補償范圍;三是將尚未確權的草原納入到產權的保護范圍內，保護國有資產的安全性；四是：通過轉移牧區(qū)剩余勞動力，緩解人口對草原草場的壓力，從而達到草畜平衡。

為完善草原補獎機制政策，我們對瑪納斯縣五年來實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策爭取的生態(tài)效益，經濟效益和社會效益進行了分析，對存在問題提出了建議，為進一步制定和實施草原獎補機制政策提供借鑒。

2 瑪納斯縣落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施情況

2.1基本情況

瑪納斯縣地處新疆腹地，與北部塔城，西部伊寧呈三角鼎立之勢，素有烏魯木齊西大門之稱?，敿{斯縣位于天山山系北坡中段，準噶爾盆地西南緣，是昌吉回族自治州最西的一個縣。地處北緯43°28′～45°20′，東經85°41′～86°43′?？偯娣e11 420 km2。瑪納斯縣地勢南高北低。自東向西北傾斜，地貌分山區(qū)、平原、沙漠。南部天山山區(qū)和丘陵。海拔650～5 200m，溝壑縱橫，樹木叢生，水草豐富，是天然的牧場?，敿{斯縣屬灌溉農業(yè)區(qū)，發(fā)源于天山冰峰的瑪納斯河，塔西河是瑪納斯縣灌溉的主要水源。屬典型溫帶大陸性干旱、半干旱氣候。瑪納斯縣是新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州所轄的農業(yè)大縣，截至2013年，瑪納斯縣轄7個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)、3個民族鄉(xiāng)：瑪納斯鎮(zhèn)、樂土驛鎮(zhèn)、包家店鎮(zhèn)、涼州戶鎮(zhèn)、北五岔鎮(zhèn)、六戶地鎮(zhèn)、蘭州灣鎮(zhèn)、廣東地鄉(xiāng)、清水河哈薩克族鄉(xiāng)、塔西河哈薩克族鄉(xiāng)、旱卡子灘哈薩克族鄉(xiāng)。牧民總戶數(shù)5 616戶，人口14 834人。全縣擁有天然草場58.04萬hm2，占土地總面積的52.76％。全縣共有8個草地大類，20個亞類和92個草地類型。

2.2草原獎補機制政策具體實施

今年瑪納斯縣落實草原禁牧面積20萬hm2，草畜平衡面積30.18萬hm2，牧草良種補貼面積0.33萬hm2，牧民生產資料綜合補貼牧戶3 529戶，共發(fā)放草原生態(tài)保護補助獎勵資金2 103萬元。主要采取以下措施：一是健全領導機構，保證草原補獎機制工作順利運轉?？h政府形成主要領導負總責，分管領導具體抓，財政、畜牧等部門配合抓的工作機制。二是完善管護站及隊伍建設，增強管護能力。全縣采取與林業(yè)管護站合署辦公、改擴建草原監(jiān)測站等多種方式完善禁牧管護站、草畜平衡監(jiān)管站建設。全縣共建設管護站9個，聘用管護人員44人。設立季節(jié)性檢查站10個，建立禁牧區(qū)管護站3個，聘用管護員15人。建立草畜平衡區(qū)監(jiān)管站6個，聘用管護員29人。管護人員工資全部納入縣財政預算，管護人員工資基本得到了保障。三是規(guī)范資金管理，嚴格按照州草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理辦法，資金管理實行專戶管理、專賬核算。資金發(fā)放實行村級公示。紀檢、財政、審計、畜牧等部門采取季度巡查、年終驗收等方式，對資金管理、發(fā)放情況進行督查，保證資金規(guī)范管理和使用。四是規(guī)范檔案管理，建檔立卡細化到戶。嚴格按照自治區(qū)人民政府、自治區(qū)畜牧廳、昌吉州草原獎補機制政策考核評價標準進行檔案整理、歸類、建立專檔。對牧戶信息采集錄入表、草原承包表冊圖、資金發(fā)放登記造冊表、基本草原劃定圖表冊、牧草良種補貼面積圖表冊等資料全部建檔立卡細化到戶，并全部實行檔案電子化管理。五是采取各種媒體宣傳草原獎補機制政策。如電視、報紙、網(wǎng)絡、新聞媒體。特別是今年借助以“保護草原生態(tài)建設，建設和諧家園”為主題的自治區(qū)草原保護宣傳活動，向廣大農牧民宣傳國家、自治區(qū)關于落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的法律、法規(guī)，使這項惠民工程家喻戶曉，深入人心。充分調動了廣大農牧民參與草原獎補工作的積極性，成為草原方面惠及農牧民的一項最大普惠性政策。

3 獎勵機制成效

草原獎補機制政策的深入落實，加快了草原畜牧業(yè)生產方式轉變，拓寬了農牧民就業(yè)增收渠道，政策落實成效日益顯著。

3.1生態(tài)效益

瑪納斯縣實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制后草原植被狀況總體上得到進一步改善、生態(tài)環(huán)境好轉。據(jù)動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)、并結合遙感影像資料及氣候因素綜合分析全縣天然草原植被平均蓋度，平均高度比實施補獎機制前分別增加了7.9個百分點和45％，禁牧區(qū)優(yōu)良牧草比例比草原補獎機制實施前提高了10％～15％，毒害草、劣質牧草比例減少，草場比例得以提升。鮮草總產量比實施補獎機制前增加了8.87％，全縣平均載畜能力比實施草原補獎機制前提高了37.08％，草場載畜能力增加，生態(tài)效果顯著。

3.2經濟效益

近年來瑪納斯縣加大畜牧業(yè)資金投入力度,家禽飼養(yǎng)量達到1 677.36萬只；出欄牲畜110.2萬頭只，其中牛出欄5.2萬頭只，羊出欄80.6萬頭只，生豬出欄24.4萬頭，家禽出欄1510萬只；畜產品產值達到25.2億元，可占到大農業(yè)產值的45％，比去年增加了45％。落實禁牧20萬hm2，草畜平衡30.8萬hm2，兌付草原生態(tài)獎補資金2 517萬元。種植牧草0.98萬hm2，新建草畜聯(lián)營合作社5個，其中示范合作社2個。申報“三品一標”（無公害農產品、綠色食品、有機食品；農產品地理標志）畜產品5個?！八膫€百萬”（百萬只肉羊產業(yè)基地，百萬畝生態(tài)有機農業(yè)基地，南郊山區(qū)百萬畝生態(tài)觀光草場，北部百萬畝沙產業(yè)和綠色屏障）產業(yè)基地穩(wěn)步推進。建成牧民定居房580套，實施牧區(qū)安全飲水工程，解決了4 000多牧民飲水安全問題。實施退牧還草項目和落實草原生態(tài)保護獎勵補助機制政策，北部沙漠禁牧區(qū)實現(xiàn)了禁牧，對南郊山區(qū)放牧牲畜載畜量達到控制。加快草原畜牧業(yè)轉型工作。積極推進草畜聯(lián)營合作社建設，保證草原畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2011年，縣委、縣人民政府將肉羊產業(yè)做為“十二五”現(xiàn)代農業(yè)和農牧民持續(xù)大幅度增收的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)，財政每年投入1 000萬元政策補助資金，加快肉羊良繁場建設和肉羊雜交改良整村整鄉(xiāng)推進工作，加快肉羊專業(yè)交易市場、育肥場及屠宰加工儲備等市場體系建設，到“十二五”末實現(xiàn)“一萬只核心種群、十萬只良繁基地、百萬只雜交肉羊”的總體目標，全縣地方生產總值由2010年的101.9億元，增長到2013年148.6億元，增長了69％；農牧業(yè)生產總值由2010年的41.7億元增長到2013年的58.1億元，增長了72％；隨著生活質量的逐步提高以及物價水平不斷上漲，農牧民生活消費支出呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。全縣農牧民人均純收入由2010年的8 554.68元增加到2013年的13 014元，增加了65.7％；人均生活消費支出由2010年的3 458.14元增加到了2013年的6 119.06元，增長了56.5％。（見表2）

表2 瑪納斯縣草原生態(tài)補獎政策實施期間農牧民經濟情況

3.3社會效益

瑪納斯縣實施草原獎補機制政策后社會效益十分顯著。一是牧民生產、生活方式發(fā)生較大轉變，增收效果顯著。通過發(fā)放草原補獎機制資金，直接增加了牧區(qū)農牧民家庭生活收入。隨著草原補獎機制的落實和“退牧還草”工程的實施，牧區(qū)牧民的生產生活水平得到了很大的提高，100％的牧民不同程度實現(xiàn)了“定居”。牧民的生活質量得到了明顯提高；二是加快了草原畜牧業(yè)生產方式轉變，拓寬了牧民就業(yè)增收渠道。圍繞草原生態(tài)補獎機制的實施結合“退牧還草”、“肉牛肉羊產業(yè)發(fā)展”等草原生態(tài)保護建設工程和產業(yè)發(fā)展項目，2014年新建草畜聯(lián)營合作社5個，其中示范合作社2個。同時鼓勵牧民向其它產業(yè)轉移。如：開發(fā)特色牧區(qū)生態(tài)旅游業(yè)，發(fā)展少數(shù)民族牧區(qū)特色經濟。同時鼓勵牧民參加農機修理，汽車駕駛等工種的技能培訓。發(fā)展具有民族傳統(tǒng)特色的烹飪，畜產品加工等二三產業(yè)。促進草原畜牧業(yè)向規(guī)模化養(yǎng)殖，集約化經營，標準化生產轉變。

4 存在問題

4.1牧戶基數(shù)不斷增加

牧區(qū)新增牧戶多，生產資料綜合補貼缺口大。國家下達我區(qū)享受牧民生產資料綜合補貼的牧戶為2008年底數(shù)據(jù)，由于牧民分戶不斷增加，牧戶數(shù)量逐年增長，當前牧區(qū)實際牧戶數(shù)遠遠多于國家下達的牧戶數(shù)，新增牧戶享受不到國家政策補貼，造成了新的不公平。

4.2法律機制不完善

政策的實施取決于法律法規(guī)的制定，由于部分集體草場未確權承包，補獎資金發(fā)放問題較多。部分牧場（村集體）將補獎資金平均發(fā)放或集中用于發(fā)展生產。

4.3牧區(qū)草原資源現(xiàn)狀不明晰

當前草原獎補機制工作的開展所依賴的基礎資料是上世紀80年代末第一次草原資源調查數(shù)據(jù)，隨著時代的變遷、社會經濟的快速發(fā)展、牧區(qū)人口的大量增加、草原資源發(fā)生了巨大的變化，已遠遠不能滿足人們現(xiàn)代生產、生活的需要，不能為政府與草原行政管理部門提供科學管理依據(jù)、為廣大農牧民服務。

5 建議

5.1統(tǒng)籌規(guī)劃、精準助力

確定生態(tài)優(yōu)先的草原發(fā)展戰(zhàn)略。草原是我區(qū)重要的戰(zhàn)略資源，是生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場。加強草原生態(tài)環(huán)境保護，實施重大草原生態(tài)工程，深入實施草原獎補機制政策，嚴格實施基本草原、草原禁牧、休牧和草畜平衡制度，提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準，促進草原生態(tài)的恢復。5.2打造新常態(tài)的草原信息平臺

加強草原基礎工作，開展第二輪草原資源普查，做好基本草原劃定，草原確權承包和牧戶基本信息采集工作，強化動態(tài)管理，確?；A數(shù)據(jù)的真實性和準確性。

5.3 確保資金監(jiān)督管理

對深入實施草原獎補機制政策，建立年度財務審計制度，健全激勵和約束機制。進一步加強草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理，提高資金使用效益。防止資金“跑、冒、滴、漏”。

5.4 完善績效考核體系

對各縣（市）年度完成草原生態(tài)保護補助獎勵資金的支出、績效等目標由自治區(qū)相關單位進行年度綜合性考核與評價，對工作突出成效顯著的地區(qū)給予獎勵。其獎勵資金由當?shù)氐牡胤秸y(tǒng)籌安排用于草原生態(tài)保護和牧區(qū)生產方式轉型升級等相關的草原建設方面。

[1]李英.實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策存在的問題、成因分析及幾點建議[J].草業(yè)與畜牧，2015，（3）：60-62.

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Evaluation on the Efficiency of Grassland Ecological Protection Subsidies Reward System in M anas County

JING Hui
（Grassland Station of Xinjiang Uygur Autonomous Region,Urumqi830049,China）

Grassland ecological protection subsidies reward system has been implemented in Manas County since 2011,grassland ecology has been improved significantly,the income of farmers and herdsmen has been largely increased,animal husbandry has developed rapidly which accelerates the transformation of animal husbandry in grassland..The paper analyzes the efficiency achieved since the system was implemented in Manas County,puts forward the existing problems and suggestions,and provides scientific reference for the implementation of the system.

grassland ecologicalsubsidy reward system；benefit；suggestion

S812

：A

：1003－6377（2016）05－0074-05

農業(yè)部農業(yè)技術試驗示范項目“新疆牧草品種區(qū)域試驗”（13162130106232048）

景輝（1964-），女，滿族，畜牧師，從事草原生態(tài)項目經濟管理、生態(tài)經濟評價與規(guī)劃等方面的研究。E-mail：2320291860@qq.com

2016-07-02，

：2016-07-28