農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)探討

侯海洋，韋寧生

（廣西壯族自治區(qū)亞熱帶作物研究所，廣西南寧530001）

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農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)探討

侯海洋，韋寧生

（廣西壯族自治區(qū)亞熱帶作物研究所，廣西南寧530001）

摘要：農(nóng)業(yè)公益類科研院所大多以行政事業(yè)單位管理規(guī)定為管理標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行對應(yīng)的財務(wù)制度。但該類單位除了進行共性業(yè)務(wù)之外，還有科研項目經(jīng)費管理等特殊業(yè)務(wù)，同時因所屬農(nóng)業(yè)行業(yè)的特殊性，在運作過程中有其自身的特點。如何在確保合乎法規(guī)的尺度下保障工作的順利進行，是其內(nèi)部控制的重點和難點。本文對現(xiàn)有內(nèi)部控制體系進行了分析，并結(jié)合業(yè)務(wù)特點進行了梳理和規(guī)范，提出了加強對重點業(yè)務(wù)及易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)控與防范的思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；措施

農(nóng)業(yè)公益類科研院所長期以來以行政事業(yè)單位管理規(guī)定為管理標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行行政事業(yè)單位的財務(wù)制度，內(nèi)部控制也基本按《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）實施。該條例于2012年11月29日由財政部印發(fā)，從2014年1月1日起實施，為解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制較滯后的問題提供了理論基礎(chǔ)及依據(jù)，對進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)具有重要意義。但農(nóng)業(yè)公益類科研院所除了預(yù)算、決算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目和合同控制等行政事業(yè)單位共同的業(yè)務(wù)之外，還有科研項目經(jīng)費的管理等特殊業(yè)務(wù)，同時因所屬農(nóng)業(yè)行業(yè)的特殊性，在運作過程中有其自身特性，如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)涉及的原材料、人工等，因為大多為分散農(nóng)戶和民工，無法提供發(fā)票等憑證?，F(xiàn)行內(nèi)部控制規(guī)范制度的不完整或執(zhí)行不到位，近年催生了不少“科研腐敗”。如何確保科研經(jīng)費使用在合乎法規(guī)的尺度下保障工作的正常運行，是公益類科研院所內(nèi)部控制建設(shè)的重點和難點。本文擬在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)公益類科研院所的業(yè)務(wù)特點，就內(nèi)部控制規(guī)范進行探討，以期建立適用的規(guī)范制度。

一、內(nèi)部控制對農(nóng)業(yè)公益類科研院所的意義

農(nóng)業(yè)公益類科研院所主要從事公益性質(zhì)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究，承擔(dān)公益性職能，為全額撥款的事業(yè)單位，資金主要來源于財政撥款。隨著我國財政對科技事業(yè)投入的快速增長，農(nóng)業(yè)類科研院所不論在項目資金、研發(fā)設(shè)施、辦公條件、基礎(chǔ)設(shè)施等方面都得到了迅猛的發(fā)展。這些經(jīng)費的注入，本應(yīng)對單位的發(fā)展起到積極的作用，但由于單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠完善，在資金管理及使用過程中出現(xiàn)了不少的問題，一些單位出現(xiàn)了貪污、挪用、套用專項資金等違法違紀(jì)現(xiàn)象。為了促進農(nóng)業(yè)公益類科研院所的健康發(fā)展，保證單位經(jīng)濟活動有序進行，保證資產(chǎn)安全和使用效率，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)，利用財政資金更好服務(wù)于科學(xué)研究工作，加強農(nóng)業(yè)公益類科研院所的內(nèi)部控制制度建設(shè)具有重要的意義。

二、農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制存在的問題

1、內(nèi)部控制制度認識不足

長期以來，農(nóng)業(yè)公益類科研院所一直參照執(zhí)行行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度。行政單位作為國家機構(gòu)運行的管理機構(gòu)，按理應(yīng)是各行業(yè)的領(lǐng)頭人，各項規(guī)章制度執(zhí)行更為規(guī)范、全面。然而，事實上行政事業(yè)單位遠遠落后于大中型企業(yè)的管理。其主要原因就是行政單位人浮于事，造成單位制度制訂表面化、制度執(zhí)行不力、有制度不執(zhí)行等現(xiàn)象，內(nèi)部控制成了“面上”的東西。1996年財政部頒布的《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》，正式提出了內(nèi)部控制。很多單位都開展了會計基礎(chǔ)工作規(guī)范檢查，同時制訂了相應(yīng)的單位內(nèi)部控制制度，并通過上級部門的驗收，對農(nóng)業(yè)公益類科研院所的會計工作規(guī)范性建設(shè)產(chǎn)生了極大的促進作用。但由于對內(nèi)部控制制度的認識不足，一些領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員、財會人員對內(nèi)部控制理解不夠，認為多人簽字確認、事先請示、事后驗收等程序繁瑣，因此產(chǎn)生抵觸情緒。個別別有用心的人，利用內(nèi)部控制制度的漏洞，鉆空子貪污公款，挪用、盜竊資金，或與外部不法商人相勾結(jié)，非法侵占套取專項資金等，違法違紀(jì)現(xiàn)象時常發(fā)生。還有一些單位的管理者經(jīng)常直接干預(yù)會計工作，會計人員受到管理者干預(yù)或利益的驅(qū)使，往往按管理者的意圖辦事，使會計的監(jiān)督職能無法履行。

2、內(nèi)部控制制度覆蓋不全

雖然很多農(nóng)業(yè)公益類科研院所根據(jù)《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》制訂了本單位的內(nèi)部控制制度，但對建立內(nèi)部控制制度認識理解不足，只是根據(jù)內(nèi)部控制的范本制訂，沒有根據(jù)本單位的實際情況進行修改制訂，所以很多單位的內(nèi)部控制制度不夠全面，沒有覆蓋所有的部門和人員，沒有滲透到各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域和各個操作環(huán)節(jié)，操作性差，使財務(wù)人員無法很好地對經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行控制監(jiān)督。

3、缺乏內(nèi)部審計控制及有效的監(jiān)督機制

內(nèi)部審計部門是單位內(nèi)部控制制度的一個重要組成部分，直接關(guān)系到單位內(nèi)部控制建設(shè)效果。然而，很多單位沒有設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)，容易出現(xiàn)挪用資金、套取資金、私設(shè)“小金庫”、“坐收坐支”、崗位責(zé)任不嚴明、票據(jù)管理混亂等現(xiàn)象，給單位造成損失。有一些單位，即使有內(nèi)審機構(gòu)，但礙于情面，或?qū)?nèi)部控制的意義缺乏正確的認識，致使內(nèi)控制度形同虛設(shè)，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。各部門之間也存在出于對同事、對熟人的信任，保持著“人性本善”的想法，缺乏防范意識，長而久之，便讓心存私念、別有用心的人鉆空子，給單位造成極大的經(jīng)濟損失及負面影響。

三、農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制建設(shè)思路

1、組織人員學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度，提高思想認識

由于我國的內(nèi)部控制起步較晚，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度出臺更為滯后，農(nóng)業(yè)公益類科研院所參照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，兩者之間存在著一定的差別，所以員工對農(nóng)業(yè)公益類院所的內(nèi)部控制制度不是很了解，很多人認為這只是財務(wù)和審計人員的工作，與其他人員無關(guān)。因此，單位應(yīng)該組織所有的工作人員學(xué)習(xí)內(nèi)部控制的相關(guān)知識，使其了解內(nèi)部控制，從思想上、意識上重視內(nèi)部控制，讓單位的內(nèi)部控制制度得到有效執(zhí)行。而內(nèi)控制度也不是萬能的，無法解決所有的弊病，通過學(xué)習(xí)，讓員工心存敬畏，從思想上剔除邪念，才能更有效的防范于未然。

同時，也應(yīng)該讓員工明白，建立內(nèi)部控制制度的目的不是為了“監(jiān)管”和“監(jiān)視”，在給員工找麻煩。一套健全的內(nèi)部控制制度，可以使員工清楚地知道法規(guī)的高壓線在哪里，避免出現(xiàn)違法亂紀(jì)的行為，恰恰是一種預(yù)防性的保護。只有每個員工都清楚內(nèi)部控制制度的內(nèi)容，并將其融入自身日常的業(yè)務(wù)工作中，行成習(xí)慣，才能保證制度很好的實施。

2、成立內(nèi)部控制建設(shè)小組

成立單位內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位負責(zé)人擔(dān)任組長，黨政班子成員擔(dān)任副組長，相關(guān)管理職能部門領(lǐng)導(dǎo)為組員。成立內(nèi)控工作實施小組，由紀(jì)檢、辦公室、人事、財務(wù)、審計、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等相關(guān)部門的主要工作人員組成，負責(zé)單位內(nèi)控制度的制訂、修改、評估。設(shè)置單獨的內(nèi)部控制職能部門（如審計部門），若實在無法單獨設(shè)置獨立的內(nèi)部控制職能部門，應(yīng)確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作及日常業(yè)務(wù)。

3、制訂工作方案

單位內(nèi)控工作實施小組根據(jù)本單位實際情況，制訂詳細的、具有可操作性的實施工作方案。方案包括控制目標(biāo)、實施范圍、實施原則、工作任務(wù)、基本要求、組織方式和職責(zé)、工作準(zhǔn)備、流程梳理、風(fēng)險評估等。

4、梳理業(yè)務(wù)流程

單位應(yīng)制訂各項業(yè)務(wù)流程，流程與各崗位的責(zé)任掛鉤，確保流程合理并能起到相互制約和監(jiān)督的作用。

首先，對單位所有的各項業(yè)務(wù)流程進行梳理，以“以預(yù)算管理為主線，以資金管理為中心”為原則，逐項確認單位各項工作業(yè)務(wù)，列出詳細的業(yè)務(wù)流程。

其次，按列出的詳細的業(yè)務(wù)流程，將各個業(yè)務(wù)中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入業(yè)務(wù)流程中的每個環(huán)節(jié)，細化業(yè)務(wù)流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確其職責(zé)范圍和分工，確定管理流程和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化方案。

最后，分析各流程的風(fēng)險點，標(biāo)注重要風(fēng)險點，對重要風(fēng)險點要有更嚴密的防范措施和監(jiān)督機制。

5、重點業(yè)務(wù)設(shè)置

單位應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)設(shè)置崗位，崗位設(shè)置時要考慮全面性，制訂相應(yīng)的崗位責(zé)任，明確各崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，如授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查等。關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力并實行輪崗制，明確輪崗周期，若不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取定期審計等控制措施。只有明確機構(gòu)和崗位的職責(zé)權(quán)限，使不相容崗位和職務(wù)之間相互監(jiān)督、相互制約，才能形成有效的制衡機制。農(nóng)業(yè)公益類科研院所經(jīng)濟業(yè)務(wù)主要包括預(yù)算、決算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目和合同控制等業(yè)務(wù)。

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)。預(yù)算是行政事業(yè)單位取得財政撥款的基本依據(jù)，對行政事業(yè)單位的意義重大，因此預(yù)算業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位的主要經(jīng)濟業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)公益類科研院所，除了財政定額公共預(yù)算的資金以外，還有納入專戶管理的資金、事業(yè)收入資金等其他資金，所以在預(yù)算編制過程中，單位內(nèi)部各部門間溝通要充分，了解各部門的收支、資產(chǎn)使用情況及各項需求。單位應(yīng)成立預(yù)算小組，由單位辦公室、財務(wù)、項目責(zé)任部門等組成，負責(zé)預(yù)算資料收集、指標(biāo)平衡、編制預(yù)算，把編制好的預(yù)算匯總上報。

（2）決算業(yè)務(wù)。決算取決于日常賬務(wù)處理，因此崗位設(shè)置在賬務(wù)。在賬務(wù)日常工作中，要檢查經(jīng)濟業(yè)務(wù)是否按照預(yù)算批復(fù)的金額和開支范圍執(zhí)行，進度是否合理，是否存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題。編制決算時要真實、完整、準(zhǔn)確、及時。編制完成后，應(yīng)經(jīng)單位內(nèi)審部門審核后報單位領(lǐng)導(dǎo)小組審批。

（3）收支業(yè)務(wù)。收支業(yè)務(wù)是最容易產(chǎn)生違法違紀(jì)行為的經(jīng)濟活動，是各單位內(nèi)控制度建設(shè)的重點。一般單位財務(wù)制度已制訂詳細的收支業(yè)務(wù)流程，內(nèi)控制度再強調(diào)各收支崗位的職責(zé)和權(quán)限，制訂行之有效的審查制度，并減少現(xiàn)金流量。

（4）采購業(yè)務(wù)。采購預(yù)算由各需要使用的部門提出，資產(chǎn)管理小組核實匯總，報采購小組做市場價格調(diào)查，再上報單位領(lǐng)導(dǎo)小組審批后由財務(wù)人員向上級申請政府采購計劃，采購小組進行采購。

（5）資產(chǎn)管理。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置、使用、報廢、處置等，有著其特定的程序，資產(chǎn)的變動必須經(jīng)上級有關(guān)部門的批準(zhǔn)，才能進行。資產(chǎn)內(nèi)控主要包括：一是財產(chǎn)記錄和實物保管。資產(chǎn)的購入必須通過有關(guān)部門驗收，使用人簽收，由財務(wù)人員登記入賬。資產(chǎn)管理落實到人，固定資產(chǎn)還必須及時粘貼資產(chǎn)使用卡片，使用人有變動時，應(yīng)及時填寫固定資產(chǎn)變動表交財務(wù)，財務(wù)據(jù)此單做財務(wù)調(diào)整。二是定期盤點與核對。定期對實物資產(chǎn)進行盤點，最好就是每年進行一次，特別是重要資產(chǎn)，如果資產(chǎn)較多，可分部門、分項盤點，并將盤點結(jié)果與會計記錄進行比較，發(fā)現(xiàn)賬實不符時，應(yīng)當(dāng)分析原因、查明責(zé)任，進一步完善管理制度。三是限制接近。一般針對資金、有價證券、存貨等變現(xiàn)能力強的資產(chǎn)，只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員才能接觸該資產(chǎn)，限制無關(guān)人員的接觸。

（6）建設(shè)項目。建設(shè)項目是腐敗的重災(zāi)區(qū)，所以設(shè)置建設(shè)項目業(yè)務(wù)流程時必須注意崗位權(quán)限。建設(shè)項目資金一般較大，特別是使用財政資金建設(shè)項目，必須經(jīng)過嚴格的程序，如預(yù)算、政府采購等流程。

（7）科研項目?？蒲许椖拷?jīng)費是農(nóng)業(yè)公益類科研院所的重要資金來源之一，由于資金使用的范圍特殊，而單位監(jiān)督力度不夠，所以也是農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)控制度的一個重點和難點。主要問題有：一是物資的采購及管理。農(nóng)業(yè)公益類科研院所涉及的科研項目大多是農(nóng)業(yè)項目，因此很多使用大量農(nóng)用物資，有些農(nóng)用物資直接由農(nóng)戶供給，無法取得合法的票據(jù)，比如農(nóng)家肥、農(nóng)作物等等。因此，制訂合理、規(guī)范的科研項目采購物資的范圍及流程是該項內(nèi)控的重點。規(guī)定大宗采購需事先申請、內(nèi)審部門跟蹤采購、事后驗收，使用公務(wù)卡或銀行轉(zhuǎn)賬，盡可能避免現(xiàn)金支付等手續(xù)。另外，項目中還有可能涉及固定資產(chǎn)的采購，由于農(nóng)業(yè)項目有一定的流動性，采購的固定資產(chǎn)不一定在本單位范圍內(nèi)使用，因此固定資產(chǎn)的保管也是一個難點，必須注意監(jiān)督檢查，在項目結(jié)束時，要單獨盤點，存放回單位。二是勞務(wù)、咨詢費。由于我國務(wù)農(nóng)的勞動力緊缺，人工費越來越高，而各種勞務(wù)報酬、各地方的市場價格都有所不同，審核部門要及時了解市場價格，大量使用勞動力時，做到事先申請審批，并要注意留存勞務(wù)人員的身份證復(fù)印件、聯(lián)系電話，事后要有三人以上驗收確認。支付勞務(wù)、咨詢費最好是直接轉(zhuǎn)賬支付給支付對象。

6、建立監(jiān)督與評價機制

為了保證內(nèi)部控制運行的有效性，單位必須建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督與評價機制。單位可以設(shè)置內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價小組，由紀(jì)檢部門負責(zé)，成員可以由職工代表組成。對單位的內(nèi)控制度執(zhí)行過程進行監(jiān)督，并對現(xiàn)行制度做出評價。有條件的單位可以運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，把經(jīng)濟活動及內(nèi)部控制流程編入單位信息系統(tǒng)，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。

總之，農(nóng)業(yè)公益類科研院所應(yīng)在國家相關(guān)法律法規(guī)的框架下，結(jié)合本單位的自身業(yè)務(wù)特點，以人為本，制定切實可行的內(nèi)部控制規(guī)范制度。同時加強宣傳，使內(nèi)部控制融入日常的業(yè)務(wù)工作中，隨時隨地發(fā)揮應(yīng)有的作用，而不僅僅是“面子”工程，形同虛設(shè)，從根本上改變“依靠人品防止違法犯紀(jì)”的局面。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：熊亞）

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基金項目：農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制規(guī)范實踐研究，編號：桂熱研201406。