探究多主體合作的舊城改造模式
——基于利益相關者財務思維

張　惠（安徽財經(jīng)大學　會計學院，安徽　蚌埠　233030）

探究多主體合作的舊城改造模式
——基于利益相關者財務思維

張惠
（安徽財經(jīng)大學會計學院，安徽蚌埠233030）

隨著我國城鎮(zhèn)化建設的進程不斷加快，舊城改造成為推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要催化劑。目前，在政府主導的“村企合作”多主體模式下，采取“合村并居”，“棚戶區(qū)改造”等舊城改造措施，把加快城中村改造作為推進城鎮(zhèn)化、改善民生的一項重要工作來做，極大地促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展，但同時也帶來了一些新的問題，滾動式開發(fā)中的出售土地、征收跨度的時間錯位，缺少社會資本力量的參與，資金短缺問題與財務風險便隨著征收范圍的擴展、征收戶數(shù)的增加以及征收時間的延伸而隨之遞增。本項目通過深入走訪日照市老城區(qū)，運用實地考察、檢索文獻、數(shù)據(jù)分析、問卷調(diào)查等方法，根據(jù)日照市舊城改造中政府、村居、企業(yè)三位一體的多元化模式，對比分析泰安市以政府為主體的傳統(tǒng)舊城改造模式，分析兩者的優(yōu)劣，探究分析運用利益相關者財務思維探究多主體合作的舊城改造模式，對舊城改造中資金短缺和財務風險問題進行分析研究，旨在促進城市更好更穩(wěn)定地可持續(xù)發(fā)展。

利益相關者；多主體合作；舊城改造模式；對比分析

一、前言

從發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收問題的有效路徑，是推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇，是持續(xù)擴大內(nèi)需和加速促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。2014年，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確指出我國應該努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，這對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。在新型城鎮(zhèn)化建設中，舊城改造成為不能繞過的難題，因為這關系著城市規(guī)劃的整體布局，且這對于生態(tài)文明與文化傳統(tǒng)兩大原則的貫徹有重要意義。

毫無疑義，隨著我國城鎮(zhèn)化建設的進程不斷加快，舊城改造成為推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要催化劑，因此探討科學、合理、可行的舊城改造模式是當前城鎮(zhèn)化建設過程中的重要課題。目前，舊城改造出現(xiàn)了資金短缺、阻力較大、財務風險頻繁等問題，這無疑給新型城鎮(zhèn)化建設的順利推進帶來負面影響。本文以日照市與泰安市的舊城改造為案例，進行對比分析，探索運用利益相關者財務思維探究多主體合作的舊城改造模式，對舊城改造中資金短缺和財務風險問題進行分析研究，旨在促進城市更好更穩(wěn)定地可持續(xù)發(fā)展，具有較大的理論價值與較強的實踐意義。

二、日照市與泰安市的舊城改造模式對比

相比于泰安市的傳統(tǒng)舊城改造模式，日照市堅持多主體合作開發(fā)的舊城改造理念。雖然泰安與日照都在舊城改造中取得一定成績，但是日照市的多主體合作開發(fā)的舊城改造經(jīng)驗值得學習與借鑒。

2007年，日照市出臺了《關于城中村改造的建議》（日建字（2007）38號）文件，明確指出在舊城改造中要注重多主體合作開發(fā)的模式，要堅持以民為本、關注民生，按照“充實新城區(qū)，改造老城區(qū)，先急后緩，先易后難，先中心后邊緣”的工作思路，建立了“政府主導，社會參與，政策推動，市場運作”的聯(lián)合運行機制，妥善解決了政策落實緩慢、啟動資金不足、社會保障壓力大等瓶頸問題，取得了舊城改造工作的較好成效。多主體合作開發(fā)的模式在解決舊城改造的政策落實難、改造資金難、社會保障不足等問題后，必然會提升舊城改造的效率與質(zhì)量，據(jù)山東省《半島都市報》的公開報道顯示，僅2013年上半年，日照市就啟動了3個園中村和6個城中村的拆遷改造，共簽訂拆遷協(xié)議2290份，拆除房屋2160處，且很少爆發(fā)激烈性的拆遷矛盾。

泰安市在舊城改造中采取傳統(tǒng)的政府主導模式，雖然在舊城改造中也取得了較好的效果，但在資金支持與社會保障方面還存在可以改進優(yōu)化的地方。泰安市對于舊城的改造是具有較強的規(guī)劃先行意識，早在2004年，山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院就對泰安市的舊城改造進行了研究，并出臺了《泰安市城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》，這對泰安的城市改造有一定的促進作用。2014年，泰安市政府公布了《泰安市人民政府關于加快推進棚戶區(qū)改造工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），到2017年，全市將改造棚戶區(qū)7.5萬戶，基本完成集中成片、非集中成片城市棚戶區(qū)和城中村改造。泰安市雖然在舊城改造中取得了一定的效果，但是常常出現(xiàn)了資金到位難和改造居民的社會保障難以到位等問題。

相比泰安市的政府主導來說，日照市在舊城改造中主要采取多主體合作開發(fā)的模式，具體有以下幾個要點：第一，多主體合作開發(fā)模式往往最廣泛的參與者是舊城中的居民，因此日照的這一模式是將這一批利益相關者納入舊城改造的項目中來，既可以確保他們的權益不受損害，又可以使其收入保持可持續(xù)化，這樣避免居民因拆遷暴富后返貧，這也是日照在拆遷關系處理方面取得良好效果的關鍵性原因；第二，日照市的多主體合作開發(fā)一般采取的是“村企合作”模式，這樣有利于充分利用社會資源來推進舊城改造，從而解決舊城改造的首要難題——資金短缺；第三，通過多主體合作開發(fā)模式，舊城改造往往可以依靠房地產(chǎn)商的專業(yè)化建設經(jīng)驗，有利于舊城改造的商業(yè)化開發(fā)，為日照市老城區(qū)居民、企業(yè)、社會創(chuàng)造更多的效益與就業(yè)。

三、基于利益相關者財務思維探究多主體合作的舊城改造模式

多主體合作的舊城改造模式往往可以較好的保護村民利益，從而減小舊城改造阻力。在當前的舊城改造中，往往舊城居民是最廣泛、最直接、最積極的利益相關者，他們對于舊城改造項目的方案、執(zhí)行、利益補償?shù)葍?nèi)容極為關切，因此一旦政府或者企業(yè)在這些方面做的工作不細致、不到位、不合理，就會造成舊城居民的激烈反對，嚴重時還可能造成群體性事件。但是，基于利益相關者財務思維的多主體合作舊城改造模式，就是要吸納舊城居民作為舊城改造的主動執(zhí)行者、主動參與方，甚至可以采取以投資的方式來參與舊城改造，這無疑會有利于舊城居民就業(yè)數(shù)量與質(zhì)量的雙重提升，同時也為其增收奠定基礎，從而能有效的減少舊城改造的阻力，更可以避免由于舊城改造的利益沖突造成影響惡劣的群體性拆遷對抗事件。

多主體合作的舊城改造模式往往可以較快的籌集改造資金，從而提高舊城改造效率。長期以來，資金量不足是許多城市舊城改造的關鍵性難題，因為舊城改造的涉及面廣、資金需求極大，加之滾動式開發(fā)中出售土地、征收跨度時間錯位、缺少社會資本力量等多方面原因，政府往往難以在短期內(nèi)拿出足夠的資金來推進舊城改造，而舊城改造進度的緩慢又反過來增加了舊城改造的各項成本。尤其要指出來的是，由于資金的短缺往往容易耽誤舊城改造的契機，這有無疑強化了開發(fā)企業(yè)與當?shù)卣g的博弈，而且對于舊城居民和當?shù)卣g的溝通關系也會造成負面影響。與此同時，若政府或者企業(yè)通過杠桿資金來推進舊城改造，在當前拆遷難、補償難的背景下，且舊城改造項目的財務風險極大，這其實是不利于舊城改造效率的提升，也影響新型城鎮(zhèn)化的真正實現(xiàn)。更為重要的是，由于舊城改造工程的爛尾或者規(guī)劃不優(yōu)，這為城市后期的發(fā)展埋下了許多定時炸彈，不符合科學發(fā)展的要求。

多主體合作的舊城改造模式往往可以較大的提升各方收益，從而維護社會公共秩序。事實上，多主體合作的舊城改造模式往往可以較大的提升各方收益，具體表現(xiàn)在：首先，從居民角度上說，由于具有利益可分享機制，他們往往具有較強的參與積極性，這在減小舊城改造阻力的同時，也在無形中強化了舊城改造的監(jiān)督力量，更為重要的是能可持續(xù)的提升舊城居民的收入，從而使得地區(qū)的穩(wěn)定性得以保障；其次，從企業(yè)視角來說，通過參與舊城改造，企業(yè)的業(yè)務得到開拓，并且能為自身的多元化業(yè)務轉(zhuǎn)型提供機遇，更為重要的是通過舊城改造，企業(yè)往往可以真正的嵌入新城的經(jīng)營、管理、維護，從而使業(yè)務得以常態(tài)化開展；再者，從政府層面上說，舊城改造本身就是對城市的一種規(guī)劃、改造、優(yōu)化，能有效促進經(jīng)濟的發(fā)展，與此同時通過多主體合作參與舊城改造也可以降低舊城改造的成本，同時降低舊城改造的利益沖突概率，最為關鍵的是隨著舊城改造的商業(yè)化運營，這無疑也給當?shù)鼐用駧硪欢ǖ木蜆I(yè)，這些益處都在吸納居民就業(yè)、促進居民增收層面有重要意義。

四、結(jié)語

綜上所述，基于利益相關者財務思維的多主體合作舊城改造模式是有其合理性的，具體表現(xiàn)在：多主體合作的舊城改造模式往往可以較好的保護村民利益，從而減小舊城改造阻力；多主體合作的舊城改造模式往往可以較快的籌集改造資金，從而提高舊城改造效率；多主體合作的舊城改造模式往往可以較大的提升各方收益，從而維護社會公共秩序這三個方面。從日照市的舊城改造經(jīng)驗來看，我們應該學習、借鑒、推廣這種基于利益相關者財務思維的多主體合作舊城改造模式，全面提升舊城改造的科學性、合理性、前瞻性、可行性，全面促進和推動新型城鎮(zhèn)化的建設。

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（責任編輯：孫嘉）

安徽財經(jīng)大學2015年國家級創(chuàng)新訓練項目，基于利益相關者財務思維探究多主體合作的舊城改造模式，項目編號：2015103782115。