我國地方政府債務(wù)影響分析

魏　巍（河南工程學(xué)院，河南　鄭州　450000）

我國地方政府債務(wù)影響分析

魏巍
（河南工程學(xué)院，河南鄭州450000）

我國地方政府債務(wù)的規(guī)模不斷擴大，地方政府債務(wù)的影響也越來越大。本文通過實證分析法和規(guī)范分析法，對我國地方政府債務(wù)進行結(jié)構(gòu)分析和規(guī)模分析。在此基礎(chǔ)上，從正面影響和負面影響兩個方面來分析地方政府債務(wù)的影響，分析結(jié)果顯示：地方政府債務(wù)對經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用，但對還本付息、負債主體以及社會穩(wěn)定等方面存在風險。據(jù)此，提出建立健全相關(guān)制度、立足長期發(fā)展、提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展效率等政策建議。

地方政府債務(wù)；積極效應(yīng)；風險表現(xiàn)

2008年經(jīng)濟危機在世界各地全面爆發(fā)，使得各國都相繼采用積極的財政政策來推動市場經(jīng)濟的正常發(fā)展。在我國，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴大，地方政府債務(wù)問題也越來越突出。我國《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不應(yīng)隨意借取債務(wù)。因此，地方政府開始依靠地方政府融資平臺。我國地方政府債務(wù)早在1979年就已經(jīng)產(chǎn)生，1994年分稅制改革將財權(quán)收歸中央，再加上地方政府財政能力不足，真正的地方融資平臺應(yīng)運而生。然而，地方政府債務(wù)資金對市場經(jīng)濟發(fā)揮積極作用的同時，一些消極作用也隨之出現(xiàn)，地方政府監(jiān)管不力，違規(guī)濫用債務(wù)資金，債務(wù)資金不到位，不合理的債務(wù)融資方式以及相關(guān)的法律規(guī)范不健全等問題正在逐漸加大地方政府債務(wù)的風險。

一、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀分析

根據(jù)國家審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》表明，政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)總額為87033億元。截至到2013 年6 月底，政府債務(wù)總額為206 989億元，相比2012年底增長了16330億元。負有擔保責任的債務(wù)相比2012年增加了1550億元億元，政府可能承擔一定救助責任的或有債務(wù)相比于2012年底增加了7183億元。雖然數(shù)據(jù)在統(tǒng)計時會有些許不精準，但是能夠確定我國地方地方政府債務(wù)規(guī)模呈上升的發(fā)展趨勢。

地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)主要包括債務(wù)的舉債主體，債務(wù)資金的投向和債務(wù)的償還期限。我國地方政府債務(wù)的舉債主體主要包含行政部門、事業(yè)單位和融資公司。債務(wù)資金的投向包括公益性項目，非公益性項目，基礎(chǔ)建設(shè)，教科文衛(wèi)等方面。在我國，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析的主要因素是債務(wù)資金的還款期限。債務(wù)資金償還期限的長短決定了我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的主要研究趨勢。根據(jù)國家審計署報告，2013年下半年、2014年政府負有償還責任的債務(wù)分別占22.92個百分點和21.89個百分點。我國地方政府債務(wù)主要用于彌補我國地方財力不足，防范和應(yīng)對災(zāi)難危害，保護環(huán)境和改善民生等。因此，我國債務(wù)資金的投向支出結(jié)構(gòu)包括行政支出、科教文衛(wèi)支出、國防支出、經(jīng)濟建設(shè)支出和其他支出。作為發(fā)展中的國家，大力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)是實現(xiàn)民富國強的必經(jīng)之路，我國的經(jīng)濟建設(shè)支出由2261.12億元增長到10125.54億元。經(jīng)濟建設(shè)支出是總支出的最重要因素。其次，我國是人口大國，這便需要我國政府增加科學(xué)、教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生的支出，我國的科教文衛(wèi)支出由426.25億元提高到6256.29億元。1978年，我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的30.78百分點，為了避免財政預(yù)算內(nèi)收入占國民生產(chǎn)總值的比重呈下降趨勢，我國政府加大了對行政方面的支出，行政支出從196.71億元增長到了3355.9億元。國防支出和其他支出也都相應(yīng)的增加，分別增長了1571.3和2044.57。這些支出都保障了地方政府的穩(wěn)定發(fā)展，促進了地方政府經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

二、我國地方政府債務(wù)對經(jīng)濟發(fā)展的影響

長期以來，我國地方政府債務(wù)主要用于彌補我國地方財力不足，防范和應(yīng)對災(zāi)難危害，保護環(huán)境和改善民生等。我國地方政府債務(wù)對我國的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等方面，都發(fā)揮了積極的效應(yīng)。在本文，主要分析地方政府債務(wù)對我國經(jīng)濟發(fā)展的正面影響。

我國大多數(shù)地方政府的收入來源則是財政撥款。地方政府運用這些款項大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改善城市交通業(yè)。地方經(jīng)濟的發(fā)展在一定的程度上依賴于政府的投資并造福于居民，但由于經(jīng)濟發(fā)展的資金有限使得借取債務(wù)資金成為發(fā)展經(jīng)濟的主要來源，地方政府債務(wù)來彌補資金缺口，加速經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府債務(wù)的出現(xiàn)不僅增加了我國政府資源的支配量，也促進了政府財政收入的增加，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供良好的資金準備?？偟膩碚f地方政府債務(wù)在促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面產(chǎn)生了積極的影響。例如，債務(wù)資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則會帶動地方區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與擴張，如果投資于保障性住房的建設(shè)，也會影響該地區(qū)房產(chǎn)的功績及房價，對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生很大的影響。如果投資于生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，也會給旅游行業(yè)帶來快速發(fā)展以及對相關(guān)的污染性項目進行調(diào)整。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，將會導(dǎo)致消費市場、技術(shù)能力等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。因此，我國地方政府債務(wù)有助于提高地方經(jīng)濟發(fā)展效率，促進資源優(yōu)化建設(shè)。

根據(jù)宏觀經(jīng)濟學(xué)的基本原理，社會總需求是短期內(nèi)影響經(jīng)濟增長的主要因素，而地方政府的舉債是為了財政支出這一目的。地方政府債務(wù)資金主要用于財政投資，這就意味著政府借取債務(wù)越多，財政投資的規(guī)模越大，對社會總需求的影響也就越大。比如政府投資建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)，會促進地方的就業(yè)情況，刺激地方相關(guān)部門的投資與消費。當經(jīng)濟增長緩慢時，穩(wěn)定經(jīng)濟增長更多的是依賴于公眾投資。因此，舉債投資日益成為各地方政府確保經(jīng)濟增長最快、最有效的方式。

我國地方政府債務(wù)大部分用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些基礎(chǔ)設(shè)施一旦完工，就變成了該區(qū)域的公共資本。該地區(qū)的企業(yè)和個人就可以免費或低價的使用公共資本。公共資本可以促進整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

根據(jù)相關(guān)審計結(jié)果顯示，2013年6月底我國20多個省市的債務(wù)余額及各省市2013年的國內(nèi)生產(chǎn)總值，發(fā)現(xiàn)債務(wù)規(guī)模最大省市的是江蘇省，政府債務(wù)資金的總額達到了14769億元，廣東和四川則分別占據(jù)第二位和第三位，分別為10166億元和9230億元。然而從債務(wù)總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來看，位于前三個省市是貴州省、重慶市、云南省，分別為79%、58%和51%，最低的省市則是山東省、廣東省和河南省，負債率分別為13%、16% 和17%。總的來說，國內(nèi)生產(chǎn)總值最大的省市，其債務(wù)規(guī)模不是最大的，國內(nèi)生產(chǎn)總值總量較大的省份，債務(wù)規(guī)模也相對比較大。從數(shù)據(jù)上分析，我國地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟增長基本呈現(xiàn)正相關(guān)趨勢。

三、我國地方政府債務(wù)的負面影響分析

在我國，隨著各地地方政府規(guī)模不斷的擴大，一些潛在的風險也不斷威脅著人們的生活和阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府債務(wù)的風險隱患也日益突出。為了及時規(guī)避和控制地方政府債務(wù)所帶來的風險，首先要認識到我國地方政府債務(wù)對各方面帶來的風險影響。

1、地方政府債務(wù)對償債能力的影響

由于我國地方政府債務(wù)的監(jiān)管體系處于初級階段，存在許多不足和弊端。我國的財政體制既缺乏一套完整的法律體系，又缺乏專門的機構(gòu)監(jiān)管，無法對地方政府債務(wù)形成有效的統(tǒng)一管理機制和約束，從而容易造成地方政府違約風險高的現(xiàn)象，不利于我國地方政府經(jīng)濟的發(fā)展。

目前，我國地方政府債務(wù)融資收入來源范圍比較窄，主要來源于稅收。然而，一些地方政府既需要承擔各種地方性的支出、設(shè)施維護、基礎(chǔ)保障、醫(yī)療教育等公共支出，又需要向上級政府及國家上繳一定的資金。這使得地方政府債務(wù)資金緊張、還款壓力大等現(xiàn)象。許多地方政府不得不靠借債、融資等方法保持正常運作，這便違背了《預(yù)算法》中我國地方政府不得隨意舉債的規(guī)定。由于沒有完善的法律體系，許多債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不完整、不準確，地方政府的債務(wù)資金使用不規(guī)范，地方政府部門對債務(wù)統(tǒng)計出現(xiàn)少報、多報的現(xiàn)象。因為無法用法律標準來衡量，便有著較大的任意性和隨機性，大多數(shù)取決于某些領(lǐng)導(dǎo)的主觀意識，很容易出現(xiàn)管理不集中、多頭管理的現(xiàn)象，所以形成了地方政府借取債務(wù)不合理，使用不規(guī)范等問題。另外，債務(wù)資金的管理也沒有完整的法律法規(guī)監(jiān)管，致使資金使用效率低，債務(wù)資金沒有保障從而增加債務(wù)的償還風險。這便加大了我國對地方政府債務(wù)管理的難度。所以政府監(jiān)管不力，也是影響經(jīng)濟發(fā)展的重要原因。

自2010年底至2013年6月底以來，地方政府債務(wù)規(guī)模年均增長率為27%，在2011年至2013年期間，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率達到9%，8%，7.7%，可以明顯對比出，地方債務(wù)規(guī)模年平均增長率遠高于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率，這將影響政府的償還債務(wù)的能力和債務(wù)的可持續(xù)性。再加上我國影子銀行存在的期限錯配對象，運行操作不規(guī)范，內(nèi)部體系存在的巨大影響，這些都將阻礙地方經(jīng)濟的發(fā)展。

2、地方政府債務(wù)對負債主體的影響

在我國，由于沒有統(tǒng)一的債務(wù)監(jiān)管機構(gòu)，債務(wù)主體的分布較為分散，不單一，主要包括省級政府、市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。又由于我國地方政府財政收入來源范圍比較狹窄，自身負擔較重，債務(wù)違約風險較高。在2013年6月30日之前，最大的債務(wù)規(guī)模為市級政府，大約為7.3萬億元。其次是省級政府和縣級政府的負債分別約為5.2萬億元和5.0萬億元。債務(wù)規(guī)模較小的為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府約為0. 4萬億元。

我國地方政府債務(wù)的債務(wù)主體包括融資平臺公司、地方政府部門、經(jīng)費補助事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、其他單位和公共事業(yè)單位。目前，我國地方政府的債務(wù)主體以融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位為主，相對于其他開發(fā)方式，融資平臺公司仍在不斷地增加。

地方融資平臺包含著各種各樣的公司，而出資的政府機構(gòu)也更是魚龍混雜，在這種情況下，我國的債務(wù)舉債主體難免非?；靵y。地方政府官員為了自身各種利益，不惜擴大地方政府債務(wù)的支出，借取債務(wù)，而更多的支出和舉債則需要更多的債務(wù)資金來彌補，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)風險變大。根據(jù)審計署2013年發(fā)布的數(shù)據(jù)，從2011年至2015年初，共有9個省份超8億元以上的逾期債務(wù)尚未償還，可以看出，我國地方政府債務(wù)主體違約風險較高。

四、政策建議

1、建立健全相關(guān)制度，化解我國地方政府債務(wù)風險

加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)管。我國中央政府應(yīng)設(shè)立專門的機構(gòu)監(jiān)管地方政府債務(wù)，該機構(gòu)應(yīng)主要監(jiān)管債務(wù)資金的來源、用途，并嚴格控制與執(zhí)行債務(wù)資金的使用情況，該機構(gòu)要直接準確的掌握債務(wù)規(guī)模情況，做到實時有效的監(jiān)督。

規(guī)范地方融資平臺。首先，應(yīng)該嚴格控制地方融資平臺的門檻，做到有能力、資金還款有保障的融資公司優(yōu)先進入融資平臺。其次，調(diào)查我國現(xiàn)有的地方融資平臺公司數(shù)量，對我國現(xiàn)有的融資平臺公司的規(guī)模、風險進行分析與預(yù)防。最后，規(guī)范地方融資平臺公司的管理制度，一切依法行事，爭取提高經(jīng)營效率，促進社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

我國應(yīng)建立完整的債務(wù)清償保證金制度。首先，完善現(xiàn)有的債務(wù)清償保證金制度，按照國家規(guī)定嚴格執(zhí)行，并且制定清償債務(wù)保證金的標準、資金來源等規(guī)定。其次，地方政府應(yīng)通過正規(guī)的渠道獲取備用金，?？顚Ｓ?，防止挪為他用。最后，為了防止發(fā)生違約風險，地方政府應(yīng)該按照規(guī)定計提保證金，做好債務(wù)清償保證金的使用。

合理劃分地方政府事權(quán)與財權(quán)的范圍。完善我國財政分權(quán)制度，不同層級的政府應(yīng)明確自己的管轄范圍，減少管理不集中等現(xiàn)象。在管理中若出現(xiàn)共同管理的事務(wù)，應(yīng)該遵守誰受益，誰承擔。一旦出現(xiàn)債務(wù)缺口，便能落實到人。

2、立足長期發(fā)展，從根本上防范我國地方政府債務(wù)風險

建立科學(xué)的考核制度。我國地方政府官員的考核主要依靠經(jīng)濟增長速度，而地方政府官員過分夸大地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的影響，過度舉債來發(fā)展經(jīng)濟。因此建立科學(xué)的考核體制具有重要的作用。建立科學(xué)的考核制度，有效的引導(dǎo)地方政府在決策時考慮長期影響，綜合考慮收益、風險等因素，增強地方政府決策的科學(xué)性，有利于地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

加強地方政府舉債事前、事中、事后的全面執(zhí)行與監(jiān)管。為防止一些地方政府過度舉債，必須建立相關(guān)的責任追溯制度。事前應(yīng)做好相關(guān)的準備工作，了解制定地方債務(wù)的發(fā)行、償還及用途等方面，事中做好地方政府監(jiān)管工作，全面審查監(jiān)督地方政府的適用范圍，是否具有舉債困難的風險等方面，對于一些不合法和違反法規(guī)的項目予以嚴重打擊。事后加強監(jiān)督，建立債務(wù)清償備用金制度，設(shè)立相關(guān)的破產(chǎn)程序，保護債權(quán)人的權(quán)利，盡可能的減少地方政府債務(wù)的風險。

地方政府債務(wù)應(yīng)秉持公開透明的原則披露債務(wù)信息。從短期來看，債務(wù)信息的公開會對債務(wù)主體造成一定的壓力，但是，從長期來看，公開信息能在一定的程度上減少財政損失，降低債務(wù)風險。公開債務(wù)信息則需要地方政府制定標準的形式，定期通過媒體和其他渠道向公眾公布債務(wù)信息，從而有助于減少地方政府債務(wù)對經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定造成的風險，使人們更加信任地方政府。

3、取其精華，秉持現(xiàn)有優(yōu)效，提高地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展效率

我國地方政府債務(wù)資金主要用于發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改善城市交通業(yè)等，對我國地方經(jīng)濟的發(fā)展取得了重要的作用。為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，穩(wěn)定社會發(fā)展，使人們受益，我國地方政府債務(wù)應(yīng)適度科學(xué)的舉債。嚴格的控制地方政府債務(wù)的規(guī)模，遵守地方政府的借、用、還相匹配的原則，防止地方政府債務(wù)的隨意性。地方政府在適度舉債時，應(yīng)充分的考慮債務(wù)資金的必要性，償還能力和經(jīng)濟發(fā)展水平，再科學(xué)的制定詳細的債務(wù)資金使用情況，確保債務(wù)資金的使用效率。最終達到提高經(jīng)濟發(fā)展的效率、促進資源優(yōu)化配置的目的。

我國地方政府債務(wù)保證我國財政收支平衡。我國的收入來源范圍較為狹窄，我國政府應(yīng)該拓寬收入來源。在財政收入上，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展有利于經(jīng)濟發(fā)展效率的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢。其次，應(yīng)完善地方稅收體系，由于地方債務(wù)資金使用范圍較廣，金額較大，地方債務(wù)資金就相對較緊張，其財政效率就不能發(fā)揮極致。在財政支出中，應(yīng)明確債務(wù)資金的使用范圍，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性建設(shè)。對于一些有經(jīng)營能力的單位可以不提供財政補助。最后，地方政府應(yīng)該合理的安排債務(wù)資金的支出，盡量不要出現(xiàn)財政赤字，要勤儉節(jié)約、量力而行。對于有關(guān)行政事業(yè)部門應(yīng)該減少人員的使用，加大人員的工作效率以減少債務(wù)經(jīng)費。

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（責任編輯：劉康）

河南省政府決策研究招標課題，經(jīng)濟新常態(tài)下河南省地方政府債務(wù)風險防范問題研究，項目編號：2015B271。