史上最嚴(yán)土地儲(chǔ)備新規(guī)下包頭市土地儲(chǔ)備工作探究

田 豐/包頭市土地儲(chǔ)備中心

史上最嚴(yán)土地儲(chǔ)備新規(guī)下包頭市土地儲(chǔ)備工作探究

田 豐/包頭市土地儲(chǔ)備中心

2016年初，財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），出臺(tái)了史上最為嚴(yán)格的土地儲(chǔ)備制度改革措施?！锻ㄖ分忻鞔_規(guī)定自2016年1月1日起，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，該項(xiàng)政策的出臺(tái)對(duì)于各地土地儲(chǔ)備工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文將對(duì)該政策影響進(jìn)行分析，并結(jié)合包頭市土地儲(chǔ)備工作實(shí)際探究相應(yīng)的工作措施。

土地儲(chǔ)備；政策；土地儲(chǔ)備貸款

一、新規(guī)出臺(tái)的背景

土地儲(chǔ)備制度是嚴(yán)格土地管理，落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控土地政策的重要舉措，在房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定、民生用地保障、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極而重大的作用。然而，隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地管理形勢(shì)發(fā)生了較大變化，土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行中的一些新的情況和問(wèn)題也日漸凸顯，主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是由有關(guān)企業(yè)或融資平臺(tái)公司成立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)范的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)造成一定的不利影響，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)亟待規(guī)范管理；二是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款融資難度和風(fēng)險(xiǎn)日趨增大，土地儲(chǔ)備貸款政策有待調(diào)整完善；三是部分地區(qū)土地儲(chǔ)備工作不規(guī)范。有的地方儲(chǔ)備土地入庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)低，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰。個(gè)別地方土地儲(chǔ)備資金使用不規(guī)范，資金監(jiān)管不到位，存在地方政府挪用土地儲(chǔ)備資金問(wèn)題。

為進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)和資金管理，理清土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)與融資的關(guān)系，切實(shí)防范可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，保障土地儲(chǔ)備工作規(guī)范健康運(yùn)行，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了史上最為嚴(yán)格的政策——《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）。

二、新規(guī)對(duì)土地儲(chǔ)備工作的影響

（一）土地儲(chǔ)備融資受限

對(duì)土地儲(chǔ)備籌資方式，《通知》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，這也是《通知》中最具影響力、變化最大的內(nèi)容。

對(duì)于存量土地儲(chǔ)備債務(wù)的處置，《通知》要求，對(duì)清理甄別后認(rèn)定為地方政府債務(wù)的截至2014年12月31日的存量土地儲(chǔ)備貸款，應(yīng)納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過(guò)政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收購(gòu)和儲(chǔ)備的過(guò)程中均有資金需求，而《通知》直接切斷了向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款這一重要的融資渠道。此外，包頭市土地儲(chǔ)備中心現(xiàn)有貸款余額中，能夠納入2014年地方債務(wù)甄別系統(tǒng)、可通過(guò)發(fā)行地方政府債務(wù)置換的額度為93.01億元，但目前，部分銀行因此舉損失利潤(rùn)過(guò)多，大多積極性不高；剩余2015年后發(fā)放的大量貸款未納入債務(wù)系統(tǒng)，尚無(wú)還款來(lái)源。加之以上貸款每月還需支付貸款利息，面對(duì)當(dāng)前土地市場(chǎng)低迷的不利形勢(shì)，僅依靠土地供應(yīng)回籠資金，難以滿足還本付息要求。

（二）土地儲(chǔ)備資金來(lái)源及使用范圍進(jìn)一步規(guī)范

《通知》要求，從2016年1月1日起，土地儲(chǔ)備資金僅可以從規(guī)定的5種渠道籌集。土地儲(chǔ)備資金主要用于征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買、收回土地以及儲(chǔ)備土地供應(yīng)前的前期開(kāi)發(fā)等土地儲(chǔ)備開(kāi)支，不得用于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所需的日常經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混用。

在實(shí)際工作中，全國(guó)許多地區(qū)為支持各旗縣區(qū)建設(shè)發(fā)展，都存在將部分土地儲(chǔ)備資金出借給各旗縣區(qū)政府的現(xiàn)象，這些資金拖欠少則一年，多至三五年。

（三）土地儲(chǔ)備規(guī)模控制

《通知》要求，各地土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定?，F(xiàn)有土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大的，要加快已儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)和供應(yīng)進(jìn)度，相應(yīng)減少或停止新增以后年度土地儲(chǔ)備規(guī)模，避免由于土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力。

實(shí)踐中，地方土地儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題不同程度地存在，有的地方儲(chǔ)備的土地甚至未來(lái)幾年都用不完，土地儲(chǔ)備在給自身增加資金負(fù)擔(dān)或給地方增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也一定程度上造成了資源閑置與房地產(chǎn)庫(kù)存積壓。而庫(kù)存壓力過(guò)大地方必然減少供地，這也成為收儲(chǔ)資金回籠更加困難的主要原因之一。

三、新規(guī)出臺(tái)后土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展的建議

綜上，新規(guī)出臺(tái)后，土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展主要面臨現(xiàn)有貸款如何償還和未來(lái)土儲(chǔ)工作如何開(kāi)展兩大難題。基于此，筆者結(jié)合土地收儲(chǔ)工作實(shí)際進(jìn)行了深入的思考并提出如下建議：

（一）針對(duì)現(xiàn)有貸款如何償還的建議

1.研究探索發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換。

按照《通知》有關(guān)內(nèi)容，對(duì)清理甄別后認(rèn)定為地方政府債務(wù)的截至2014年12月31日的存量土地儲(chǔ)備貸款，應(yīng)納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過(guò)政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。但是按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》及《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)行債券是有限額和審批的，并非地方政府想發(fā)行多少就發(fā)行多少，想何時(shí)發(fā)行就何時(shí)發(fā)行。為了維護(hù)政府的良好信譽(yù)，因此，應(yīng)由政府督促財(cái)政部門盡快深入研究債券置換政策，在規(guī)模和速度上予以傾斜，確保銀行貸款足額按期歸還；同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)同金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)儲(chǔ)備債務(wù)置換工作順利進(jìn)行，預(yù)防違約現(xiàn)象發(fā)生。

2.加快土地供應(yīng)進(jìn)度，及時(shí)回籠收儲(chǔ)資金。

按照《通知》中“現(xiàn)有土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大的，要加快已儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)和供應(yīng)進(jìn)度”的要求，要在縮減土地收儲(chǔ)規(guī)模的同時(shí)，一方面應(yīng)積極借助“外腦”努力提升儲(chǔ)備土地項(xiàng)目策劃水平，強(qiáng)化土地包裝和推介，推進(jìn)庫(kù)存儲(chǔ)備土地供應(yīng)，盡快回籠收儲(chǔ)資金；另一方面政府應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)使用土地儲(chǔ)備資金實(shí)施的項(xiàng)目區(qū)的征拆進(jìn)程，盡快形成可出讓的“凈地”，及時(shí)回籠收儲(chǔ)資金。

3.加大拖欠、占?jí)嘿Y金的追回、追繳力度。

儲(chǔ)備資金長(zhǎng)期拖欠和占?jí)?，無(wú)法及時(shí)回籠，對(duì)于背負(fù)巨大還本付息壓力的儲(chǔ)備中心無(wú)疑是雪上加霜。以新都市區(qū)收儲(chǔ)項(xiàng)目為例，自2006年始，儲(chǔ)備中心在該項(xiàng)目已投入收儲(chǔ)資金共約70億元，僅回籠約10億元，尚有60億元資金缺口，而用于該項(xiàng)目的收儲(chǔ)資金均為銀行貸款，均須還本付息。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是地方政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的重要部門，在城市建設(shè)中發(fā)揮了非常重要的作用。因此，應(yīng)由政府責(zé)成已占用儲(chǔ)備土地的單位盡快足額繳納土地價(jià)款，回籠收儲(chǔ)資金。

（二）針對(duì)未來(lái)土地收儲(chǔ)工作如何開(kāi)展的建議

《通知》第七條明確“地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！辫b于此，筆者認(rèn)為，針對(duì)公益性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采取公私合營(yíng)模式（PPP模式）實(shí)施，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。以包頭市新都市區(qū)為例，在該區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的國(guó)際醫(yī)院、博物館、城市展覽館、文化藝術(shù)中心等公益性項(xiàng)目，可研究探索PPP模式實(shí)施；針對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采取土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式實(shí)施。由政府加大對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)的招商引資力度，吸引社會(huì)資金投入，鼓勵(lì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與二級(jí)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)，最終通過(guò)政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)，推動(dòng)項(xiàng)目落地。