福建省生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題及改善措施

黃　霖　徐　健　周迪威　徐秀珊　林曉薇

(福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建　福州　350202)

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經(jīng)濟(jì)論壇

福建省生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題及改善措施

黃霖徐健周迪威徐秀珊林曉薇

(福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建福州350202)

福建省政府在面對現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展、資源與環(huán)境之間所存在的矛盾日益顯現(xiàn)的情況下，嘗試對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行有益探索和實踐，但由于林業(yè)生態(tài)建設(shè)具有非常典型的外部性，使得林業(yè)的發(fā)展在運行過程中需要面對許多的艱難險阻。所以，建立完善、健全的林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在其中發(fā)揮著重要的作用。通過借鑒其他省份對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一些優(yōu)秀做法，提出一些有利于改善福建省生態(tài)補(bǔ)償制度的措施。

福建省；生態(tài)補(bǔ)償制度；改善措施

福建林地面積占陸地面積的65%以上。長年保持著中國大陸森林覆蓋率的桂冠。長期以來，豐富的林業(yè)資源為我們提供了豐富的燃料，纖維，木材，食物和藥物等各種各樣的產(chǎn)品，是福建人民生產(chǎn)生活的堅強(qiáng)后盾。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，福建省林業(yè)方面也遭遇了諸如林地采礦過度，水土流失，生物多樣性破壞等各種問題。為了有效的處 理上述問題，就有必要建立健全福建省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把生態(tài)補(bǔ)償對保護(hù)福建林業(yè)生態(tài)環(huán)境的作用充分的發(fā)揮出來。

一、建立完善、健全的福建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

1.有利于快速的改善福建省經(jīng)濟(jì)增長的方式、方法

從資源環(huán)境的角度上講，福建省是大陸地區(qū)森林覆蓋率最高的省份，森林資源豐富。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要，福建生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們只有狠抓能源的使用過程、推進(jìn)節(jié)能減排，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動生態(tài)向綠色環(huán)保方向發(fā)展、循環(huán)再生發(fā)展和低碳低能耗發(fā)展，才能有效打破的資源與環(huán)境的瓶頸制約，不斷的提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效益。2.有利于加快區(qū)域生態(tài)建設(shè)

我省立足于現(xiàn)階段所存在生態(tài)環(huán)境與擁有的經(jīng)濟(jì)條件，著力構(gòu)建良好協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)效益型、質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)體系，希望通過不斷地努力奮斗，使福建省成為生態(tài)環(huán)保型，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)居環(huán)境優(yōu)美舒適、自然資源可持續(xù)重復(fù)利用、人與自然和諧有序發(fā)展的省份。

3.有利于激勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過一定的政策性手段來實行對生態(tài)保護(hù)的內(nèi)外部相結(jié)合，相應(yīng)的費用由生態(tài)保護(hù)成果的受益者來支付，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)實施者的合理回報和增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的可持續(xù)生產(chǎn)與供給能力，激勵社會各界人士增加對投資生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿并使生態(tài)環(huán)境的資本增值，逐漸實現(xiàn)對生態(tài)保護(hù)行為的個人自覺、自愿的偉大訴求和利益訴求。

二、當(dāng)下福建省生態(tài)補(bǔ)償所存在的問題

1.缺失法律規(guī)范

在福建省從提出生態(tài)補(bǔ)償以來，相關(guān)部門只停留在提出問題，對改善對生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罨緦用?，只能在部分文獻(xiàn)中找到零散法律條例，并未提出一部完整有效的法律條款條例以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐ㄟ^政府手段明確對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?yán)格要求以及發(fā)展方向目標(biāo)，從而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償過程中無章可循、無法可依。

2.補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

目前福建地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^窄，僅僅局限于退耕還林、林區(qū)、礦區(qū)等地區(qū)的森林覆蓋率恢復(fù)，而并未觸及到福建省較為重點的生態(tài)型服務(wù)型地區(qū)，價格低廉甚至是無需收費的生態(tài)服務(wù)、對生態(tài)環(huán)境造成巨大損害的地區(qū)與企業(yè)之中的造成相應(yīng)后果的主體并未對相關(guān)生態(tài)環(huán)境采取措施進(jìn)行彌補(bǔ)。

3.缺乏有效的資金保障

近年來，福建省對生態(tài)補(bǔ)償方面資金的使用來源單一。由于長期以來人們對自然界資源的廉價獲取甚至對生態(tài)資源無償貪婪的思維方式，導(dǎo)致政府對生態(tài)補(bǔ)償資金調(diào)撥的來源僅僅由政府提供。另一方面，資金的管理也存在著極大的缺陷，資金得不到集中用于一些較大的生態(tài)區(qū)域的維護(hù)建設(shè)，而是分散的使用在各處零散的地方，從而造成資金的浪費。

4.生態(tài)補(bǔ)償主體單一

政府未發(fā)展社會資源，通過各司其職、各補(bǔ)齊償?shù)氖侄?，集齊生態(tài)所有能利用的社會企業(yè)、部門所有的資源，而不是僅僅定位于政府出面對生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償，通過增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，能充分利用社會各界的能力，更好的發(fā)展健全福建省生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈磥怼?/p>

三、福建省生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑蚍治?/h2>

1.政治體制不完善

生態(tài)補(bǔ)償管理體制脫離了實際存在的生態(tài)問題，生態(tài)管理局的領(lǐng)導(dǎo)層對生態(tài)資源合理利用后所做的相關(guān)補(bǔ)償僅僅只是紙上談兵，對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)一直不給予重視致使各個區(qū)域難以采取更好的保護(hù)環(huán)境的措施，進(jìn)而無法做好預(yù)防工作使生態(tài)環(huán)境不遭受破壞，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)難以得到平衡。中國一直以來在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的投資力度還是挺令人欣慰的，但是由于政治體制還處于改善階段，對于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施也是屢屢不到位，而其實施最大的阻力就是資金嚴(yán)重匱乏。

2.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在缺乏統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下，致使生態(tài)補(bǔ)償在地域劃分界限上出現(xiàn)了模糊不清的現(xiàn)象。生態(tài)學(xué)有關(guān)理論中對于不同生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分歧有這樣的說明：地域生態(tài)系統(tǒng)的差異化必然導(dǎo)致不同地理環(huán)境的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)，有些生態(tài)環(huán)境較好的地域具有極重要的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)，這樣的地理環(huán)境就像它們的天然屏障保護(hù)著這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。而有些生態(tài)環(huán)境較差的地域必須通過開發(fā)建設(shè)才能更好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一必將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)并且得不到解決，各個區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必將出現(xiàn)分歧，實施過程也會效率低下，所以便出現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償范圍狹窄的問題。

3.資金投入力度的不足

保護(hù)環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有非常緊密的關(guān)系，一般而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往是以犧牲良好的自然環(huán)境為代價，所以需要建立一個使環(huán)境受到保護(hù)的機(jī)制，這也是國家重視生態(tài)補(bǔ)償這一方面的原因。我國實際情況看，生態(tài)環(huán)境良好的區(qū)域往往是經(jīng)濟(jì)水平低下地區(qū)，而這些區(qū)域如果開始發(fā)展，為了提高生活水平而肆意利用自然資源，又會使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞。如果缺乏投入的大資金，這些區(qū)域就失去了恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境的能力，這對生態(tài)環(huán)境而言無疑又是一大可持續(xù)性的破壞。而這一切都?xì)w因于缺乏合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.主體補(bǔ)償對象不夠具體化

國家作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾顿Y對象，對于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能否有效地實施至關(guān)重要。而生態(tài)補(bǔ)償這一主體對象卻是十分的抽象化，它并不是實實在在的物體，而是要通過一種行為來體現(xiàn)。但“國家是間接通過各種不同機(jī)構(gòu)以及國家機(jī)關(guān)參與法律活動和有效的實現(xiàn)自己的功能的。”換句話說，國家就像是一部機(jī)器，而這個機(jī)器只有努力運行了，它的各個程序才能正常運轉(zhuǎn)，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是其中一個需要完成的任務(wù)。所以說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┬枰獓业母叨戎匾暫痛罅χС帧?/p>

四、改善福建省生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀的措施

1.對生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計進(jìn)行加強(qiáng)，穩(wěn)步向綜合性補(bǔ)償發(fā)展

總的看來，當(dāng)下福建省的生態(tài)補(bǔ)償實踐還局限于一些基礎(chǔ)要素較為單一的資源補(bǔ)償。當(dāng)然，在這些方面，有更加明確的生態(tài)保護(hù)對象、有相對單一的補(bǔ)償目標(biāo)、利益相關(guān)方關(guān)系比較清晰，協(xié)調(diào)一致，實施起來績效更為顯著。而且，上述生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`相互之間尚沒有形成銜接有機(jī)、匹配協(xié)調(diào)的政策格局，基本還屬于從各單項政策角度出發(fā)來設(shè)定和實施的功能分類補(bǔ)償。隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，環(huán)境、生態(tài)因素的影響和作用越來越明顯，生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊憣⒃絹碓酱?，生態(tài)效益也將更為全面綜合。為了適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展，我們就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，對各單項補(bǔ)償政策進(jìn)行集成和融合。走出單一性的資源要素補(bǔ)償，轉(zhuǎn)而走向全方位的綜合性資源補(bǔ)償。

2.完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，夯實生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┗A(chǔ)

當(dāng)前，我國的環(huán)境保護(hù)法和資源法體系雖已較為完備，對于生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的扶持、補(bǔ)償要求和操作辦法等方面在相關(guān)的法規(guī)與政策文件中都有具體內(nèi)容。但當(dāng)前的法規(guī)體系對這些利益主體在生態(tài)環(huán)境方面權(quán)利和責(zé)任的關(guān)系也僅限于原則性的規(guī)定。不僅如此，還存在著自愿補(bǔ)償要求多，強(qiáng)制性補(bǔ)償要求少等各種問題。這就造成了各利益主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的關(guān)系難以根據(jù)法律法規(guī)去界定。

3.科學(xué)核算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我省目前的生態(tài)補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)，存在諸多問題。比如某些利益主體為保護(hù)環(huán)境而付出的直接利益損失和間接利益損失無法得到恰當(dāng)?shù)挠嬃?。而且搞不清楚是誰補(bǔ)償誰、為什么補(bǔ)償、補(bǔ)償多少及如何補(bǔ)償。因此，健全生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，完善生態(tài)補(bǔ)償政策的任務(wù)迫在眉睫。然而，確立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(也就是補(bǔ)償額度)是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過程中技術(shù)含量比較高的一環(huán)。需要識別評估相關(guān)資源環(huán)境要素與價值量，計算生態(tài)保護(hù)外溢的生態(tài)效益還有額外的直接成本和機(jī)會成本。這也需要更高專業(yè)水平的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者與補(bǔ)償政策執(zhí)行者。

4.發(fā)揮公共財政在生態(tài)補(bǔ)償上的先導(dǎo)功能

眾所周知，政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在一些涉及面廣、復(fù)雜程度高的領(lǐng)域具有制度優(yōu)勢，比起市場主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在實施上更容易顯現(xiàn)出成效。所以我們在解決一些由重大工程所引起的生態(tài)補(bǔ)償問題時，采用政府機(jī)制比采用市場機(jī)制更有效。因為此種情況下，利益相關(guān)者眾多。通過市場機(jī)制也許會收效甚微。為了避免市場主體無止境的討價還價的困境，同時更好地做到公平效益兩手抓。就應(yīng)該采用政府機(jī)制，由有關(guān)政府出面，集合各方利益訴求，使用公共財政轉(zhuǎn)移支付等方式，率先承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，降低實施補(bǔ)償政策的成本，提高解決問題的效率。

[1]毛顯強(qiáng)，鐘瑜，張勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口·資源與環(huán)境，2002，12(4)：38-41.

[2]毛峰，曾香.生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)理與準(zhǔn)則[J].生態(tài)學(xué)報，2006，26(11)：3841-3845.

[3]王金南，萬軍，張惠遠(yuǎn).關(guān)于我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策的幾點認(rèn)識[J].環(huán)境保護(hù)，2006，(19)：26-28.

[4]陳欽.福建省公益林市場融資政策探討[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010，(11)：31-34.

[5]王朝才，劉軍民.中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邔嵺`與幾點建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012(01)：20-31.

(林曉薇為本文通訊作者)

2014年國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目：生態(tài)補(bǔ)償資本市場化途徑研究(項目編號：201413762005)