各地海域使用權(quán)市場化管理制度比較及完善對策

黃文軍，劉春香

（浙江萬里學(xué)院商學(xué)院，浙江　寧波　315100）

各地海域使用權(quán)市場化管理制度比較及完善對策

黃文軍，劉春香

（浙江萬里學(xué)院商學(xué)院，浙江寧波315100）

隨著我國海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略在沿海地區(qū)的展開，海域使用權(quán)市場化管理制度建設(shè)已經(jīng)成為海洋經(jīng)濟深化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。本文在對我國各海域使用權(quán)市場化管理制度進行比較的基礎(chǔ)上，分析我國海域使用管理制度的現(xiàn)狀與特點，提出了我國海域使用權(quán)市場化管理制度建設(shè)的對策與措施。

海域使用權(quán)；市場化；海洋經(jīng)濟

一、引言

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，以及對海洋開發(fā)利用的擴大和深化，對海域的經(jīng)營正成為經(jīng)濟活動的一個新領(lǐng)域。海域的市場化經(jīng)營是指在維護國家對領(lǐng)海主權(quán)、對大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)自然資源開發(fā)利用權(quán)力的前提下，發(fā)揮市場對海洋資源開發(fā)利用和合理配置的基礎(chǔ)性作用，是新時期通過市場化發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要手段。海域使用權(quán)作為海域所有權(quán)上派生出來的一種權(quán)利，也是海域市場化的前提，因此，海域使用權(quán)市場化是海域市場化經(jīng)管中的關(guān)鍵問題。

近幾年來，隨著海域使用制度改革的不斷深入，在一些沿海市、縣，海域使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等市場交易行為不斷出現(xiàn)，長期以來海域使用無限期、無流轉(zhuǎn)的狀況被打破。隨著國家海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)化等流轉(zhuǎn)問題的解決成為各地區(qū)發(fā)展海洋經(jīng)濟面臨的重要問題，也是進一步市場化引導(dǎo)海洋經(jīng)濟健康發(fā)展的關(guān)鍵問題。因此，研究海域市場化經(jīng)營和運作機制具有重大的理論與實踐意義。

二、海域使用權(quán)市場化的必要性分析

1、海域使用權(quán)是海洋資源市場化經(jīng)營的關(guān)鍵，海域資源市場化是推動海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要手段

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，海洋已成為世界經(jīng)濟往來的主要通道及沿海國家經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。隨著海域資源重要性的凸顯，各區(qū)域大力開發(fā)灘涂和淺海資源，利用資源集聚特點打造海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，海洋產(chǎn)業(yè)空間已逐漸呈現(xiàn)稀缺性。與土地所有權(quán)相似，海域所有權(quán)包含了占有、使用、收益、處分等權(quán)能的一束權(quán)利，是一種充分的物權(quán)，是在法律上和人與人的日常交易中得以承認的財產(chǎn)權(quán)。世界各國法律規(guī)定了國家是海域的唯一所有者，但為了更好地實現(xiàn)海域資源的開發(fā)利用，各國政府對海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了相關(guān)規(guī)定。國家在維護海域所有權(quán)的前提下，可通過向海域使用者收取海域使用金的方式，暫時出讓海域使用權(quán)，是一種市場行為，它意味著海域市場已經(jīng)形成。隨著海域有償使用制度的建立，中國的海城市場也逐漸形成，在海洋經(jīng)濟快速發(fā)展的環(huán)境下，海域使用權(quán)是海洋資源市場化經(jīng)營的關(guān)鍵，海域資源市場化也是推動海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。

2、海域使用權(quán)市場化是規(guī)范海島及其周圍海域開發(fā)秩序的有效手段，是引導(dǎo)海島經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要措施

海島的天然條件具有其特殊性，海洋生態(tài)發(fā)達但生態(tài)環(huán)境相對惡劣，淡水、交通及自然氣候等并不具備經(jīng)濟發(fā)展所需的基礎(chǔ)性條件。因此，如何合理規(guī)劃海域資源的開發(fā)利用，并有序解決海域開發(fā)中的基礎(chǔ)條件問題，是影響海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前我國大部分的海島，尤其是無居民海島的開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)管理，自主性、隨意性較大，導(dǎo)致開發(fā)利用無序無度。尤其是一些單位和個人，沒有轉(zhuǎn)讓許可就占有、使用，甚至是買賣和出讓島嶼，這些行為嚴重影響了海域管理的秩序，也對國有資源性資產(chǎn)流失造成了巨大影響。建立海域使用權(quán)的交易制度，能夠明確海島、海域使用權(quán)和所有權(quán)，及時發(fā)現(xiàn)違法用島行為，規(guī)范海島及周圍海域開發(fā)秩序。通過海域使用權(quán)交易，可以擴大海島建設(shè)參與的范圍，提高海島資源開發(fā)利用效率，發(fā)展海島經(jīng)濟，提升島上人民的生活水平。結(jié)合國家海島監(jiān)測、海島執(zhí)法監(jiān)察等監(jiān)管措施，能夠?qū)崿F(xiàn)海島經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)海島永續(xù)利用的有效手段。

3、海域使用權(quán)市場化能夠推動企業(yè)廣泛參與海洋經(jīng)濟建設(shè)，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的全面發(fā)展

參照國際經(jīng)驗，我國政府代表國家行使海域使用權(quán)，有責(zé)任和義務(wù)提高海域資源的配置效率，加快推進海域使用市場化進程，為可持續(xù)發(fā)展海洋奠定基礎(chǔ)。在以往高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，在海域使用上實行無償、無限期、無轉(zhuǎn)移的制度，使海域的使用未能得到合理配置，海域的使用效益未能充分發(fā)揮。近年來，隨著市場化改革的推進，海洋經(jīng)濟逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的新領(lǐng)域。在此背景下，海域資源市場化經(jīng)營已逐漸成為發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要問題，在帶動了一大批企業(yè)廣泛參與到海洋經(jīng)濟建設(shè)工作的同時，也為國家和地方政府增加收入提供了新產(chǎn)業(yè)。

三、我國各地海域管理制度比較

隨著海洋經(jīng)濟在國內(nèi)外受到重視，我國沿海各省市從2003年以后都在修改和完善海域使用權(quán)管理條例，遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南等11個沿海省市都出臺了專門的海域使用權(quán)管理辦法。另外，還有一些沿海城市如青島、大連等專門出臺了地方海域管理辦法。各地海域使用管理條例基本上都包括總則、海域功能區(qū)劃、海域使用的申請與審批、海域使用權(quán)、海域使用金、法律責(zé)任及附則七個部分。本文在對沿海省份的海域管理制度進行比較分析的基礎(chǔ)上，進一步總結(jié)我國海域管理的成效。

1、海域功能區(qū)劃管理比較

11個沿海省份關(guān)于海域功能區(qū)劃管理主要從海域功能區(qū)劃編制、修改、規(guī)劃、公示等四個方面進行了規(guī)定，各省市海域功能區(qū)劃管理制度基本是一致的。在海域功能區(qū)劃的編制和審批上都是逐級上報，只是部分省份專門要求相關(guān)的規(guī)劃要由省政府上報國務(wù)院備案，部分省份沒有專門寫在管理條例中。在海域功能區(qū)劃修改上，除遼寧省沒有專門列出功能區(qū)劃的修改要求以外，其他省份都從國家安全、能源交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和本地區(qū)海域功能區(qū)劃等三個方面作出了具體規(guī)定。在公示規(guī)定方面，各省市基本上都提出規(guī)劃向公眾公示的要求，上海和廣東還專門規(guī)定為單位和個人查閱規(guī)劃提供便利。

2、海域使用申請與審批管理比較

海域使用的申請與審批主要包括申請材料、審批權(quán)限、論證報告、公示要求以及特殊情況處理等幾個方面的制定。在申請管理方面，各省主要采用的是提交申請書的方式，都有比較明確的申請海域使用權(quán)材料，雖然表述有所不同，但基本材料都接近。其中，全國各沿海省市的省級項目審批管理制度相同，在區(qū)、市和縣、市級的審批上，各省份規(guī)定有所不同，主要是給予下級地市在權(quán)限大小上有所區(qū)別。在其他方面，大多數(shù)省份都規(guī)定了論證報告要求的項目以及不批準的項目，只有浙江省的條例相對是最新的條例，在格式和項目上與這些省份有所區(qū)別。

3、海域使用權(quán)管理比較

海域使用權(quán)的規(guī)定，各省市基本上是從海域使用權(quán)的獲得、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和使用的最高年限三個方面制定。從使用權(quán)獲得上來看，大多數(shù)省份基本上都是以申請為主，招標、拍賣等方式為輔。在使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，所有省份基本上都規(guī)定有償獲得海域使用權(quán)的主體在作用期限內(nèi)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，大多數(shù)都沒有更詳細的規(guī)定；但在浙江省的海域使用管理條例中，專門給出了相對具體的要求，比如要求海域使用權(quán)價格的評估。在使用年限上，許多省市并沒有關(guān)于此項的規(guī)定，如浙江省管理條例中提到要求不超出最高年限，但規(guī)定不明確，也只有福建、山東做出了相對具體的規(guī)定。

4、海域使用金管理比較

在各地海域使用條例上，對海域使用金基本上是從免繳、減免，以及對其的收繳與賬戶等方面制定。海域使用金免繳規(guī)定：各省市都明確規(guī)定三種用海情況可按照規(guī)定享受使用金免繳，第一類指軍事用海及海關(guān)、公安等系列涉海公務(wù)船舶專用碼頭用海，第二類指教學(xué)科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救等非經(jīng)營性公益事業(yè)用海，第三類指非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；使用金減免規(guī)定：各省份基本都明確規(guī)定了使用金減免的用海項目主要集中在國家重大建設(shè)項目、公用設(shè)施及養(yǎng)殖等方面；海域使用金收繳與賬戶管理：各省市都明確要求海域使用金必須上繳國庫，納入財政預(yù)算，由國家統(tǒng)一進行管理，該賬戶僅能用于自己海域整治、保護和管理。在海域使用金方面，所有省份只是給出了一個較為粗淺的規(guī)定，并沒有更為詳細的要求，比如收繳的原則，海域使用金如何使用等。

四、我國海域使用權(quán)管理的主要成效

1、完善了海洋功能區(qū)劃管理體系

沿海各省為推進海域資源市場化經(jīng)營，必須對海洋功能進行科學(xué)區(qū)劃。因此，各省先后都建立了海洋功能區(qū)劃科學(xué)標準，形成了相對完善的海洋功能區(qū)劃管理體系，對海洋區(qū)劃的編制、報批、修改和審批等方面做了規(guī)定。各地海洋功能區(qū)劃的編制和報批必須嚴格執(zhí)行逐級上報審批制度。海洋功能區(qū)劃修改必須符合以下條件：（1）海域自然資源或者生態(tài)環(huán)境等發(fā)生重大變化，難以實施原定功能的；（2）國家國防、軍事安全等公共利益需要進行區(qū)劃修改的；（3）關(guān)乎國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要進行區(qū)劃修改的。海洋功能區(qū)劃審批、制定由縣市到省的逐級審批制度，規(guī)定海洋功能區(qū)劃的公示期限，基本為20—30天。

2、明確了海域使用申請與審批制度

海域使用的申請和審批管理包括申請審查、審批等環(huán)節(jié)。（1）采用申請制度，各省相關(guān)制度要求申請人需提交申請書、海域使用論證報告、海洋環(huán)境影響評價報告、有關(guān)部門批復(fù)文件等相關(guān)的資信證明材料；（2）執(zhí)行項目審批制度，目前我國各省份是以項目海域面積確定不同級別的審批權(quán)限。大多數(shù)省市按國家海域使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，制定了以審批面積劃分的各級審批權(quán)限。

3、建立了海域使用權(quán)獲得、使用制度

海域使用權(quán)獲得、使用制度主要包括使用權(quán)獲得、流轉(zhuǎn)及使用年限等規(guī)范。（1）使用權(quán)獲取可通過申請、招標、拍賣或者掛牌等出讓方式；（2）海域使用權(quán)應(yīng)嚴格按照流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理，不得隨意或變更辦理海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；（3）明確海域使用年限規(guī)定，養(yǎng)殖用海期限十五年，拆船用海期限二十年，旅游、娛樂用海期限二十五年，鹽業(yè)、礦業(yè)用海期限三十年，公益事業(yè)用海期限四十年，港口、修造船廠等建設(shè)工程用海五十年。

4、規(guī)范了海域使用金免除管理制度

目前各省對海域使用金免除的范圍及使用管理有嚴格的規(guī)定。（1）不得隨意免除海域使用金。根據(jù)國家法規(guī)，軍事、涉海公務(wù)船舶專用碼頭、非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施、非經(jīng)營性公益事業(yè)等情況用海，報有關(guān)部門審批后可免繳使用金。（2）不得隨意支配使用海域使用金。按照國家財政預(yù)算管理要求，海域使用金須納入國家財政統(tǒng)籌管理，使用金的支配使用也必須僅限于海域整治、保護和管理等經(jīng)費支出。

五、完善我國海域市場化管理制度的對策建議

1、以海域資源市場化經(jīng)營需求為導(dǎo)向，調(diào)整完善相關(guān)法規(guī)制度

隨著我國市場化進程的深化、政策環(huán)境的變化，現(xiàn)有制度已經(jīng)難以適應(yīng)當前海洋經(jīng)濟發(fā)展的需要。例如，目前各省對海域使用權(quán)一級市場缺乏系統(tǒng)的規(guī)范，尤其是使用權(quán)招標、掛牌、拍賣等制度急需細化和完善。而二級市場的流通制度基本上都沒有涉及，海域使用權(quán)市場化必須讓全民參與到海洋經(jīng)濟的建設(shè)當中，沒有海域使用權(quán)二級市場的流通將會阻礙海域使用權(quán)市場化和海洋經(jīng)濟建設(shè)的進程。

2、以海域資源使用的實際情況為基礎(chǔ)，建立海域使用權(quán)一級市場制度

海域使用權(quán)市場化問題的解決需首先建立完善的一級交易市場，而目前我國大多數(shù)省市還沒有出臺相關(guān)的制度，更缺乏詳細的交易規(guī)則。其次目前我國各省海域使用權(quán)市場化主要有招投標、拍賣和掛牌交易三種形式。其中，大規(guī)?；蜿P(guān)鍵性的發(fā)展計劃和投資項目用海可采用招投標方式；較大靈活性的海域產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)適合采用拍賣方式；不具備招標、拍賣、出讓的項目可采用掛牌出讓。這三種形式構(gòu)成了海域使用權(quán)一級市場交易的基礎(chǔ)，但目前海域管理方面還沒有完善的法律、法規(guī)對這些交易進行規(guī)范。而以這三種形式為基礎(chǔ)出臺健全的一級市場交易制度是海域使用權(quán)市場化的前提條件。

3、以引入產(chǎn)權(quán)交易制度為手段，推動海域使用權(quán)交易全面市場化

縱觀我國各省市海域管理制度，在二級市場無論是制度還是實踐，相比一級交易市場顯得更為稀缺。目前各地已全面開展海域使用權(quán)建設(shè)工作，通過設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易中心，建立海域使用權(quán)二級交易市場，為普通投資者參與海域使用權(quán)交易提供了渠道，同時也利于活躍海域使用權(quán)市場化運作。我國民間有大量的資本，在投資渠道相對較小的情況下，可通過借鑒國外風(fēng)險投資基金的運作模式，吸收民間資本進入海域使用權(quán)交易市場，推動海域使用權(quán)交易的全面市場化。首先，要建立海域使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)分割制度，將海域使用權(quán)分成若干份，降低交易金額，讓普通投資者參與市場交易。其次，要建立風(fēng)險補償基金，對于不確定性較高的項目要有相應(yīng)的損失補償機制，在一定程度上降低交易失敗帶來的資本損失。最后，建立海洋經(jīng)濟發(fā)展基金，讓更多的普通公民參與到海洋的開發(fā)與建設(shè)中來。

[1]謝子遠、閆國慶：澳大利亞發(fā)展海洋經(jīng)濟的經(jīng)驗及我國的戰(zhàn)略選擇[J].中國軟科學(xué)，2011（9）.

[2]伍業(yè)鋒：海洋經(jīng)濟：概念、特征及發(fā)展路徑[J].產(chǎn)經(jīng)評論，2010（5）.

[3]張翔：海洋的公物屬性與海域用益物權(quán)的制度構(gòu)建[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2012（6）.

[4]許雄、許蔚茜：物權(quán)法視角下填海造地海域使用權(quán)出讓制度的完善[J].河南財政法大學(xué)學(xué)報，2015（1）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）

2013年度寧波市軟科學(xué)項目，寧波海域使用權(quán)市場化機制及對策研究，編號：2013A10077。