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    哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展研究

    2016-12-28 13:06:16李永亮
    北方經(jīng)貿(mào) 2016年7期
    關鍵詞:小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展哈爾濱

    李永亮

    (中共哈爾濱市委黨校,哈爾濱150080)

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    哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展研究

    李永亮

    (中共哈爾濱市委黨校,哈爾濱150080)

    摘要:推進哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的對策是:創(chuàng)新思路,科學謀劃,頂屋設計發(fā)展戰(zhàn)略;多管齊下,打破制約,從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變;遵循規(guī)律,擴大消費依靠投資消費協(xié)商拉動新局面;因地制宜,分類指導,推廣成功經(jīng)驗和模式;立足市情,制度創(chuàng)新,提供持久動力。

    關鍵詞:哈爾濱;小城鎮(zhèn);創(chuàng)新發(fā)展

    《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》已經(jīng)正式公布。這是一部指導我國走新型城鎮(zhèn)化道路的綱領性文件,內(nèi)容全面豐富,指導性強,意義深遠。新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)有中國特色社會主義現(xiàn)代化的必由之路,是建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族偉大復興“中國夢”的必然選擇。而要扎實推進新型城鎮(zhèn)化建設,特別是要提高城市可持續(xù)發(fā)展能力,提高城市規(guī)劃建設水平,創(chuàng)造生態(tài)文明新型城鎮(zhèn)化環(huán)境,迫切需要從新型城鎮(zhèn)化建設體系上進行改革創(chuàng)新思維,用改革創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化建設。

    一、哈爾濱小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題

    (一)對城鎮(zhèn)化的認識不清晰,頂層設計不到位

    一是哈爾濱小城鎮(zhèn)建設在總體規(guī)劃上,缺乏頂層設計和總體規(guī)劃,使得每個城鎮(zhèn)的建設存在不同程度的盲目性,沒有自己的特色和功能定位。二是有些領導干部對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及推進城鎮(zhèn)化的重大意義、目標、路徑和任務等,缺乏清晰認識。

    (二)粗放式城鎮(zhèn)化,效率低下

    粗放式城鎮(zhèn)化的一個主要表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化的圈地運動。目前我國土地市場混亂和土地管理失范涉及面廣、范圍大,已經(jīng)不是個別地區(qū)的個別現(xiàn)象。另一個表現(xiàn)就是縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的行政干預比較強,城鎮(zhèn)數(shù)量的增長本身不能代表縣域城鎮(zhèn)化水平的提高。特別是在欠發(fā)達縣域,城鎮(zhèn)的發(fā)展與經(jīng)濟的發(fā)展沒有必然的聯(lián)系。

    (三)基礎設施建設投入不足,要素集聚能力較弱

    一方面,小城鎮(zhèn)基礎設施建設、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務體系建設等方面的投入嚴重不足,導致縣鎮(zhèn)與哈爾濱不僅在經(jīng)濟方面,而且在社會、文化、醫(yī)療和教育等各個領域的發(fā)展差距加大,縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進展緩慢,部分縣鎮(zhèn)日益凋敝。另一方面,有些基礎設施建設時轟轟烈烈,在使用過程中的損耗卻少有人問津。養(yǎng)護維修資金更是少得可憐,以至于許多設施在多年之后成了殘品,不僅不能正常發(fā)揮作用,有的還帶來負面影響。

    (四)體制機制不健全,制約著城鎮(zhèn)化發(fā)展

    目前,戶籍、勞動就業(yè)、社會保障、土地、財政體制、金融等方面體制機制改革滯后,經(jīng)濟政策和社會政策不協(xié)調(diào),政府管理方式有待創(chuàng)新,履行社會管理和公共服務職能難度大,行政體制改革滯后制約著城鎮(zhèn)化發(fā)展。

    二、哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的制約因素

    (一)人口紅利流失嚴重

    隨著東南沿海地區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展,高層次人才及成熟產(chǎn)業(yè)工人“東南飛”現(xiàn)象比較突出,甚至一般人口流失問題都十分嚴重,社會人口老齡化嚴重,已出現(xiàn)“未富先老”現(xiàn)象。截至2013年底,哈爾濱市60歲以上老年人口為164.05萬人,老年人口占總?cè)丝诘?6.5%,遠高于全國平均水平。其中,農(nóng)村留守老年人達30萬,占農(nóng)村老年人口的40%。據(jù)抽樣調(diào)查顯示,哈爾濱農(nóng)村空巢家庭已達到71.3%。哈爾濱在輸出人口方面付出了巨大公共成本的同時,又要承擔與轉(zhuǎn)移人口相關聯(lián)、責任和投入更大的社會養(yǎng)老服務成本,輸出地的雙重責任和壓力都十分巨大。

    (二)土地優(yōu)勢受到制約

    據(jù)統(tǒng)計,目前全市農(nóng)村居民用地面積為1243平方公里,戶均宅基地面積976.9平方米,是規(guī)定最高標準(350平方米/戶)的近3倍多,超出規(guī)定面積798平方公里。如果激活這些集體建設用地資源,不但可以復墾出上百萬畝的耕地,而且可以成為推動城鎮(zhèn)化建設的“聚寶盆”和“蓄金池”。但是目前受制于相關制度瓶頸,國有建設用地指標少,土地性質(zhì)變更難,特別是城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村集體建設用地不能流轉(zhuǎn),嚴重影響了產(chǎn)業(yè)項目建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

    (三)政府投入及債務壓力較大

    上半年,全市固定資產(chǎn)投資增速逐月放緩。阿城、方正、通河投資總量回到了5、6年前的水平。地方公共財政預算收入,市本級下降了5.7%,區(qū)級和縣級分別下降了7.9%和20.5%,通河、尚志分別達到了42.2%、40.2%。同時,已進入償債高峰期,2015年市級需償還的直接債務本息規(guī)模高達300.6億元。同時,土地出讓金也大幅減收,對到期政府債務的按時償還造成了較大影響。在地方政府去債務化和房地產(chǎn)市場去庫存化的雙重壓力下,也致使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化面臨強制性調(diào)整局面。

    三、推進哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的對策建議

    (一)創(chuàng)新思路,科學謀劃,頂層設計哈爾濱小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略

    1.注重統(tǒng)籌,確保小城鎮(zhèn)建設有序推進。一是統(tǒng)籌兼顧,協(xié)調(diào)編制好各項專業(yè)規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設是一項系統(tǒng)工程,要將交通、能源、電信、環(huán)境治理、園林綠化、給排水、歷史文化名城保護等專業(yè)規(guī)劃,與小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃進行科學有效銜接,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好彼此之間的關系。二是鎮(zhèn)村建設要融合。從自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎、經(jīng)濟條件、生態(tài)狀況等實際出發(fā),因地制宜,循序漸進地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理歸并,培育中心鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn),并注重提升小城鎮(zhèn)的功能,切實提高新型城鎮(zhèn)化水平。

    2.科學定位,建立科學合理的城鎮(zhèn)化體系。通過實施“擴區(qū)并市”的戰(zhàn)略,重點發(fā)展尚志、雙城兩大中心城市,進一步增強這兩個城市的經(jīng)濟實力和輻射帶動力。在繼續(xù)完善現(xiàn)有的中等城市的同時,還要兼顧到小城市的發(fā)展,使小城市逐漸的進入中等城市的行列。同時,對縣城一級的小城鎮(zhèn)也注重其規(guī)劃,可以對具發(fā)展?jié)摿^大的縣城按照小城市模式來規(guī)劃建設,通過梯次的建設,形成大中小城市共同發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

    (二)多管齊下,打破制約,推動哈爾濱小城鎮(zhèn)建設從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變

    1.造就大批高素質(zhì)創(chuàng)新人才。一是按照國家提出的“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的總體思路,把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略理念轉(zhuǎn)化成為各級政府和企業(yè)的行動指南,把創(chuàng)新教育列入各級干部年度培訓的主要內(nèi)容;切實保護好知識產(chǎn)權,保護好各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的合法權益;充分發(fā)揮科學技術獎勵政策作用,引導激發(fā)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性,促進創(chuàng)新性人才大量涌現(xiàn),激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力。二是實施創(chuàng)新型科技人才隊伍建設工程,培育一批科技領軍人才、一批科技創(chuàng)新團隊和一支創(chuàng)新型科技人才骨干隊伍,注重培養(yǎng)挖掘本地創(chuàng)新型人才。

    2.在盤活農(nóng)村集體建設用地上,爭取中央和省的政策支持。一是打破集體經(jīng)營性建設用地不允許征為國有建設用地的限制,真正建立集體與國有建設用地同等入市、同權、同價的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。二是打破征地區(qū)片綜合地價2至3年調(diào)整一次,并由省政府批準的限制,授予市縣政府對區(qū)片綜合地價制定、調(diào)整和實施的權力,確定調(diào)整的原則是提高標準、減少區(qū)片、縮小價差,切實保護被征地農(nóng)民權益。三是打破設施農(nóng)業(yè)用地受基本農(nóng)田保護區(qū)的限制,允許對溫室大棚等設施農(nóng)業(yè)用地的附屬生產(chǎn)設施用地比例適當增加,并可集中使用,以促進農(nóng)村土地集約化、規(guī)?;a(chǎn),推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

    3.在加大投入和防范地方政府性債務風險上爭取中央和省更大支持。在爭取國家加大投入力度的同時,一是在新增債務方面,建議國家在核定新增債務額度時,能夠考慮北方城市存量債務規(guī)模較大、后續(xù)資金需求多,而財政基礎較弱、財力困難的實際情況,對新建項目和在建項目給予核定一定額度,以滿足在建項目和民生項目的急需。二是在存量債務方面,為避免出現(xiàn)債務逾期,化解債務風險,建議國家在核定哈爾濱市債券置換額度時,能夠?qū)鶆绽趦?nèi),在一定時期內(nèi)對現(xiàn)有存量債務本息實行全額覆蓋,以化解債務風險。三是在發(fā)行債券方面,鑒于副省級城市財政體制相對完善,財力統(tǒng)籌能力相對較強的實際,建議給予副省級城市自行發(fā)債的權力。

    (三)遵循規(guī)律,擴大消費,開拓小城鎮(zhèn)建設更多依靠投資消費協(xié)調(diào)拉動新局面

    1.上項目促基層。一是按照“產(chǎn)業(yè)結(jié)合、資本整合、產(chǎn)城融合”的思路,緊盯縣域城鎮(zhèn)化建設項目做好謀劃包裝工作。二是在招商引資方面要主動搭建平臺,調(diào)動多方參與的積極性,建立城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟組織,指導社會資本按照板塊、眾籌方式進入城鎮(zhèn)化建設領域。三是要切實抓好整縣(市)城鎮(zhèn)化建設試點、多規(guī)合一試點,強化對基層特別是試點地區(qū)的工作指導和服務,主動幫助基層解決發(fā)展中的難題,集中破解一批體制機制障礙。

    2.積極擴大城鎮(zhèn)化消費。擴大哈爾濱城鎮(zhèn)化消費,要從實際出發(fā),選好重點工作領域。一是建議要把握住戶籍改革機遇,善于利用戶改杠桿充分釋放房地產(chǎn)市場活力及拉動力,解決重點區(qū)域商品房空置壓力。二是加大公共基礎設施投入力度,充分利用新型城鎮(zhèn)化及“一帶一路”戰(zhàn)略投資導向,抓好城鎮(zhèn)重大公共基礎設施投資和建設步伐。三是促進城鄉(xiāng)資源雙向流動,積極研究相關辦法,整合創(chuàng)建一批農(nóng)村創(chuàng)業(yè)園和美麗鄉(xiāng)村,鼓勵和引導城市各類工商資本、技術、人才,特別是大學生、產(chǎn)業(yè)工人、外出務工人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)或養(yǎng)老度假,更好發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟。

    (四)因地制宜,分類指導,不斷推廣成功的工作經(jīng)驗和模式

    2006年以來,哈爾濱在城鎮(zhèn)化建設方面形成了“工業(yè)企業(yè)支撐、圍繞園區(qū)集聚、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)帶動、合作組織引領、村莊資源整合、集體經(jīng)濟壯大、生態(tài)建設助推”等一批發(fā)展典型。從哈爾濱積累形成的可復制可推廣的城鎮(zhèn)化模式出發(fā),因地制宜分類指導,不斷推廣成功的工作經(jīng)驗和模式。

    哈爾濱縣域城鎮(zhèn)化模式歸納起來,大體有四種主要模式,包括主導產(chǎn)業(yè)拉動模式、產(chǎn)城融合模式、強鎮(zhèn)強村發(fā)展模式、合作組織帶動模式。建議在進一步深入總結(jié)基礎上,按照因地制宜、分類指導原則,加快面上鋪開。一是著手研究部分人口集聚程度高、經(jīng)濟社會發(fā)展條件相對較好的縣域?qū)崿F(xiàn)撤縣設市。二是推動重點城鎮(zhèn)率先發(fā)展。三是加快美麗鄉(xiāng)村建設。

    (五)立足市情,制度創(chuàng)新,為哈爾濱小城鎮(zhèn)建設提供持久動力

    1.建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設市模式。一是轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,加強政府監(jiān)管能力,確保全市編制總量不突破,行政成本不增加。二是深入總結(jié)全市重點中心鎮(zhèn)體制改革經(jīng)驗,進一步遴選5-8個不同等級城鎮(zhèn)開展試點。三是向試點城鎮(zhèn)下放管理權限,推動試點城鎮(zhèn)調(diào)整管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能、完善管理功能、優(yōu)化組織機構、創(chuàng)新人事編制管理、強化社會管理和公共服務。

    2.積極探索小城鎮(zhèn)管理體制改革。一是加快小城鎮(zhèn)發(fā)展由政府主導型向市場主導型的轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎作用,健全城鄉(xiāng)資源良性互動的市場體系,促進小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。二是賦予小城鎮(zhèn)政府在發(fā)展和管理小城鎮(zhèn)方面必要的事權和人權,允許小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地使用權采取作價入股、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)。按照分稅制原則建立新型的財政分配關系,分配比例上要盡量向小城鎮(zhèn)傾斜,從財政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設提供充足的調(diào)控資金。

    中圖分類號:F299.21

    文獻標識碼:A

    文章編號:1005-913X(2016)07-0061-02

    收稿日期:2016-04-07

    作者簡介:李永亮(1981-),男,山東德州人,講師,研究方向:理論經(jīng)濟,發(fā)展經(jīng)濟。

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