不批準逮捕理由說理書質量狀況調查
——以銀川市檢察機關為考察對象

●馮淑秀/文

不批準逮捕理由說理書質量狀況調查
——以銀川市檢察機關為考察對象

●馮淑秀[1]/文

不批準逮捕理由說明書作為對不批準逮捕決定書的釋法說理，在提高不批準逮捕決定的接受度和公信力方面發(fā)揮著重要作用。在對銀川市檢察機關的專項調研中發(fā)現，實踐中不批準逮捕理由說明書存在格式、結構不統一，說理重點不突出、針對性較弱等突出問題。為了提高檢察機關的司法規(guī)范化水平和辦案質量，應從統一規(guī)范文書格式、提升文書質量等方面完善不批準逮捕理由說明書的制作。

不批準逮捕理由說明書 調研 問題 改善

對不批準逮捕的案件進行說理是檢察機關應當履行的義務，《不批準逮捕理由說明書》是對《不批準逮捕決定書》的進一步釋法說理，在闡明不捕理由方面發(fā)揮著重要作用，既有利于提高檢察機關司法水平和辦案質量，增強工作透明度，強化自身監(jiān)督；又有利于加強偵查機關與檢察機關的互相配合、互相制約，提升司法公信力。為全面了解掌握銀川市檢察機關不批準逮捕理由說明書的質量狀況，筆者對2016年以來銀川市兩級院不批準逮捕的645起（997人）案件制作的《不批準逮捕理由說明書》進行了全面調查，分析了存在的問題，并結合檢察工作實際提出了改進和完善的建議。

一、文書制作總體情況及特點

調研發(fā)現，2016年以來，銀川市兩級檢察機關凡是作出不批準逮捕決定的案件，都能按照全國檢察機關統一業(yè)務應用軟件系統中自動生成的不批準逮捕理由說理書格式，制作完成 《不批準逮捕理由說明書》，文書或長或短、或簡或繁，因案而異，但大部分都能圍繞案件事實、證據、法律適用進行釋法說理。在全部《不批準逮捕理由說明書》中，事實不清、證據不足不批準逮捕理由說明書數量最多，占64.65%；其次是無逮捕必要不批準逮捕理由說明書為23.57%；不構成犯罪不批準逮捕理由說明書占9.9%。不批準逮捕理由說明書送達后，公安機關提請復議、復核的分別為5.58%和2.95%。復議、復核率較低本身也說明文書整體質量較高，多數文書都能較充分地補充闡述不批準逮捕決定書未盡之說理事宜，實現不捕說理制度的設計初衷。但各院有自身相對固定的文書模式和行文習慣，同一個院不同辦案人又有自己相對固定的文書模式和行文習慣，文書格式的規(guī)范化和釋法說理質量方面存在問題和差異。

二、不批準逮捕理由說明書存在的問題

（一）格式、結構不盡統一

最高人民檢察院《關于加強偵查監(jiān)督說理工作的指導意見（試行）》只規(guī)定了不批準逮捕的說理采用書面形式，并在不批準逮捕決定書后增加附頁進行說理，對格式沒有具體要求和明確規(guī)定；《人民檢察院刑事訴訟法律文書格式樣本（2013版）》也未將《不批準逮捕理由說明書》列入其中；全國檢察機關統一業(yè)務應運軟件系統中自動生成“兩段式”《不批準逮捕理由說理書》。［1］因此，實踐中各院多以統一業(yè)務系統生成的文書格式為模板，也有的院在此基礎上進行了創(chuàng)制。以數量最多的事實不清、證據不足《不批準逮捕理由說明書》為例，各院制作的《不批準逮捕理由說明書》除了文書首部和正文的第一部分基本一致外，其余部分均不盡一致。首部為：

“xx人民檢察院不批準逮捕理由說明書

x檢偵監(jiān)不批捕說理〔xx〕x號”

正文部分為：

“xx公安局：

你局x年x月x日以x公刑提捕字【xx】第x號文書提請批準逮捕的犯罪嫌疑人xxx，經審查，我院對其作出不批準逮捕決定。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第88條的規(guī)定，現說明理由如下：……?！?/p>

這也是統一業(yè)務系統自動生成的樣板模式，各院一致。但從第二部分開始則各有不同。

第一種：在正文第一部份“現說明理由如下：”另起一行，開門見山，直接開始說理，說理結束時沒有綜述。 如：

“現說明理由如下：

xxxx

x年x月x日（院印）”

第二種：在上述“現說明理由如下：”另起一行引用《中華人民共和國刑事訴訟法》第79條第1款的規(guī)定，然后另起一行進行說理。如：

“現說明理由如下：

《中華人民共和國刑事訴訟法》第79條第1款的規(guī)定，對犯罪嫌疑人采取逮捕措施應當同時滿足兩個條件：一是犯罪和刑罰條件，即有證據證明有犯罪事實，且可能被判處徒刑以上刑罰；二是逮捕必要性條件，即采取取保候審尚不足以防止發(fā)生社會危險性。

xxxx

x年x月x日（院印）”

第三種：其余部分與第一種相同，說理結束后增加了概括性語言進行綜述。表述為“綜合本案現有證據，證實犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪的事實不清，證據不足”，或者“綜上，我院認為，犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪，事實不清，證據不足，不符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第79條規(guī)定的逮捕條件，根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第88條的規(guī)定，作出不批準逮捕決定”。

第四種：綜述部分之后增加了告知事項，“如不服本院不批準逮捕決定，認為確有復議必要，可以在五日內向本院申請復議；復議意見不被接受的，可以在五日內提請x市人民檢察院復核”。

第五種：在綜述和告知事項之后，增加：

“此致

xxx公安局”

（二）重點不突出，針對性不強，說理性差

不批準逮捕理由說理書的核心和重點是說理部分，但調查發(fā)現，有些不逮捕理由說明書文書制作粗略，名為“理由說明書”，實際上基本不說理，流于形式；或說理不充分、不透徹，達不到令人信服的效果。［2］具體表現為：

1.簡單重復不批準逮捕決定書。文書內容高度概括，沒有具體分析說理，直接得出結論，簡單重復不批準逮捕決定。如公安機關報捕的一起犯罪嫌疑人非法吸收公眾存款案，某基層院《不批準逮捕理由說明書》簡單表述為：“現說明理由如下：犯罪嫌疑人xxx的行為不符合《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條違反國家金融管理法律規(guī)定，向社會公眾（包括單位和個人）吸收資金的行為，同時具備的四個條件的規(guī)定，不構成非法吸收公眾存款罪。依據《刑事訴訟法》第88條之規(guī)定不批準逮捕”。另一起公安機關報捕的故意傷害案，《不逮捕理由說理書》則簡單表述為：“據目前證據，犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言以及鑒定意見均不能確定被害人的腿部韌帶斷裂傷是犯罪嫌疑人擊打或是被害人自己摔倒所致，因此我院以事實不清，證據不足不批準逮捕犯罪嫌疑人”。

2.羅列堆積證據，把握不住重點。文書不厭其煩地羅列證據，內容繁瑣，重點不突出。如一起簡單的故意傷害案，在案證據只能證實被害人因外傷造成粉碎性骨折，為輕傷一級，但輕傷后果究竟由誰的行為所致缺乏證據。某基層院《不批準逮捕理由說明書》本該將重點放在說理方面，對證據之間的矛盾進行全面分析比對，歸納在案證據存在的問題和不足，進而指出各類證據不能相互印證，無法鎖定嫌疑人的行為與傷害后果的關聯性，實際卻是不厭其煩地羅列犯罪嫌疑人的數次供述、被害人的數次陳述、幾位證人的證言及傷情鑒定意見，證據摘錄部分長達數頁。

3.偏離爭議焦點，針對性不強。特別是一些改變了偵查機關報請逮捕案件定性的案件，有的《不批準逮捕理由說明書》對檢察機關改變定性的理由只字不提，直接就改變定性后案件證據不足、事實不清進行說理；有的則對改變定性理由一帶而過，把重點放在改變定性后案件事實不清、證據不足，或不構成犯罪、無逮捕必要的說理上，偏離了爭議的焦點。偵查機關報請逮捕的尋釁滋事案件，檢察機關審查逮捕時改變定性為故意傷害類案件容易出現上述情況。

4.引用法律規(guī)定或司法解釋不具體。如上文提到的非法吸收公眾存款案，《不批準逮捕理由說明書》雖然引用了《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條的規(guī)定，認為犯罪嫌疑人的行為不符合該條“違反國家金融管理法律規(guī)定，向社會公眾（包括單位和個人）吸收資金的行為，同時具備的四個條件”的規(guī)定，不構成非法吸收公眾存款罪，但沒有引用“同時具備的四個條件”的具體內容。又如一起容留他人吸食毒品罪案件，不批準逮捕理由說明書在適用法律規(guī)定分析不逮捕理由時，只概括指出 “根據容留他人吸食毒品的相關司法解釋，兩年內多次容留他人吸食、注射毒品的”。

三、提升不批準逮捕理由說明書質量的對策建議

盡管不批準逮捕理由說明書，有別于終結性法律文書，只是程序性文書，無需對外公開，但其畢竟是對外（送達公安等偵查機關）法律文書，其質量高低直接影響檢察機關辦案質量和司法規(guī)范化水平，有必要進一步統一完善。為此，提出以下對策建議。

（一）統一規(guī)范文書格式

以全國檢察機關統一業(yè)務應運軟件系統自動生成的文書格式為模板，在此基礎上加以完善。從文書的完整性考量，該文書應包括首部、正文和尾部三部分。首部包括制作文書的人民檢察院名稱、文書名稱和文書編號；尾部包括制作文書的人民檢察院院名（院?。┖臀臅木呶娜掌?，這兩部分系統自動生成，比較規(guī)范，無需補充。需要補充完善的是正文部分。筆者認為，正文部分除了說理對象（偵查機關或部門）、案由和審查結論及說理法律依據、釋法說理外，應補充和完善兩個地方：一是對審查結論——不批準逮捕具體化，將“我院對其作出不批準逮捕決定”直接具體化為“我院認為其涉嫌犯罪事實不清、證據不足，對其作出不批準逮捕決定”或“我院認為其行為不構成犯罪，對其作出不批準逮捕決定”，“其行為雖涉嫌犯罪，但沒有逮捕必要，對其作出不批準逮捕決定”；二是在分條析理之后要有綜述，表述為“綜上，我院認為其行為不符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第79條規(guī)定的逮捕條件”。從文書的嚴謹規(guī)范性考量，上述部分基層檢察機關創(chuàng)制文書時增加的告知事項似有不妥，如“如不服本院不批準逮捕決定，認為確有復議必要，可以在五日內向本院申請復議；復議意見不被接受的，可以在五日內提請x市人民檢察院復核”有畫蛇添足之嫌。因為《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》均未規(guī)定公安機關對檢察機關不批準逮捕決定不服，要求（請求）復議（復核）的期限，反而在公安部發(fā)布的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》中有“應當在五日內要求復議、五日內提請復核”的明確規(guī)定。在綜述之后，應引用不批準逮捕的法律依據——《刑事訴訟法》第79條，而不應適用《刑事訴訟法》第88條，如“根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第88條的規(guī)定，作出不批準逮捕決定”的表述是錯誤的。正文之后“此致”二字的使用，也顯得過于正規(guī)，《人民檢察院刑事訴訟法律文書格式樣本（2013版）》只對起訴類文書、抗訴書、沒收違法所得申請書、強制醫(yī)療申請書、復議決定書等少數幾類文書中使用了“此致”。

綜上，筆者認為，《不批準逮捕理由說明書》的格式應做如下統一和規(guī)范：

xx人民檢察院不批準逮捕理由說明書

x檢偵監(jiān)不批捕說理〔xx〕x號

xx公安局：

你局x年x月x日以x公刑提捕字【xx】第x號文書提請批準逮捕的犯罪嫌疑人xxx，經審查，我院認為其涉嫌犯罪事實不清、證據不足，對其作出不批準逮捕決定(根據不同不捕類型分別表述為“我院認為其行為不構成犯罪，對其作出不批準逮捕決定”、“其行為雖涉嫌犯罪，但沒有逮捕必要，對其作出不批準逮捕決定”）。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第88條的規(guī)定，現說明理由如下：

《中華人民共和國刑事訴訟法》第79條第1款規(guī)定，對犯罪嫌疑人采取逮捕措施應當同時滿足兩個條件：一是犯罪和刑罰條件，即有證據證明有犯罪事實，且可能被判處徒刑以上刑罰；二是逮捕必要性條件，即采取取保候審尚不足以防止發(fā)生社會危險性。本案中（結合案件事實、證據、情節(jié)進行具體分析）xxx。

綜合本案現有證據，證實犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪的事實不清，證據不足（或“綜上，我院認為，犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪，事實不清，證據不足”，或“我院認為其行為不構成犯罪”，“其行為雖涉嫌犯罪，但沒有社會危險性”），不符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第79條規(guī)定的逮捕條件。

xxx人民檢察院（?。?/p>

x年x月x日

（二）提升文書質量

1.認真落實最高人民檢察院《關于加強偵查監(jiān)督說理工作的指導意見（試行）》。高度重視不批準逮捕案件說理工作，不斷強化法律文書質量是案件質量和司法公信力重要載體的認識，把釋法說理能力作為檢察人員的基本素能進行考核。摒棄重逮捕條件的把握、輕理由闡釋的不當做法。采取有針對性的措施，如經常組織聽取公安偵查人員對文書質量的意見，開展法律文書制作崗位競賽、優(yōu)秀法律文書評比、精品法律文書示范等，提升文書質量和規(guī)范化水平。

2.明確說理要達到的目的，注重效果。對不批準逮捕案件向偵查機關進行說理的目的是通過充分的理由闡釋，使偵查機關接受和信服檢察機關不批準逮捕的理由，與偵查機關在認識上達成共識、在行動上達成一，對事實不清、證據不足的案件按照檢察機關所列出的繼續(xù)偵查事項開展進一步偵查活動，減少分歧和摩擦，減少復議、復核案件，形成工作合力，避免不必要的重復勞動，提高案件質量和工作效率。因此，說理不能以使案件在統一業(yè)務應運軟件系統流程順利推進為目標，而簡單重復不批準逮捕決定書，使說理流于形式。

3.堅持依法說理。要善于運用法律、司法解釋及相關法律規(guī)定闡明不批準逮捕的理由。引用法律、司法解釋及相關規(guī)定時要具體到相應的條款項，在此基礎上加以闡釋。特別是對法律規(guī)定有不同理解，或出現新的司法解釋時，引用法律規(guī)定更要具體，進而結合案件具體情況及嫌疑人行為進行分析，對嫌疑人的行為進行法律評價和理由闡釋。如果像上文提到的只簡單引用“同時具備的四個條件的規(guī)定”、“根據相關司法解釋”，卻不具體列明“四個條件”的具體內容，“相關司法解釋”的出處、實施時間及具體內容，就難以達到使說理對象理解和接受的目的。

4.把握重點，增強說理的針對性。堅持因案而異，圍繞案件事實、證據、爭議焦點及法律適用進行說理，力求嚴謹、規(guī)范、準確，把理由講清、講透、講到位。司法實踐中，事實不清、證據不足不批準逮捕類案件占絕對多數，此類案件的說理要從羅列堆積證據，轉變?yōu)橹攸c圍繞證據內容是否客觀、取證行為是否合法、證據與案件事實間是否有關聯性、證據之間是否相互印證進行闡述。要善于指出哪些事實不清、欠缺哪些證據；因取證不合法而排除非法證據的，指出違法表現，闡明排除理由；因不能排除非法取證而使關鍵證據存疑且公安機關不能作出補正或合理解釋的，應當指出并闡明理由。如果認為偵查機關報請逮捕案件定性不準的，首先要說明報捕案件定性存在的問題，然后說明檢察機關改變定性的理由。對因無逮捕必要決定不捕的案件，重點圍繞涉嫌犯罪的性質及犯罪嫌疑人不符合 《刑事訴訟法》第79條第1款規(guī)定的社會危險性情形進行說理，指出不羈押不至于危害社會、妨礙訴訟或存在不適于羈押情形的理由。因偵查機關不移送證明逮捕必要性的證據而決定不批捕的，應當明確說明。對不可能判處徒刑以上刑罰或認為符合監(jiān)視居住條件等情形的，應當根據法律規(guī)定及案件事實進行說明。對不構成犯罪不批捕的案件，重點圍繞不具備犯罪構成要件或符合《刑事訴訟法》第15條規(guī)定不追究刑事責任情形進行說理。

[1]寧夏回族自治區(qū)銀川市人民檢察院副檢察長［750000］

注釋：

［1］潘志勇：《不批準逮捕理由說明書的規(guī)范化探索》，載《人民檢察》2015年第9期。

［2］統計數據顯示，2016年至2017年6月，銀川全市檢察機關不批捕案件申請復議率為5.58%，提請復核案件占復議案件的52.78%。